优化发展环境 加快转型升级全力推进我省旅游业高质量发展

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旅游既是现代产业，又是民生事业。大力发展旅游业，是加快转变经济发展方式、推动产业结构优化升级的重大举措，也是拉动消费、扩大内需的重要途径，更是增加就业、改善民生的迫切需要。特别是在当前疫情防控常态化条件下，充分发挥旅游业综合带动作用，激发文旅消费潜力，对于助力“六稳”“六保”工作，具有极大推动作用。为进一步促进旅游法律法规的学习宣传和贯彻实施，推进我省旅游业持续健康发展，根据省人大常委会工作计划安排，去年省人大教科文卫委员会对我省贯彻实施《中华人民共和国旅游法》《山东省旅游条例》（以下简称旅游“一法一条例”）情况和旅游业发展情况进行了专题调研。

一、基本情况

委员会在本次调研工作中坚持问题导向，与省文化和旅游厅多次沟通协商，制定详细调研方案，在全面了解贯彻实施旅游“一法一条例”总体情况的基础上，确定了调研的7项主要内容：旅游业高质量发展情况；文化旅游融合发展情况；推广使用好客山东品牌、加强旅游市场营销、促进旅游消费情况；旅游市场秩序情况；文明旅游、旅游安全情况；旅游“一法一条例”贯彻实施过程中存在的主要困难、问题及原因分析；疫情防控常态化条件下进一步推动法律法规贯彻实施、促进旅游业持续健康发展的意见建议等。

省人大常委会副主任王随莲对这次调研活动非常重视，多次听取汇报，审定调研方案。为在疫情防控常态化条件下做好该项工作，委员会尝试拓展调研渠道、丰富调研手段，从去年5月份开始，采用书面委托调研的方式，对济南等10市贯彻实施旅游“一法一条例”情况进行了初步调研。6月28日和7月3日，委员会组成调研组，由王随莲副主任带队，委员会主任委员仉兴玉、常委会副秘书长徐清和委员会部分组成人员、全国及省人大代表、专家顾问参加，在提前学习相关法律法规的基础上，分别赴省文化和旅游厅以及济南市进行调研，实地察看部分重点文旅项目和乡村特色旅游示范村，听取相关工作汇报，与有关部门单位负责人以及旅游经营者、旅游从业者等各方代表进行座谈交流。6月30日，委员会在济南召开视频会议，听取青岛、枣庄、潍坊、济宁、泰安5市的工作汇报，进一步了解各市贯彻实施旅游“一法一条例”的总体情况、存在的主要困难和问题，征求大家对进一步推动法律法规贯彻实施、促进旅游业持续健康发展的意见建议。委员会在汇总调研情况、听取各有关方面的意见后，研究形成调研报告。

二、主要做法和成效

从调研情况看，省委、省政府一直高度重视我省旅游业发展，始终把繁荣发展旅游产业作为调整优化结构、促进经济提质增效的重要任务来抓。特别是旅游“一法一条例”颁布实施以来，全省各级政府及有关部门将贯彻实施旅游“一法一条例”作为贯彻新发展理念、助力新旧动能转换的重要抓手，不断创新体制机制和完善工作细则，切实保障旅游者和旅游经营者合法权益，在全省形成了依法治旅、依法兴旅的良好氛围。“好客山东”旅游品牌享誉全国，休闲游、度假游、乡村游全面发展，旅游大项目建设稳步推进，旅游总收入连年攀升，为全省经济社会发展大局作出了积极贡献。目前，全省共有A级旅游景区1229家，其中5A级景区12家。2019年，全省接待国内外游客数量9.4亿人次，旅游总收入11087.3亿元，分别居全国第二和第五位。

（一）加强宣传培训，着力营造学法尊法守法用法浓厚氛围。

各级政府及有关部门把抓好旅游“一法一条例”的宣传贯彻摆在重要位置，制定实施方案，做出具体安排。一是加强对政府工作人员的教育培训，将旅游“一法一条例”列入干部学法范围和普法考试大纲，明确工作职责，推动依法行政。二是开展对旅游从业者的宣讲培训，重点培训化解旅游纠纷、防范经营风险等方面知识，推动规范经营，提高服务质量。三是加强对社会各界的广泛宣传，利用各种媒体平台，全方位、多渠道广泛开展宣传工作，引导公众安全文明出行、理性消费维权。

