关于进一步提高人大常委会会议质量的实践与思考

举行人大常委会会议，是宪法法律规定的人大常委会履行职责的重要方式。人大常委会会议的质量高低、效果好坏，直接决定着人大常委会行使职权是否到位。为进一步改进常委会会议审议工作、提高常委会会议质量，我组织办公厅书面调阅了上海、广东、江苏等省（市、自治区）人大常委会相关经验做法，并与机关负责同志和部分省人大常委会组成人员、省人大代表进行座谈交流，听取意见建议。在此基础上，认真总结梳理相关做法和经验，深入分析存在的问题及原因，研究提出改进工作的意见建议和具体措施。

一、提高人大常委会会议质量的重要意义

党的十八大以来，习近平总书记对坚持和完善人民代表大会制度、做好新形势下地方人大工作提出了明确要求。改进常委会会议审议工作、提高常委会会议质量，是贯彻总书记重要讲话精神、完善人大制度的重要举措，是推动人大常委会依法履职、实现人大工作创新发展的重要保障。主要基于以下三方面考虑：

第一，这是由常委会会议的政治性和严肃性决定的。

人大常委会是人民代表大会的常设机关，是权力机关的组成部分，依法行使立法权、监督权、重大事项决定权、选举任免权，在国家治理体系中居于重要地位、肩负重要职责、发挥重要作用。根据宪法法律有关规定，人大及其常委会决定问题的特点是一人一票。无论是法律法规的制定还是其它重大问题的决定，都必须由常委会全体组成人员按照民主集中制原则，依照法定程序，集体行使职权，集体决定问题。这就决定了人大常委会行使权利和履行职责的主要活动形式是举行会议，会议质量好不好，直接影响常委会的决策水平和履职成效。只有不断改进审议工作、提高审议质量，才能制定出顺应发展要求、符合人民意愿的良法，才能更好地督促“一府一委两院”依法履职，才能选出德才兼备、群众公认的领导干部，从而更好发挥人大在经济社会发展中的积极作用。

第二，这是由常委会会议的法定性和程序性决定的。

为保证人大常委会依法履行宪法法律赋予的职权，全国人大及其常委会先后通过了全国人大组织法、全国人大常委会议事规则、地方组织法、立法法、监督法等法律，作出加强法律解释工作、中央预算审查监督、经济工作监督等一系列决定决议，对人大常委会的组织职权和工作程序等进行了详细规定，建立起一套科学严密、运转协调、务实高效的人大常委会会议制度和议事程序。其中，地方组织法规定，地方人大常委会会议由主任召集，每两个月至少举行一次。立法法对法律案的提出、审议、表决、公布作出全面规定。监督法明确了常委会听取和审议专项工作报告等七种监督形式。全国人大常委会议事规则，从会议的召开、议案的提出和审议、听取和审议工作报告、询问和质询、发言和表决等方面，对人大常委会的议事和工作程序作了进一步细化。依法保障人大法定职权，一个很重要的方面就是全面落实制度，坚决做实程序，提升人大常委会履职审议的制度化、程序化和规范化水平。

第三，这是由常委会会议的创新性和实践性决定的。

多年来，全国和地方各级人大常委会会议制度和议事规则总体保持稳定，并根据形势不断发展完善。从全国人大常委会看，1987年制定了全国人大常委会议事规则，2009年4月进行了首次修改，为各级健全常委会工作制度，规范议事程序，提高议事效率，发挥了重要引领和示范作用。从地方各级人大常委会看，近年来各省级人大常委会都对常委会议事规则作出修改，江苏、安徽、广西、宁夏等省（市、自治区）就改进审议工作、提高审议质量提出具体要求；吉林、内蒙古、青海等省（市、自治区）进一步改进和完善了会前调研、审议发言、意见反馈、跟踪督办等工作流程；各市县人大常委会也做了大量有益探索。总的来看，各级人大常委会履职审议制度越来越定型、内容越来越丰富、程序越来越规范、组织方式越来越多样、审议过程越来越公开、社会参与越来越广泛。面对新时代人大工作的新形势新任务，党的十九届四中全会要求，健全人大组织制度、选举制度和议事规则；党的十九届五中全会强调，坚持和完善人民代表大会制度；十三届全国人大常委会立法规划提出，在修改全国人大组织法的同时一并考虑修改《全国人大议事规则》《全国人大常委会议事规则》，这为各级人大常委会进一步深化实践探索、完善会议制度提出了要求、提供了机遇。

