八十年代的民主选举备忘录

采访：法治周末采访组

口述：张春生

上世纪八十年代，进入我国改革开放和民主法治建设的兴旺期。这当中，民主法治迈出的新步伐，不只是恢复了废弃十余年的选举制度，还把等额选举推进为差额选举，把直接选举的层级从乡镇扩大到县。这个选举制度的改革，为“文革”十年沉寂已久的政治生活注入了新的生机和活力。

改革选举制度：“等额”改“差额”，政治生活呈现生机勃勃

1979年6月下旬召开的五届全国人大二次会议，对选举法律进行了重要修改。修改的重点之一，是把等额选举改为差额选举，法律的表述为“候选人要多于应选人”，让选举人自主地挑选自己拥护的人。

本来，当年中国共产党领导的革命根据地政权，实行的就是差额选举。当时群众选举乡、村政权干部所采用的“投豆法”“烙香法”，就是在文盲众多的农村中创造的差额选举办法。它保证了不识字的农民按自己的意愿，把为自己说话、办事的人选出来。陕甘宁边区参议会参议员的选举，还实行过竞选。

1953年，制定国家第一部选举法时，正值全面学习苏联，也照搬了苏联的等额选举制度。还由于当时实行的是中共领导下的联合政府体制，各民主党派、人民团体等各方面代表人物都应在政权机关中有一定比例的代表，为保证这一政权组织结构的落实，也只能采取等额选举的办法。等额选举弊病较多，一届全国人大常委会后期曾考虑加以改变，时任全国人大常委会委员长的刘少奇，在主持讨论第二届全国人大代表选举办法时，曾提出代表候选人应多于应选人，比如，选10个代表，可以提出20个至25个候选人，由选举人投票决定。但这个酝酿中的制度，因国家政治形势的“左”转而胎动未成。

1979年，修改后的选举法把差额选举作为一个基本原则。从乡镇人大到全国人大代表，规定一律差额选举产生。为保证差额选举的实行，法律作了两项规定：一是候选人的提名。选举法规定，在提候选人过程中，中国共产党、各民主党派、各人民团体和任何选民或者代表（只要有3人以上附议），都可以提出代表候选人。二是将候选人和应选人等额选举的办法，改为候选人的名额多于应选人的名额。地方政府和法院、检察院领导人员，也用差额选举的方法产生。这是中国选举制度的一项进步。

这一时期扩大选举民主，并非偶然。“文革”中，作为权力机关的革命委员会，都不是民主选举产生的。新的中央领导集体十分重视政权建设的民主基础，强调“必须根据民主集中制的原则加强各级国家机关的建设，使各级人民代表大会及其常委会成为有权威的人民权力机关”。这就要推进选举民主，在大局稳定的前提下，保障选民和代表自由行使选举权利。差额选举受到了人民群众的热烈拥护。它改变了“上面提名单，下面划圈圈”的“指选”“派选”办法，给了选举人挑选的余地。又把竞争机制引入选举，对干部做好工作起着激励作用。

差额选举作为一项改革，实行起来不是没有阻力的。阻力主要来自某些地方党委和组织部门。过去实行等额选举，选举由地方党委和组织部门“包办”，实行“独家经营”。现在实行差额选举，候选人除由党组织提名外，还有选民和代表提名，当选不当选由代表大会选择决定，一些地方管干部的领导人感到不适应。主要是担心事先内定的人选不上，或者打乱已经设计好的“人事安排格局”，因而采取种种办法规避法律或变相规避法律，抵制差额选举。特别是选举地方“一府两院”领导人员，有的地方担心代表联合提名会“冲击”领导内定的候选人名单，要代表撤回提名；有的虽然确定了差额选举候选人，但又提示一部分人是必选的，一部分人是“陪衬”；有的则怕代表提名的候选人会引起连锁反应，不交全体代表讨论就自行决定不列入正式候选人名单，等等。

在选举法刚刚通过的1979年12月27日，彭真就在全国选举试点工作会议上讲，党在选举中的领导，就是要严格依法办事，严格按照法律规定进行选举，充分保证人民自由行使选举权利，使人民真正能够当家作主，管好国家大事，掌握国家民族的命运。