（二）强化顶层设计，充分发挥政府主导作用。

各级政府及有关部门不断强化顶层设计，将旅游业纳入国民经济和社会发展规划，明确旅游业发展总体思路、发展布局、目标任务和政策措施。一是强化高位推动。省委、省政府将文化创意产业和精品旅游产业列为全省新旧动能转换“十强产业”，泰安市、日照市专门组建市委旅游工作委员会，作为市委议事协调机构，强化对旅游工作的组织领导。二是强化政策支持。省政府出台《关于提升旅游业综合竞争力加快建成旅游强省的意见》等文件，各市也都出台了相关文件，统筹推进旅游产业发展。《济南市民宿管理办法》载入国家文旅部政策汇编，烟台市《关于加快葡萄酒休闲旅游发展的意见》获中国工业旅游创新成果奖。三是强化规划引领。省政府编制全省全域旅游发展总体规划、文化旅游融合发展规划等，优化旅游发展布局，引领旅游业科学发展。各市也都编制了发展规划，构建起了完善的旅游规划体系。

（三）加快转型升级，推动旅游业高质量发展。

各级政府及有关部门聚焦关键环节，采取得力措施，大力促进全省旅游业转型升级、快速高质量发展。一是完善“好客山东”品牌体系。着力构建以“好客山东”为龙头，以16市城市旅游形象品牌为支撑的“好客山东”品牌体系，不断提升影响力和竞争力。二是加快重点文旅项目建设。2019年儒商大会精品旅游10个重点签约项目全部开工建设，年度投资额66.24亿元，项目投资进度逐步加快，为推动旅游业可持续发展提供了有力支撑。三是实施全域旅游发展战略。通过创建全域旅游示范省，不断促进旅游与相关产业的深度融合和高质量发展，形成泰安—曲阜优秀传统文化旅游、齐文化旅游、大运河（山东段）文化旅游、黄河三角洲生态文化旅游以及山水圣人、仙境海岸、平安泰山、黄河入海、运河水浒、亲情沂蒙等知名旅游项目和品牌。2019年，青岛崂山区、潍坊青州市、济宁曲阜市获评首批国家全域旅游示范区，济宁“乡村儒学讲堂”得到中宣部肯定。四是促进乡村旅游品质提升。把乡村旅游作为乡村振兴新引擎，制定相关指导意见，推进乡村旅游精品化创建和村庄景区化培育。2019年，全省乡村旅游接待游客5.4亿人次、消费总额2709亿元。五是推动文化资源转化利用。各地积极做好古建筑和近现代重要史迹及代表性建筑资源活化利用，把特色文化资源充分转化为旅游产品，让不少文物建筑焕发了新生。六是促进文旅消费升级。连续举办四届山东文化和旅游惠民消费季，成为全国开展范围最大、参与企业最多、消费者分布最广、平台模式最新的文旅消费促进行动。省和各市先后出台加快推进夜间旅游的实施意见，积极培育打造夜间文旅消费集聚区，引导景区推出各类夜间文旅项目，延长博物馆、文化馆等文化设施开放时间，实现由日间游向全天候体验游转变。

（四）完善基础设施，不断健全旅游公共服务体系。

各级政府及有关部门认真落实旅游“一法一条例”关于完善旅游公共服务的规定，明确职责分工，加强协调配合，不断提升公共服务质量和水平。一是构建便捷交通网络。各地通过增开航班航线、客运班列班次以及景区旅游专线等举措，有效改善了旅游的通达性和便利性。二是加快旅游基础设施建设。不断完善游客中心、停车场、自驾车营地以及景区道路、供水、供电、通信、旅游标识等配套设施，提高旅游者出游的舒适度和满意度。三是加强智慧旅游建设。运用大数据、云计算、物联网等信息化技术手段，推进“一部手机游山东”“一部手机游市（县）”工程，构建集全省旅游信息发布于一体的网络信息服务平台，为旅游者提供智能化、即时化、多元化的旅游信息服务。目前，首批5A级景区和部分重点4A级景区基本完成省级平台接入工作，信息技术对旅游产业的支撑作用日益凸显。四是推进旅游“厕所革命”。认真贯彻落实习近平总书记关于“厕所革命”的重要指示批示精神，将“厕所革命”作为一项重要的民生工程和民心工程来抓。五年来，中央、省级财政累计投入旅游厕所奖补资金3.5亿元。截至2019年底，累计新建、改建旅游厕所2.1万座，数量居全国第一。

