关于编纂我国行政程序法典的构想

“为行政权力定规矩、划界限”，“把权力关进制度的笼子里”是习近平法治思想的一项基本内容和重要亮点。那么，我们怎么对行政权力定规矩、划界限，规范和制约行政权，把权力关进制度的笼子里呢？其最重要的方法和途径之一，是健全和完善行政程序法制。而健全和完善行政程序法制最重要的方法和途径之一，则是编纂《行政程序法典》。

目前，我国行政法学界和实务界关于行政法法典化的基本路径有各种不同的主张。例如，有学者提出分“三步走”的方案：先制定行政法总则，再完成行政法各分则，最后形成行政法典；有学者主张依行政法学理论体系在现有行政法律规范的基础上编制行政法法典，将行政组织法、行政活动法、行政监督与问责法、行政救济法融合为一体，构建最完整的“通用行政法典”；还有全国人大代表提出先制定《行政法通则》，后制定行政法典的分“两步走”方案。

关于我国行政法法典化，作者主张暂不编纂行政实体法典而编纂行政程序法典。

其一，行政法不同于民法，其最重要、最核心的内容是程序规范而非实体规范。其二，行政实体法规范分散，且体系庞杂，难以法典化。其三，行政法中有些规则，既有实体性质，又有程序性质。在行政程序法典中纳入那些兼具实体性和程序性的规则是完全可行且必要的，在行政程序法典中纳入这些规则并不会改变法典的程序法性质。其四，目前世界各国基本上没有编纂行政实体法典成功的先例。其五，我国目前还处在经济体制、政治体制和行政体制改革与转型的时期，行政机关的组织体系、结构、职能及权力配置等实体规则还处在不断的调整变化中，各种行政实体法律制度远未完全定型，而法典则应具有较一般法律更大的相对稳定性，不能频繁地修改变动。

因此，现在编纂行政法法典，只能限于行政程序法或者主要限于行政程序法，而不能过多及于行政实体法。在较长一个时期内，我国并不具备起草或编纂行政实体法典的条件。

我国现已制定了大量的涉及行政程序的单行法律、法规和规章，为编纂行政程序法典奠定了基础。民法典的成功编纂和颁布，为编纂行政程序法典提供了宝贵经验。我国编纂行政程序法典，其内容应覆盖所有行政部门和所有行政领域。凡是属于行政行为程序性质的共性规范，均应纳入编纂的范围。但对与调整行政主体外部行政行为程序无直接关系的行政组织法规范、公务员法规范、监察法规范和行政诉讼法规范等不宜纳入。作者建议，我国行政程序法典的内容应包括五大板块，即设五编，分别为总则、行政程序基本制度、行政决策与行政立法程序、行政处理程序、特殊行政行为程序。