二、山东省人大常委会提高会议质量的实践探索

2018年换届以来，截至2020年底，省十三届人大常委会共召开会议24次，审议议题378项。其中，累计审议法规案35件，听取审议工作报告62项，开展专题询问9次，作出决议决定22项，任免国家机关工作人员388人次。常委会通过的多项成果获得社会高度评价，得到全国人大常委会和省委领导批示肯定，在全国具有开创性和示范性意义。围绕提高会议质量，常委会进行了积极探索和创新，积累了一些成熟的经验和好的做法。

一是紧扣中心，在议题设定上更加聚焦。

常委会始终坚持“抓大事、议大事”，紧紧围绕“走在前列、全面开创”目标要求和省委八大发展战略、九大改革攻坚行动，把省委确定的重点难点作为审议的着力点，把社会关注的热点焦点作为履职的切入点。比如，围绕推动高质量发展，历经四次审议，创新出台《山东省新旧动能转换促进条例》，成为全国首部以新旧动能转换为主题的地方性法规，较好发挥了立法对新旧动能转换的引领、推动、规范和保障作用；围绕以法治方式解决乡镇政府“权力有限、责任无边”的问题，审议通过《山东省乡镇人民政府工作条例》，是全国首件减轻基层负担、提高乡镇政府工作效能的专项法规，有力推进了我省基层治理体系和治理能力现代化；围绕保护长岛海洋生态和防止污染损害，审议通过《山东省长岛海洋生态保护条例》，是我省在海岛生态保护方面的创制性立法，对促进长岛经济社会高质量发展具有重要意义。比如，紧紧围绕安全生产、生态环保等重大主题，连续5年开展安全生产执法检查、听取工作报告、进行专题询问，推动有关方面落实法律责任、提升监管能力，推动全省安全生产形势持续好转；连续7年安排环境保护专项监督，听取审议全省环境状况和环境保护目标完成情况、环境资源审判工作情况等专项工作报告，开展大气污染防治执法检查和专题询问、土壤污染防治专题调研，不断满足人民群众对良好生态环境的需要。比如，面对突如其来的新冠肺炎疫情，常委会第十七次会议表决通过了《山东省人民代表大会常务委员会关于依法加强新型冠状病毒肺炎疫情防控工作的决定》；第十八次会议表决通过了《山东省医疗废物管理办法》，听取审议省政府关于全省野生动物保护和贯彻落实全国人大常委会决定工作情况的报告，为统筹推进疫情防控和经济社会发展提供了法治保障。

二是依法履职，在议事程序上更加规范。

2018年省十三届人大常委会第三次会议对《山东省人大常委会议事规则》作出修改，就会议程序、会议组织等作出新的规定，并增加了开展专题询问的内容，为常委会会议的规范化、程序化提供了保障。近年来，省人大常委会会议根据需要不断调整列席人员范围，每次常委会会议都有计划地邀请市、县（市、区）和乡镇的基层人大代表列席，本届以来又根据常委会会议议题邀请专家学者列席会议。扩大了代表对常委会活动的参与，常委会会议期间组织列席会议的部分全国人大代表、省人大代表和基层人大代表召开座谈会，听取代表意见建议，并形成制度安排。制定完善《山东省人大常委会专题询问工作办法》，把专题询问作为常委会会议一项经常性工作，参与询问人员从常委会组成人员扩大到列席会议的各设区市人大常委会负责同志、全国和省人大代表、专家学者、群众代表，接受询问人员从省政府及组成部门负责人扩大到设区市政府及组成部门负责人，并通过全程电视直播和网络视频直播形式开展，实现了专题询问的常态化、规范化、公开化和实效化。健立完善新闻发布机制，历次常委会会议前后均组织召开新闻发布会，及时通报有关情况，进一步增强了常委会会议的透明度和社会影响力。

三是务求实效，在会议组织上更加到位。

从会前调研、会中审议、会后督办各环节入手，改进方式，完善机制，推进会议组织工作科学规范、务实高效。在会议材料准备上，突出一个“早”字，明确要求会议召开7日前将法规草案发给常委会组成人员，为会议审议留足准备时间。去年以来为加强党对人大工作的领导，对拟提请省人大常委会会议审议的法规案、重大事项决议决定草案和工作报告，先提请省委常委会审议，再提交省人大常委会会议审议。在会议纪律上，突出一个“严”字，严格常委会组成人员请假制度，要求常委会组成人员因病或其它原因不能出席会议的，必须在会议召开前履行书面请假手续。在会议审议上，突出一个“实”字，要求常委会组成人员会前围绕会议议题开展专题调研，会议审议时有针对性发言，提出审议意见。同时，进一步完善审议意见督办反馈机制，加强跟踪问效，将关于常委会审议意见办理结果的报告列入常委会会议审议议程，并对报告开展满意度测评，办理结果通过常委会公报向社会公布。