紧接着，1980年1月26日，中共中央批转民政部党组直接选举试点情况报告。报告中提出了县乡选举应当纠正的某些违反法律的现象：有的地方对群众依法推荐的候选人，可以随意勾掉几个，添上几个；对依法选上的代表不合自己心意的，就宣布选举无效；候选人不够法定票数，竟宣布当选；寻找各种借口抵制差额选举等。中共中央强调换届选举必须充分发扬民主，坚持群众路线，保证选民能够当家作主，行使好民主权利。要认真依法办事，反对各种违背法律规定的做法。

中央关切和指导下的北京市换届选举：7名副市长脱颖而出

北京是国家首善之区，选举工作和其他工作一样，做得成效如何，影响着全国。

1979年12月，北京市第七届人民代表大会第三次会议进行换届选举。时任中共中央政治局委员、中央组织部长的宋任穷同志，在人代会召开之前，专门约见中共北京市委书记、市人大常委会主任和市长，要求他们在人代会上带头发扬社会主义民主，严格依照法律“搞一次各方面满意的换届选举”，把首都的人民代表大会开好，也给全国的换届选举“开个好头”。3位市领导表明态度，认真按照中央要求和法律开好大会。市人大会议开得很成功。选举副市长时，主席团和代表共提出15位候选人。对大会主席团提名的两位副市长候选人，因代表意见较多，得票没有过半数，而代表联名提出的年富力强、更有威信的候选人当选。这在北京市前所未有。为这件事，管干部的市领导同志向本市的“老书记”、当时已任全国人大常委会副委员长的彭真反映，认为没有实现好组织意图。彭真说，法律规定差额选举，就会有当选，有落选，这是很正常的事。要把这次选举看成一次批评和自我批评，当成做好工作的动力。

1988年，北京市举行九届人大一次会议。在选举副市长的过程中，仍然坚持依照法律规定实行差额选举。按选举办法规定，要产生7名副市长，在提名候选人过程中，主席团和代表联名共提出10名正式候选人。经过代表们反复酝酿协商，进行无记名投票。结果，7名候选人得票超过全体代表过半数，其中两名女候选人虽然排名靠后，但因德才兼备、政绩突出，与其他5名候选人一同当选。（10年后这两位副市长又被全国人民代表大会分别选为全国人大常委会和国务院领导人员）。大会结束后，当选者、落选者和代表们都认为这次差额选举很民主，充分体现了民意，表示要为人民服好务。

2368个县级单位实行直接选举：全国范围第一次

1980年下半年到1981年8月，在全国2756个县级单位中，有2368个单位开展了县级的直接选举。这是选举法和地方组织法修改后，第一次在全国范围开展的县级直接选举。

这次县级直选，由于党中央和各级党政的高度重视，干部和群众的共同努力，出现了多种前所未有的新气象：

新气象之一，尊重选民意愿，实行“三上三下”。选区提名推荐代表候选人，一般都经过三上三下的反复酝酿协商。第一轮，由选民提名推荐，只要一人提名、三人以上附议和党派、团体提名推荐的，都列入代表候选人名单（这往往是一个很大的名单），在选区内张榜公布。第二轮，将第一轮提名推荐的名单交各选民小组讨论，选民按照本选区应选的代表数，提出候选人。选区领导小组集中各选民小组提出的候选人，召开有关各方面协商会议，进行协商，根据多数选民的意见，同时照顾到各个方面，按照法定的差额比例，协商出本选区代表的候选人名单。第三轮，把上述协商出来的候选人名单连同各小组提出的候选人名单一并交给选民小组讨论，然后由选区领导小组汇集各选民小组讨论的情况，召开协商会议，按照多数选民的意见和法定差额比例，确定正式候选人名单，张榜公布。