（五）依法强化监管，持续净化旅游市场总体环境。

各级政府及有关部门以贯彻实施“一法一条例”为抓手，加大监管力度，规范市场秩序，全省旅游环境不断改善，游客满意度日益提升。一是不断加大旅游市场执法监管力度。省政府建立了旅游投诉和市场监管协作机制，在全国率先设立12301旅游投诉咨询平台，各地也相继建立旅游投诉统一受理、市场监管协作和联合执法监管机制。每年组织开展旅游市场专项整治行动，严厉打击各类违法违规行为。2018至2019年，我省获得全国文化旅游市场综合执法“优秀案卷”1个、“规范案卷”2个，2起重大案件得到依法查处并受到文化和旅游部通报表扬。青岛市建立跨部门的旅游纠纷投诉双向联动调解机制，烟台市建立旅游联合执法和投诉移交转办机制，在及时化解纠纷、规范旅游执法工作中发挥了重要作用。二是创新社会监督模式。各市都成立了旅游志愿者和社会监督员队伍，在维护旅游市场秩序、开展文明旅游宣传、引导依法维权等方面发挥了重要作用，济南市“旅游啄木鸟”志愿服务工作受到中央文明委肯定。三是构建旅游安全保障体系。各地都制定了安全处置应急预案，将旅游景区突发事件、高峰期客流应对处置机制和旅游安全预警信息发布机制等纳入当地统一应急体系，大幅提高了快速应急能力，全省旅游安全形势保持稳定。

（六）坚持统筹推进，加快文旅行业复苏回暖。

去年受疫情影响，全省文旅行业是受冲击最为严重的行业之一。随着国内疫情防控形势持续向好，在抓好疫情防控常态化前提下，各级政府及有关部门及早谋划，创新推出一揽子提振文旅行业复苏的政策措施，积极帮助企业纾困解难，全省文旅行业呈现逐步复苏回暖态势。一是推动文旅复工扩面提速。各级政府先后出台促进文旅产业健康发展的指导意见，明确文旅行业防控标准和复工条件，组织开展“惠游齐鲁、康游齐鲁、乐游齐鲁、颂游齐鲁、智游齐鲁、逸游齐鲁”六大行动，对于加快文旅行业复工复产起到了重要作用。二是提振文旅消费信心。制定《关于进一步扩大文化和旅游惠民消费的若干措施》，提前启动第四届山东文化和旅游惠民消费季，省、市、县三级共落实1.38亿元资金发放惠民消费券，成为推动文旅消费的重要力量。同步开展“山东人游山东”等活动，有效激发文旅消费潜力。三是帮助企业纾解困难。各地在全面调研的基础上，深入分析了解文旅企业面临的困难和问题，研究提出对策建议，大力实施减税降费、贷款贴息、股权投资、用工补贴、暂退旅行社质保金等多项扶持政策，有效缓解文旅企业经营压力。

三、主要困难和问题

我省在贯彻实施旅游“一法一条例”、推动旅游业高质量发展工作中取得了较好成绩，但对照法律法规的规定、旅游业的发展需求和人民群众对美好生活的新期待，还存在一些问题和不足。

（一）对旅游“一法一条例”重要性的认识还不到位。

旅游“一法一条例”的普法宣传工作还不够深入，部分旅游经营者和游客对旅游“一法一条例”的内容还不够了解，有些文旅企业片面追求经济效益、法律意识有待进一步提高。旅游业对经济社会发展的重要作用和战略地位还未被充分认识，个别地方和部门对抓旅游工作思想认识有偏差、政策落实不到位，在规划编制过程中部门协调意识不强，在规划实施过程中还缺乏严肃性和延续性，有时甚至流于形式。

（二）旅游市场秩序尚待进一步规范。

一些地方存在短视行为，过度依赖门票收入，门票价格形成机制不合理。个别地方对旅游景区、企业、导游的管理还不够到位，“野导游”“黑导游”强行拉客、旅游市场非法经营、欺客宰客、强迫消费等现象时有发生，部分酒店和餐饮卫生不达标、服务不规范等现象一定程度存在。

（三）旅游监管体制机制有待完善。

相关旅游职能部门间的协调配合和执法衔接需要进一步加强，尚未形成规范化、常态化、制度化的运行机制。尤其是文旅市场综合行政执法机构改革后，队伍隶属部门不统一，部门和机构职责界定不够清晰、规范，有的执法机构编制减少，基层一线执法队伍人员少、力量弱、执法手段单一等问题较为突出。