四是创新手段，在会务保障上更加高效。

主动顺应新时代人大工作新要求，以“互联网+”模式推进人大工作开展，充分发挥现代信息技术在依法履职方面的作用，提升了会务服务工作的科学化、精准化、高效化水平。适应疫情防控常态化要求，整修常委会会议厅，建设启用常委会视频会议系统，打造了具备远程视频会议、摄像录播等功能的集中控制式多媒体会议系统。省十三届人大常委会第二十二次会议首次采用云视频+5G连线的方式，在济南设主现场，在16个设区市设分现场，对安全生产和应急管理工作进行专题询问。在应用电子表决器、电子阅文系统的基础上，省十三届人大常委会第二十三次会议正式启用升级后的智能表决系统，为常委会会议提供电子签到、电子阅文、电子表决等全方位电子会务服务，既方便了与会人员查询、审阅会议文件资料，又保障了常委会组成人员更好地行使民主权利。积极深化与省图书馆等机构的战略合作，借助其数字化的馆藏资源和网络化的智库力量，就常委会相关议题开展专题研究，有针对性地为常委会组成人员履职提供参考资料和咨询服务，提高履职审议的科学化、专业化水平。

三、影响人大常委会会议质量的突出问题

分析评价常委会会议质量，至少应包括以下标准：1.审议内容是否抓住了全局、要害问题，考量的是政治标准；2.常委会组成人员是否充分发表自己的意见，考量的是民主标准；3.审议过程是否符合宪法法律规定，考量的是法治标准；4.审议意见对各项事业是否起到了积极的促进作用，考量的是实践标准；5.审议结果是否得到了社会的认可，考量的是社会标准。对照以上评判标准，地方各级人大常委会会议还存在一些共性问题和需要改进的地方。

一是议题设置不够精准。

有些地方人大常委会在选择议题时没有紧扣社会普遍关注的热点难点问题，未能突出党委政府的中心工作和群众密切关注的民生问题，导致会议重点不突出、针对性不强。一些地方在常委会会议议题的选定上，往往是主任会议出题或者常委会领导点题，有时过于依赖政府职能部门作用，过分强调专门委员会、工作委员会之间的工作平衡，议题收集渠道较窄，选题主观色彩较浓，难以充分汇集公众的意见和利益诉求，缺乏足够深厚的民意基础。

二是委员履职不够充分。

个别常委会组成人员履职活跃度不高，在常委会会议上不发言、少发言或者发言跑题，没有发挥应有作用。有的没有经过认真思考和准备，会议发言敷衍应付；有的把握不住主题和时间，东拉西扯偏离主题；有的不了解情况，不熟悉法规政策，提意见泛泛而谈；有的不敢直陈问题，评价工作报告评功摆好，说些空话、套话、恭维话；个别兼职委员甚至因工作或其它活动分不开身而经常性缺席会议。

三是会议组织不够规范。

近年来各级人大常委会认真贯彻精文简会要求，省人大常委会会议一般安排3至4天，市、县级人大常委会会议一般安排1至2天，会议节奏较为紧凑合理。但有的地方也存在盲目压缩会期的倾向，个别地方甚至在一年内多次召开会期半天的常委会会议，这必然导致常委会组成人员没有足够的时间进行思考和发表意见。一些地方分组审议会议纪律松弛，对常委会委员和列席人员请假把关不严，会议现场管理不到位，经常出现部门正职代替“一府一委两院”副职、部门副职代替部门正职、处室负责人替会等情况，损害了会议的严肃性。有的地方会前调研不够充分，搞形式、走过场、不深入。有些专题询问形式大于内容，实际效果有待进一步提高。

四是审议结果不够严实。

个别地方对常委会会议书面审议意见把关不够严、要求不够高，有的问题导向不鲜明，审议意见过于笼统原则，缺乏明确整改目标，导致落实起来缺乏可操作性、办理起来缺乏着力点。一些地方对常委会审议意见存在“重交办、轻督办”的倾向，交办审议意见满足于“一送了之”，跟踪问效止步于“文来文往”，经常出现审议时“大张旗鼓”、审议后“偃旗息鼓”的现象，存在审议意见落实情况好坏一个样的倾向，压力传导明显不足。