经过前述反复协商，意见仍不能达成一致，就采用预选方法，投票产生正式候选人名单。

新气象之二，真正实行差额选举，让选民好中选优。选好领导班子，是召开人民代表大会的重要议程。各地选举领导班子时，候选人主要由代表联名推荐，代表提的候选人名单与领导机关推荐的名单不一致时，按照大多数代表的意见确定候选人，并以选举结果为准。有一些县级单位改变了领导机关推荐的县长候选人，而把代表提名的候选人选为县长；还有个别地方把不是候选人而深受群众拥护的干部选为县长。由于充分表达了代表意志，选出的领导班子，人民群众比较满意。

新气象之三，前所未有的选民参选率。由于各地注重依法办事，尊重选民权利，出现了前所未有的高参选率。根据1925个县级单位的统计，共登记选民四亿一千五百一十六万一千二百一十人。参加投票的选民四亿零八十八万八千八百一十人。占选民总数的96.56%。群众说：“亲手栽花花儿鲜，亲手种果果儿甜，人民代表人民选，人民国家人民管。”

这一次全国性的县级直选，也暴露出一些违反民主法制的问题。有些单位领导缺乏民主作风和法制观念，做了一些违反法律的事情。例如：任意剥夺选民的民主权利；不尊重选民民主权利，任意增加或减少代表候选人；个别领导人看到自己提出的候选人没有当选，擅自宣布选举无效；有的对选举中得票没有超过选民或代表的过半数，就宣布当选；有的搞陪衬式的差额选举。

当时的全国县级直接选举工作办公室主任、民政部部长程子华就上述情况于1981年9月3日向全国人大常委会会议作了报告。报告引起热烈反响，委员们为我国开启的民主法制新进程欢欣鼓舞，同时强调加强对选举工作的领导，是搞好选举的关键，加强领导就是组织和支持人民当家作主，依法办事，来建设社会主义新生活。

1986年修改“两法”：解决政府副职是选举还是“组阁”

六届全国人大常委会根据宪法和选举法的规定，全国县乡两级人大代表，应在1987年年底以前进行换届选举。许多地方人大提出，为了便于选举顺利进行，建议对选举法和地方组织法作一些补充和修改。

1986年4月，全国人大常委会法制工作委员会先请各地对“两法”提出修改意见，经汇总研究，提出了修改方案，6月下旬，由全国人大常委会副委员长彭冲主持召开各省级人大常委会负责同志座谈讨论修改，再印发各地和中央有关部委征求意见，在此基础上起草了修改两法决定草案，经同年11月举行的常委会十八次会议审议通过。

这次修改涉及了“两法”几个问题，全国人大常委会党组都向中共中央作了报告。中共中央书记专门讨论了这个报告。书记处会议认为，要从政治体制改革的要求来考虑县乡两级人大代表和全国人大代表换届选举工作。更好地发挥各级人大的职能作用，履行宪法赋予的权力。

修改“两法”中，一个突出争论的问题，是省、市、县、乡四级政府的副职领导人员的产生办法问题。1979年，重新制定的地方组织法，规定这些副职领导人员一律由代表大会选举产生，而且应当差额选举。有些同志（主要是地方党委和政府的同志）主张政府副职领导人选改由正职领导人员提名，本级人大决定任命，改变法律规定的副职领导人选实行差额选举和代表联名可以提出候选人的办法。这种做法，俗称“正职组阁”。

他们的主要理由：一是宪法规定，在中央层级，国务院实行总理负责制，副总理和其他组成人员由总理提名、全国人大决定任命；从制度上说，地方各级政府也实行首长负责制，地方各级政府副职领导人员也应正职提名，人大任命。二是政府副职领导人员由主席团和代表联名提名，实行差额选举，要保证党委提名人选全部当选比较困难，一旦有人落选，党委研究形成的领导班子结构就会被打乱。

还有些同志（主要是地方人大的同志和代表）主张维护差额选举不变。主要理由是：第一，从1954年宪法实施以来，地方各级政府正、副职领导人员一直由本级人大选举产生，从来没有实行过正职“组阁”办法，这与国务院副职领导产生办法不同；第二，这些年政府副职领导实行差额选举产生，代表和群众都比较满意，认为在选举上给了他们一些挑选余地，是社会主义民主发展的重要表现；第三，从省级换届选举的结果来看，党委提名的副职领导人员当选率占98%，代表提名的当选很少，个别代表联名提的候选人当选，实际是对党委提名人选的补充，这体现了党委主张和群众意愿的结合。