（四）旅游公共服务体系建设需要加强。

旅游公共服务中心、景区停车场等基础设施还不能满足旅游业快速发展的需要，游客中心发挥功能作用还不够，旅游厕所仍然存在数量不足、布局不合理、管理缺位等问题，个别地方景区道路不顺畅，到达景区“最后一公里”的问题依然没有解决好，尤其在旅游旺季和节假日，道路、景区普遍存在超负荷运转和交通拥堵现象。乡村旅游同质化、低端化问题较突出，服务设施存在短板，交通、安全、供排水、环境卫生等还有差距。智慧旅游建设亟待加强，旅游大数据中心建设滞后，旅游监控平台、景区门票预约平台建设还不健全，省级平台接入的A级景区数量还太少。

（五）文明旅游意识亟待提高。

随着大众旅游时代的到来，不文明旅游行为时有出现，诸如不遵礼仪、不讲卫生、大声喧哗、过度维权、乱涂乱画甚至是损坏旅游设施等，尤其是在国际旅游市场上的这些不文明行为，严重损害了国家形象，也损害了中国旅游的形象。文明旅游问题引起了社会的高度关注，亟需通过制度创新、利用现代手段加以规范和引导。

（六）疫情对旅游行业带来严重冲击。

文旅行业大多属于轻资产、劳动密集型，抵抗风险能力较弱。去年受疫情影响，游客数量大幅减少，企业运营陷入困境，旅游景区严格执行限量要求，旅游市场营销、活动组织、消费引导等方面的业务开展面临现实困难。

四、意见建议

习近平总书记指出，旅游业是综合性产业，是拉动经济发展的重要动力，是衡量人民生活水平的一个重要指标。把旅游产业发展好，把旅游休闲的环境营造好，让广大群众游得放心、舒心、开心，就是实实在在为老百姓创造美好生活。建议全省各级政府及有关部门认真学习贯彻习近平总书记关于旅游工作的重要指示精神，紧紧围绕“走在前列、全面开创”目标定位，深入贯彻落实省委、省政府关于建设文化旅游强省的部署要求，深入贯彻实施旅游“一法一条例”，不断优化旅游发展环境，加快旅游业转型升级，全力推进我省旅游业全面发展、高质量发展。

（一）进一步提高对旅游业发展重要性的认识。

旅游产业覆盖面广、关联度高、产业链长、带动力强，兼具经济和文化双重属性，能够带动和促进交通、住宿、餐饮、商业、娱乐、文化、体育、康养等110多个相关产业的发展，对于调整优化产业结构、促进经济提质增效具有重要意义。各级政府及有关部门要进一步提高对贯彻实施旅游“一法一条例”重要性的认识，始终把繁荣发展旅游产业作为扩大就业、改善民生的重要任务来抓，把旅游“一法一条例”的学习宣传当作长期性、基础性工作抓紧抓好，不断强化政府职能部门和执法人员依法行政水平，提升管理服务效能，为旅游业发展营造良好的法治环境。

（二）强化统筹协调，做好规划编制。

各级各部门在编制区域经济社会发展、城乡建设、土地利用、生态保护等各类规划时，要充分考虑全域旅游发展需求，加强部门协调力度，处理好旅游资源开发与生态保护的关系，强化规划的严肃性、可落地性和可持续性。以促进文旅融合为主线，编制旅游业与相关产业融合发展规划，开发文化旅游、红色旅游、康养旅游、乡村旅游、工业旅游、体育旅游、研学旅游等新型业态，形成区域特色和差异化发展格局。通过“旅游+”“+旅游”模式，实现区域统筹推进、资源有机整合、产业融合发展，满足不同消费群体的旅游需求。在新一轮机构改革中，充分考虑部门合并过程中旅游职能和其他相关职能的整合与衔接，确保旅游队伍建设稳定和旅游业可持续发展。