五是社会关注不够广泛。

总体来看，地方各级人大常委会会议还不够公开透明，群众对常委会履职情况知晓度不高、获得感不明显。目前，对常委会会议的公开报道，多数局限于程序性、结果性的报道，对什么时间开会，听取了什么报告、作出了什么决议决定，什么人员出席和列席了会议，对群众比较关心的一些内容，公开不及时、宣传不广泛、解读不到位。社会公众参与常委会会议的渠道仍不够畅通，列席会议的人大代表少，参与旁听的公民更少，导致代表和群众无法及时充分了解会议的审议情况和委员的履职情况，难以对常委会组成人员形成有效的监督，没有形成了解、支持、参与人大工作的良好氛围。

出现以上种种问题表现，背后有着多方面原因。

在思想认识层面上，主要是个别委员对人大工作的地位和作用存在认识偏差，没有从为民履职代言、保证人民当家作主的高度认识人民代表大会制度和人大工作的特殊重要性，没有充分认识到自身所肩负职责使命的特殊重要性，缺乏强烈的责任意识和使命意识。比如，有的缺乏对人大制度的敬畏感，没有从根本上形成捍卫人民代表大会制度的自信和自觉、维护宪法法律权威的忠诚和坚定；有的缺乏从事人大工作的荣誉感，存在“赋闲”“二线”边缘化心态，缺乏担当进取、履职尽责的积极性和主动性；有的缺乏为民代言的责任感，没有把以人民为中心的发展思想在具体工作中体现好、实现好。

在能力素质层面上，主要是委员结构不够优化、专业水平不够高，与依法履职要求存在一定差距，影响了审议水平和质量。比如，在组成结构上，常委会专职委员比例不够高，部分兼职委员不能正确处理做好本职与依法履职的关系，时常因为本职工作无法参加会前的调研视察活动，无法与群众保持经常性联系，甚至无法正常出席常委会会议。在职业结构上，常委会委员来源还不够广泛，多数来自同级党政机关和企事业单位，其它行业人员和基层人员相对较少，难以在常委会会议上广泛反映各方面诉求。在专业结构上，有法律、财经等方面专业背景或从业经历的委员人数较少，个别委员专业能力有待提高，审议中难以提出有价值的见解和意见，使常委会会议的审议质量和效果打了折扣。

在制度规范层面上，主要是地方人大的法定职权没有得到充分运用，宪法法律赋予人大的制度空间没有用足用好，制度效能没有充分激发出来。比如，有些法定职权仍处于休眠状态，质询、特定问题调查等还需要在工作中进一步探索实践；有些制度规定不够细化完善，像会期制度、审议发言制度、列席和旁听制度等，具体操作中存有一定随意性，还没有形成一整套完备有效的工作制度体系；有些制度执行不够严格规范，特别是沟通协作机制、督办落实机制、会议请假制度等在执行中还存在“宽松软”的情况，也在一定程度上影响了审议的效果。

四、提高人大常委会会议质量的相关建议

人民代表大会制度是坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的根本政治制度安排。改进提高人大常委会会议质量，必须坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深刻把握人大常委会会议作为根本政治制度安排基本载体的定位，不断在坚持党的领导上发力、在维护人民当家作主上深化、在推进依法治国上见效，确保通过人大常委会会议这一法定程序，使党的主张成为国家意志，使党组织推荐的人选成为国家机关领导人员，保障人民通过各种途径和形式管理国家事务、管理经济和文化事业、管理社会事务，推动人民代表大会制度得到有效贯彻落实。

一是提升队伍素质。

1.优化委员结构。坚持在同级党委的领导下，积极加强与组织部门的沟通协调，有计划地结合换届工作，全面优化常委会委员结构，适当增加专职委员数量，有序扩大委员行业来源，大力引入优秀专业人才，注重合理搭配年龄梯队，切实打造一支能力强、素质优、结构好的委员队伍。2.深化学习培训。探索完善常委会委员常态化学习培训机制，每年定期开展多轮集中培训，召开常委会会议前围绕审议议题开展专题学习，积极督促委员利用相关履职平台、阅文系统进行自学，推动委员进一步丰富相应的知识储备。3.强化考核评价。建立完善常委会组成人员履职情况通报和档案制度，每半年通报一次会议出勤情况，年终通报审议发言、参与调研等情况，并作为评价常委会组成人员履职成效和推荐换届连任的参考依据。