对这两种意见，立法机关做了反复权衡。认为“组阁”式的产生办法，从法理上说，并非没有道理。行政首长负责制的法律要义，第一，行政首长对于所承担的行政管理工作，有最后决定权。第二，行政首长对于决定的问题，要承担责任。副职应对正职负责。如果我们从建国以后就在地方政府实行“组阁”制，现在改过来不是不可以。问题在于，地方政府副职领导人员一直实行选举制，党的十一届三中全会后又进一步实行差额选举，适应了代表和群众的愿望，效果也是好的。法律上规定的差额选举还是不变为好。全国人大常委会党组把这些情况和意见报告中央，中央同意继续实行差额选举的办法。

五级政权换届：一次民主法治精神的集中演练

从1987年至1988年，依照宪法和法律规定，乡、县、市、省和全国人大，五级政权都要进行换届选举。这是一次全国范围和全体规模的换届选举。工作量相当大，但进展顺利，各方面都反映好。

一是准备工作充分，切实加强党的领导，坚持依法办事。1986年，中共中央办公厅发文强调，中央书记处认为，要从政治体制改革的高度考虑人民代表大会换届选举工作，要提高代表素质，改变代表和各级人大常委组成人员的知识结构，年龄结构，更好地发挥各级人大国家权力机关的作用，真正有效地行使宪法赋予的职权。各省（区、市）都认真贯彻文件精神，由党委出面，请各民主党派、人民团体负责人进行民主协商，广泛征求意见，提出各项人选的建议名单。各省（区、市）党委主要负责同志都把大部分时间和精力放在召开人大会议筹备和组织上，发现问题，及时研究解决。广东省人民代表大会主席团在大会期间召开了11次会议，其中8次是讨论研究选举问题。

陕西省委成立了换届办公室，对省人大和“一府两院”的后备人选多方听取意见，认真考察。他们先后邀请各政党、人民团体负责人座谈，讨论协商，还征求了100多位退下来的老同志的意见，又对人大常委会主任人选进行了民主测评，最后提出了各类职务的候选人。

二是充分尊重代表的民主权利。1986年12月25日，中共中央办公厅和全国人大常委会办公厅联合发出紧急通知，强调：这次选举特别要按照中央有关文件的精神，切实注意保障选民根据自己的意愿行使民主权利，选谁不选谁，必须充分尊重选民的意愿，选出多数或绝大多数选民比较满意的代表。要严格执行选举法的规定，各政党可以联合或单独提出候选人（选民愿意当候选人的，可以经由选民10人以上联合提名），不得采取由领导或上级确定候选人、强迫群众投票的做法，也不得拒绝将选民依法提出的候选人列入初步候选人名单。经过选民充分酝酿协商，然后根据较多数选民的意见确定正式候选人名单。

北京、广东、上海的人代会主席团都在大会上强调，要充分尊重代表意愿，放手让代表提名候选人，不要求代表保证政党提名的任何候选人当选或者不当选。北京、上海明确提出，代表联名提出的候选人同政党推荐的候选人在法律地位上一律平等，只要是代表依法提出的候选人，都要列入初步候选人名单，在代表酝酿讨论后，用无记名投票征求意见的方式确定正式候选人。

时任广东省委书记的林若明确表示：列入候选人名单的，选或者不选都由代表自己定，最后根据法定票数决定当选或不当选。差额选举上级人大代表，选举法规定的差额幅度是1／5至1／2。上海市人大选举全国人大代表的差额幅度原来规定为1／5，后来根据代表们的意见改为1／2，达到最高差额幅度，给代表更大的挑选空间。

