践行全过程人民民主更好发挥人大代表在地方立法中的作用

□杨 洁

习近平总书记在庆祝中国共产党成立100周年大会上的重要讲话中强调“发展全过程人民民主”。人民代表大会制度是保证人民当家作主的根本政治制度，人民代表大会是实现全过程人民民主的主要渠道。人大代表来自人民、代表人民，在践行全过程人民民主中发挥着重要作用。修改后的全国人大组织法就充分发挥全国人大代表在全过程人民民主中的作用专门作出规定。《法治中国建设规划（2020-2025年）》强调“更好发挥人大代表在起草和修改法律法规中的作用”。在地方立法中深入学习贯彻习近平总书记关于发展全过程人民民主的重要论述，就要围绕更好发挥人大代表的作用狠下功夫，这是地方立法践行全过程人民民主的应有之义，也是提高地方立法质量和效率的必然要求。

一、健全人大代表深度参与地方立法的制度保障

目前，代表参与地方立法在广度和深度上还有一些差距，相关制度机制保障有待加强。要着眼于人大代表全过程参与立法，构建一整套更加体系化、规范化的服务保障制度和工作流程。从立法规划计划编制到法规立项、起草、审议、论证、评估、宣传等立法工作，都应当通过不同方式扩大和深化代表参与。

要健全法规起草征求人大代表意见制度，增加人大代表列席常委会会议人数，党的十八届四中全会《决定》就此提出明确要求。十三届全国人大履职以来，已邀请900余人次代表列席常委会会议，参与各项法律案审议，这也为地方人大作出了表率。要健全邀请代表参加立法调研、听证、论证、评估等相关制度和流程，认真听取和吸纳代表意见建议。要健全代表履职学法制度，考虑到立法工作专业性比较强，应当帮助代表不断提高参与立法的能力，在代表履职学习中增加宪法法律法规知识、地方立法知识与实践等相关内容。要健全代表参与立法的履职记录及评价等制度，发挥正向激励作用，引导更多人大代表积极参与，为地方立法贡献智慧力量。要健全代表参与立法宣传制度，善于挖掘代表参与立法的生动事例，讲好立法故事、全过程人民民主故事，增强地方立法透明度，充分展现全过程人民民主的优势。

围绕更好发挥人大代表在立法中的作用，党的十八届四中全会《决定》作出一项重要制度安排，《法治中国建设规划（2020—2025年）》作出重申，就是要逐步提高人大常委会专职委员特别是有法治实践经验的专职委员比例。有的地方也已开始探索实践，比如，浙江省委组织部去年出台的关于加强新时代立法队伍建设的若干意见中明确规定，“优化人大常委会组成人员的年龄、知识和专业结构，适当增加有法治实践经验尤其是有立法经验的委员人数，比例一般不低于15%。”因此，要认真贯彻落实中央有关决策部署，健全相关配套制度，加快推进“增加有法治实践经验的专职委员比例”这项重要工作，更好适应新时代地方立法工作现实需要。

二、把办理代表议案建议与地方立法紧密结合起来

提出议案和建议是人大代表依法履行职责的重要方式，蕴含着人大代表对有关工作的高度关注和深入思考，其中有不少涉及到立法事项。要尊重代表主体地位，强化系统思维，将办理代表议案建议与地方立法工作紧密结合起来，加强对代表议案建议的研究梳理，科学论证相关建议法规项目的必要性、可行性等，将其作为编制地方立法规划计划、推进法规“立改废”的重要参考，对于其中反映人民群众关心关切、事关人民群众切身利益的重要立项项目，要及时纳入立法规划和立法工作计划。以山东省人大工作为例，省十三届人大三次会议主席团交付审议的37件代表议案中，8件议案涉及的立法项目已经审议通过，6件已进行初审，15件已列入立法计划，充分体现了对代表议案建议的高度重视和充分吸纳。