二是完善会议制度。

1.完善议题确定机制。自觉把常委会会议议题设定放在全局工作中谋划，每年年初根据常委会年度工作要点和立法、监督、代表工作计划排定常委会会议议题安排总体方案，探索加入重大民生实事项目人大代表票决等议题；实施过程中根据党委最新部署要求、社会热点问题以及有关具体工作推进情况及时动态调整议题计划，确保常委会会议议事始终方向准、重点明、质量高。2.完善调查研究机制。坚持把调查研究作为常委会会议议事的前置工作，积极推动委员采取集中调研、小组调研、个人调研等形式，用好用足书面调研、委托调研、电话调研、视频调研、社会问卷调查、点对点实地调研等方式，切实摸清实际情况。3.完善会务组织机制。严格落实“一府一委两院”有关负责同志列席常委会会议制度，对缺席、替会等情况，定期向有关方面进行通报。推动各级人大常委会每年将开展专题询问列入常委会会议计划，积极采取扩大参会人员、开展随机提问、进行全程直播等举措，全面推动专题询问常态化、规范化、公开化和实效化，确保更好发挥其作用。4.完善社会参与机制。持续推动人大新闻发布常态化，全面加强与新兴和传统新闻媒体的沟通合作，广泛深入挖掘人大新闻富矿，推出一批反映常委会会议议事过程和议事成果的优秀作品和专题专栏，不断扩大常委会会议的影响力。健全完善会议列席制度，适当增加列席常委会会议的基层人大代表名额和旁听常委会会议的公民人数，进一步营造公开、民主议事的良好氛围。

三是优化议事程序。

1.保证审议时间。明确要求有关方面至少应在常委会会议召开10日前报送会议材料，由常委会办公厅（室）及时转送常委会组成人员；根据会议议题科学安排会议日程，保证常委会组成人员有充足时间审阅材料、发表意见和展开讨论。2.改进听取方式。在听取书面报告的基础上，探索采取报告+PPT或小视频+辅助资料等方式，深化对工作报告和专门委员会审议意见的解读，帮助常委会组成人员更好掌握审议内容，提高审议的质量和效率。3.优化审议形式。对重要议题采用分组审议方式，充分发挥小组召集人作用，引导常委会组成人员紧扣主题、就事论事，一事一议、深入探讨，坚决杜绝偏离重点、合并审议、蜻蜓点水等问题；在常委会会议联组审议时，每组安排一至两名委员进行重点综合发言，对影响较大的议题，还要对委员发言进行整理并在媒体上摘登，力求调动委员审议发言的积极性。4.提高交办质量。对审议意见严格把关，以正式文件形式送达“一府一委两院”及有关部门办理，并及时督促承办部门制定办理计划和措施，确保有序有力抓好审议意见办理。5.狠抓跟踪督办。责成相关专门委员会、工作委员会通过组织视察、召开座谈会等形式，跟进了解“一府一委两院”及有关部门落实审议意见的进展情况，发现问题及时提出整改要求。督促“一府一委两院”及部门在规定时限内将办理结果书面报告人大常委会，并在常委会会议上逐一进行满意度测评，对落实审议意见不力或测评不满意的，必要时可以启动质询、特定问题调查等程序，力促审议意见有效落实。

四是借力强化支撑。

1.发挥现代信息技术的助力作用。加快建设完善视频会议系统，根据需要在集中审议时进行连线咨询、在专题询问时进行远程询问等，为常委会会议提供便利条件。用好智能表决系统和阅文系统，及时传送会议电子版材料，定期向委员推送学习材料和经济社会发展资料，更好保障常委会委员依法行使职权。2.发挥专家智库的外脑作用。全面加强立法、预算等研究基地及专家顾问团队的建设，定期组织专家力量对常委会会议涉及的重点、难点和焦点问题进行调研论证，及时提报研究成果供常委会会议参考。积极探索与图书馆等信息咨询平台开展战略合作，为常委会会议提供参考资料和咨询服务，协助提升常委会会议专业水准。在人大工作中引入第三方力量，在重点监督议题和重要法规审议前，开展第三方评估，评估意见印发常委会会议，供组成人员参考。3.发挥人大代表的主体作用。充分发挥人大代表履职服务平台、地方立法网、预算联网系统、网上代表联络站等平台载体作用，对各级人大代表和社会各界针对法规草案、执法司法中重大民生问题提出的意见建议，进行全面分析、科学研判，以准确、详实的案例和数据反映法律法规实施和民情民意的实际情况，为常委会会议审议提供科学依据和参考。积极利用代表移动履职APP等载体，全面深化和落实常委会组成人员联系原选举单位、联系代表等机制，加强委员与代表的日常联系沟通，及时将代表对有关工作的意见建议反映到常委会会议上来，不断提升集思广益、民主议事的水平。

加强制度建设，对进一步提高人大常委会会议质量具有管长远管根本的重要作用。建议省人大常委会对相关工作统筹研究考虑，适时出台提高常委会会议质量的意见，以制度化方式推动常委会会议质量不断迈上新台阶。