（三）创新旅游业发展模式。

着力打造培育龙头旅游项目和企业。以开展全域旅游示范省创建为契机，依托山东丰厚的历史文化资源，充分挖掘“好客山东”品牌效应，加大国家5A级景区创建工作力度，开发建设一批特色鲜明、带动力大的旅游精品项目，培强壮大一批主业突出、竞争力强的大型旅游集团。完善旅游投入机制，充分发挥财政拨款、旅游产业发展基金对旅游业发展的引导、撬动和放大作用。优化旅游产业资本化运作，多渠道吸引社会资本对旅游业的投入，增强旅游业发展后劲。规范旅游用地供给，加强旅游用地监管，提高旅游业用地市场化配置和节约集约利用水平，支持使用未利用地、废弃地、边远海岛等土地建设旅游项目，逐步建立符合旅游产业发展特点的科学化、差异化、生态化的土地利用制度。规范提升旅行社管理服务水平，加强旅行社日常监管，依法查处旅行社违法经营行为。强化导游服务质量管理，完善导游准入和退出机制，充分发挥导游协会等旅游行业组织的自律作用。加大旅游人才引进和培育力度，制定人才培养引进政策措施，健全完善旅游人才评价机制，营造有利于旅游人才发展的社会环境。

（四）加大旅游联合执法力度。

旅游产业发展涉及“食住行游购娱”等多个方面，旅游执法涉及诸多职能部门，要建立完善旅游联合执法机制，加强部门联动，强化综合执法，进一步加大旅游市场秩序整治的力度，形成标本兼治、惩建并举、综合治理的工作格局。依法严厉打击“黑社”“黑导”“黑店”“黑车”以及社会反映强烈的欺客宰客、强迫消费等违法行为，重点整治旅行社“挂靠承包”“零负团费”“不合理低价”以及假冒饭店星级、景区等级资质等严重侵害旅游者合法权益的行为。继续加强旅游执法队伍建设，完善纠纷处理机制，依法保护旅游者、经营者和从业人员等各方的合法权益。完善旅游信用体系，建立旅游企业和从业人员诚信等级评定、信用监督和失信惩戒制度，努力构建山东旅游文明诚信的市场环境和产业发展环境。

（五）加快旅游公共服务体系建设和功能提升。

大力推进智慧旅游平台和全省旅游大数据中心建设，推广景区门票网上预约制度，尽快完成A级景区的省级平台接入工作，按照“限量、预约、错峰”要求，科学有效控制景区流量，提高游憩体验质量，营造安全、平稳、有序的旅游环境，实现生态效益、社会效益、经济效益的统一。不断完善旅游标识、旅游道路、步行道、景区停车场、自驾车营地等基础设施建设，打造集旅游咨询、交通接驳、票务服务、商品销售、体验展示、游客休憩于一体的综合性服务中心。全面开展旅游“厕所革命”，采取有力措施，科学规划、合理布局，加大投入、加强管理。持续加大旅游直通车建设，开通机场、高铁站、长途汽车站等直达各个景区的公交直通车，实现旅游交通的“零换乘”和主要景区之间的串联，为游客提供顺畅便利的交通服务。

（六）大力推进文明旅游。

文明旅游关乎国家和民族形象。要采取强有力措施推进《国家旅游局关于旅游不文明行为记录管理暂行办法》的落实，分级建立游客不文明档案，航空公司、铁路、旅行社、旅游饭店等各涉旅企业联动，形成旅游不文明信息通报机制，依法处理各类不文明旅游行为。加强对旅行社及导游、领队的管理与培训，督促旅行社通过领队讲解、发放资料、播放文明旅游宣传片等多种方式，从源头上把好文明旅游的“组团关、落地关、行程关”，督导旅游者遵从公序良俗，自觉做到文明旅游。

（七）推动文旅行业提振复苏。

认真落实落细疫情防控和经济发展“两手抓、两手硬、两促进”工作要求，定期组织开展对旅游景区、旅行社、星级旅游饭店、公共文化场馆的全覆盖拉网式疫情防控和安全生产大检查、大排查、大整治。指导各景区、公共文化场馆严格落实安全生产和疫情防控各项要求，制定完善各项应急预案，提高疫情处置能力。认真梳理疫情发生以来国家和省里出台的一系列政策措施，建立工作机制，切实帮助文旅企业在金融扶持、减税降费、社保免缓减、失业保险返还、房租减免、水电气暖费用优惠缓交等方面用好用足扶持政策，缓解企业经营压力，帮助企业渡过难关。同时，针对部分文旅企业因疫情带来的合同纠纷、劳资矛盾、资金拖欠等问题，建立企业法律帮助服务机制，提供法律帮助、咨询服务和政策支持。