要主动加强与提议案建议代表的联系沟通，通过邀请参加立法调研、立法论证听证等多种方式，听取代表意见，汲取代表智慧，凝聚共识合力。注重做好代表议案办理进展情况的适时反馈，在重要时间节点，比如，代表议案涉及的法规项目列入立法规划或年度立法工作计划、常委会会议安排初次审议、经常委会会议审议通过，可以通过信函、电话等方式将有关情况告知议案领衔代表，用心用力将好事办好。同时，要坚持实事求是，尽力而为，量力而行，对代表议案涉及的法规项目，经深入研究论证后，如果存在超越地方立法权限、暂不具备立法条件等情形的，要主动与议案领衔代表联系沟通，做好解释说明工作，取得代表的理解。总之，要紧紧围绕更好发挥代表作用，努力实现立法工作和代表议案建议工作双促进、双提升。

三、注重发挥好有专业背景和专业特长的人大代表在立法中的作用

这既是更好发挥代表作用的务实举措，也是提高地方立法质量的有力依托。随着地方立法工作的深入推进，专业性强的法规项目明显增多，新兴领域立法任务加重，迫切需要更多专业力量的参与和支持。人大代表来自各行各业，其中很多是相关行业和领域的专家，邀请他们参与相关立法、发挥专业优势至关重要。对于专业性强的法律草案，全国人大常委会法工委印发相关专业或领域的代表征求意见，这种做法值得地方人大学习借鉴。有的地方采取成立代表专业小组的做法，也具有一定参考价值。比如，四川省人大常委会于2020年组建了10个代表专业小组，小组成员一般由具有相关专业知识、从事相关专业工作的省人大代表组成；湖南省人大常委会于2020年成立了该省首个代表专业小组（社会领域）。这都有利于发挥代表的专长和优势，更好地推动立法等工作。

围绕发挥好有专业背景和专业特长的人大代表在立法中的作用，还可以进行一些整体性、长远性的谋划和创新。比如，鉴于地方立法工作规划的周期一般是五年，在时间节点上与每届人大代表的任期基本一致，可以根据代表的专业特长、个人意愿，对照立法规划中的法规项目，逐一“对号入座”，在代表任期伊始就列出邀请其参与相关法规项目的计划表，另外考虑到新增法规项目等因素，可再根据每年的地方立法工作计划对代表参与的具体法规项目作适度调整，这样既能够发挥代表专长、并且让代表有充足的时间和精力投入到相关立法的调研和思考，也能够确保每位代表在一届任期内至少参与一件法规的立法工作。

四、积极发挥人大代表联络站（点）在地方立法中的作用

人大代表联络站（点）是代表密切联系群众、依法履行职务的重要平台载体，也是人大工作的重要前沿阵地。一些地方依托代表联络站（点）深入开展立法征求意见、普法宣传教育等工作，取得了良好效果。比如，济南市人大常委会法制工作室去年在莱芜区召开《济南市生活垃圾减量与分类管理条例（草案）》征求意见座谈会，期间首次依托人大代表联络站听取12名市、区人大代表的意见建议；今年6月北京市东城区人大常委会围绕《北京市接诉即办条例（草案）》，组织33名市人大代表、261名区人大代表，到16个代表之家、70个代表联络站，征求了1617名市民群众对条例草案的意见建议448条；河北省人大常委会充分发挥全省人大代表之家、代表联络站的作用，定期组织代表进“站”入“家”，生动直观向群众宣传宪法法律法规知识，人大代表之家、代表联络站成为宪法法律宣传站。

随着人大代表联络站（点）在立法中发挥着越来越有效的作用，近年来呈现出人大代表联络站（点）与基层立法联系点融合发展的趋势。比如，去年全国人大常委会法工委新增了5处基层立法联系点，河北省正定县正定镇“人大代表之家”就位列其中；广西南宁市人大常委会去年制定了《南宁市人大代表联络站与基层立法联系点深度融合标准化建设方案》，推动代表工作和立法工作深度融合。

为此，建议有立法权的地方人大高度重视、积极发挥人大代表联络站（点）在地方立法中的作用，引导和支持人大代表依托联络站（点）更加普遍、更为深入地参与立法项目征集、法规草案征求意见、普法宣传教育等工作，特别是对于一些事关群众切身利益的法规项目，可以把立法听证会、论证会放在代表联络站（点）中召开，广泛听取人大代表、基层干部群众的意见建议，使立法更好地反映民意、集中民智、凝聚民心。在新增基层立法联系点时，也可以对履职成效明显的代表联络站（点）予以重点考虑，以利于发挥优势叠加效应，更好服务和推进立法和代表工作。■