代表提名是对主席团提名的有益补充，扩大了人才选任的视野。据当时对北京、山西、辽宁、上海、广东、四川、青海、新疆等八省（区、市）统计，人民代表大会在选举全国人大代表时，代表联合提名的候选人有183名，有81名列入正式候选人名单，有8名当选为全国人大代表。与此同时，一些德才兼备、年富力强、埋头做事的干部，有的被组织提名为领导岗位候选人，有的被代表联名提为候选人。例如，1988年1月，在河南省七届人大一次会议上，代表们在主席团提名之外，联合提名当时担任郑州市市长、年轻又业绩突出的刘源同志为副省长候选人。投票结果，刘源同志获得大多数代表拥护，当选为副省长。

三是坚持差额选举。选举七届全国人大代表，各省（区、市）都按选举法规定的差额幅度确定正式候选人，具体差额数各有不同，如新疆、北京、辽宁为1／5，四川为1／3，山西、上海、青海的差额数为1／2。省政府领导班子的副职都依法实行了差额选举。

对于正职领导人的选举，法律规定原则上要实行差额选举，但代表们如果提不出另外候选人，也可以等额选举。这体现了重实质而不重形式的原则。在一些省（区、市）代表大会上，代表们提名踊跃，有些正职也实行了差额选举。据统计，有12个省的人大常委会主任、8个省的省长、15个省的法院院长和11个省的检察长，实行了差额选举。

四是改进了候选人的介绍工作，让代表对候选人有更多了解。各省（区、市）都印发了全国人大代表和省级领导班子候选人的简历和有关介绍材料，北京市组织副市长候选人同代表见面，上海市通过录像介绍了全国人大代表候选人情况。陕西省人代会根据代表们的意见，安排省人大常委会主任、省长、副省长，法院院长、检察长正式候选人同代表见面，各自发表了简短讲话，表明态度，增进代表对候选人的了解。代表们反映，我们手中的票要投给德才兼备的人，不会仅凭亮相来取舍，更不会以貌取人。但见见面，表表态，可以把组织考察和我们的看法结合得更好一些，减少投票的盲目性。

选举结果：各方面满意度高

各地党委通过大会主席团提出的候选人，大多数当选了，也有为数较少的人没有得到多数代表的认同而落选；而代表联名提出的候选人，有些人获得多数代表的拥护而当选。

全国人大代表是由各省（区、市）人民代表大会选出的。据统计，各省（区、市）人大代表联合提名的候选人共586名，经代表们酝酿列入正式候选人名单的222名，有28名当选。中央分配到各省（区、市）人大选举的221名候选人，全部当选。

省（区、市）各领导班子的选举，据对20个省（区、市）领导班子的统计，代表联合提名的候选人共190名，经酝酿列入正式候选人54名，其中8名当选为人大常委会主任、副主任和副省长。

在县、乡两级领导班子中，由代表联合提名的候选人当选得较多一些。以湖南省为例，有县（市、区）人大常委会主任8人、副主任31人，县（市、区）长7人，副县（市、区）长37人，法院院长6人，检察长3人，是由代表联合提名为候选人，在差额投票中当选的。

前述民主选举的几组统计数字，看似枯燥乏味，但数字的背后是一幅幅生动的民主政治生活画卷，记下了国家民主选举制度的进步。选举，从实质上来说，是人民群众把本来属于自己的管理国家的权力委托给自己信任的人，由他们代表自己去管理国家。对于人民群众来说，这是不容剥夺的宪法权利。对于人民代表和公职人员来说，这是他们手中权力的法定来源，即所谓“权为民所赋”。当时，新华社主办的《瞭望》杂志评论说：如此广泛地进行差额选举，在中国的历史上是史无前例的，不仅使得选举的民主气氛更加浓厚，也增强了人民群众对公正选举的信心。“初步候选人自己提，正式候选人自己挑，当选人自己圈”，这几句顺口溜，表达了选民对选举制度改革的满意心情。这就实际激发了人民群众的权利意识和主人翁意识。客观地说，上世纪八十年代开始实行的差额选举，只是从等额选举向民主方向前进了一步。它既区别于延安时期陕甘宁参议院实行的竞选，也不同于后来村委会实行的“海选”。

（摘自《法治周末》，文/台建林 郑文阳 宋学鹏）