加速数据流通融合的思考与建议

殷利梅

党的十九届四中全会要求“健全劳动、资本、土地、知识、技术、管理、数据等生产要素由市场评价贡献、按贡献决定报酬的机制”，首次提出将“数据”作为生产要素参与分配。2020年3月30日，中共中央、国务院发布《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》，围绕加快培育数据要素市场、建立健全数据产权交易和行业自律机制等进行总体部署，为培育数据要素市场、发挥数据要素价值指明了方向。数据要素作为一种社会资源，经历采集、汇聚、存储、交换、分析、使用、销毁等过程，通常被称为数据要素流转。数据要素市场建设和发展的动能来源于“流转”，即获得数据资源流动性。只有让数据流通起来，让数据变成真正的“活水”，发挥数据的使用效力，才能最大程度激发数据要素价值。

一、我国数据流通融合具备一定基础和优势

过去二十年，全球数据流量出现了飞跃式增长。联合国数据表明，2002年全球互联网流量每秒仅为100GB，到2017年已高达每秒4.5万GB以上，互联网流量内容产生质和量的变化。预计2022年每秒流量将飙升至15万GB，约为2002年的1500倍，且全年的流量总和也将超过截至2016年的互联网流量之和。根据IDC等机构预测，在全球数据量增长的大背景下，我国数据量增长最为迅速，平均每年比全球快3%，预计到2025年将增长至48.6ZB，约占全球规模的27.8%，成为全球最大的数据圈。

目前，我国数据流通实践主要有两类：一类是企业间的数据交易和共享，依靠市场化的运作方式促进商业数据流通；另一类是公共数据开放共享，主要满足政府社会治理、公共服务和市场化增值服务需求。对于第一类，最为典型的是互联网平台的快速崛起和蓬勃发展。如2021年第二季度，腾讯微信用户达12.5亿，截至2021年3月31日，阿里巴巴生态体系的年度活跃消费者达到11.3亿，其中我国消费者达8.91亿；京东用户（年度活跃购买用户数）为4.998亿，这为平台积累了大量数据，以平台为纽带，形成了数据合作或交易的数据流通生态。对于第二类，公共数据开放共享有效释放了数据的社会价值，有助于服务型政府建设。截至2020年底，全国一体化政务服务平台已经发布了53个国务院部门的各类数据资源9942项，为各地区各部门提供共享调用服务达到540余亿次，支撑身份认证核验15.6亿次、电子证照共享交换4.6亿次。特别是在新冠肺炎疫情催化下，涌现出了“通信大数据行程卡”“健康码”等优秀实践。地方层面，上海“一网通办”、浙江“最多跑一次”等纷纷结合本地特色开展了政务数据开发利用实践，取得了显著成效。

二、阻碍数据流通融合的关键问题

（一）数据流通体制机制需进一步完善

数据确权、定价、交易、跨境流通等基本制度规则还未构建完成，合法、成熟的数据流通模式尚未建立起来。

1.数据确权方面，现有的物权法、合同法、知识产权法等法律未能及时完善，同时，数据的电子化、易复制性、隐蔽性等特点使数据确权更加复杂困难。

2.数据定价方面，无论是基于市场角度的市场法、成本法、收益法等估值方法，还是基于非市场角度的条件价值法和隐私价值法，都有各自的优缺点，没有完全解决数据定价和价格形成机制问题。

3.数据交易方面，我国还没有制定出台有关数据交易的专门性法律法规，可交易和流转的数据范围没有明确的界定。

4.数据跨境流通方面，《数据出境安全评估办法》（征求意见稿）已于2021年10月29日公开征求意见，为后续数据跨境安全、自由流动迈出关键一步，落地仍需假以时日。

（二）商业数据交易流通面临掣肘

商业数据流通主要通过市场化的方式实现，典型做法是数据交易所或数据交易中心，但是从以往数据交易所的建设实践来看，其更多扮演了交易撮合的角色，最终交易过程并不经过交易所，亦或是最终成为了公共数据开放的技术提供商，鲜有商业数据的交易流通。究其原因，主要有三个方面：

1.数据供需主体普遍缺乏数据开发利用技术，难以将大量原始数据加工分析形成数据产品，也就难以满足数据需求。

2.随着《中华人民共和国网络安全法》《中华人民共和国数据安全法》《中华人民共和国个人信息保护法》等法律法规的不断完善，数据交易的合法性面临很大的不确定性。

3.虽然许多大型互联网平台充当了数据交易流通的聚合平台，但是随着平台话语权不断增强，基于数据优势滥用市场支配地位等数据垄断问题日益严峻，典型的如“大数据杀熟”等。

（三）公共数据开放共享水平亟待提升

1.政务数据共享方面，数据资源共享壁垒仍难打破，各个部委主管行业数据，地方成立大数据机构职能不够统一，由此带来数据资源的调度欠缺统筹管理，条块分割问题普遍存在，共享渠道不畅。此外，还有不愿整合共享、不敢整合共享、不能整合共享等理念思维，以及数据标准不统一、技术支撑不稳定等技术问题。

2.在政企之间，数据资源对接困难较大。一方面，我国政府数据开放刚刚起步，全国开放数据集规模仅为美国的1/9，企业生产经营数据中来自政府的仅占7%，整体上呈现数据总量规模小、数据质量低、可利用率不高、用户参与程度低等问题。另一方面，企业出于对用户隐私保护和商业利益的考量，向政府开放数据的意愿较低。受制于法律法规、技术标准和交易机制不完善等问题，数据开发利用普遍以“体内循环”为主，对于单个企业，企业自身进行数据采集、存储、分析和利用，用于内部效率提升和经营方式优化；对于企业集团，以实力强大、具有投资中心功能的大型企业为核心进行数据采集、存储、分析和利用，并将有关数据及产品和服务与企业集团内的相关企业进行交易和共享，形成数据开发利用的生态系统。

三、加速数据流通融合的对策建议

（一）加强顶层设计和统筹协调，做到全国“一盘棋”

1.加强顶层设计。国家层面出台加速数据流通融合的专门文件，完善激发数据要素价值的顶层设计。各行业主管部门研究出台激发行业数据要素价值的政策文件，明确行业数据开发利用路径。地方层面以城市为单位，出台激发城市数据价值的指导性文件。

2.强化统筹协调。理顺央地关系，建立集中统一领导、协同高效运作的国家大数据管理体系，实现数据资源高效流转、数据产业高质量发展，支撑国家治理体系和治理能力现代化。参照国防工业、能源工业等战略性产业，设置国家专门机构，统筹数据资源管理。科学设置地方管理机构，明确央地数据职能部门，统一职权范围。

（二）完善政策法规和数据安全体系，奠定数据流通基础

1.明确数据各参与主体法律边界。界定政府数据的开放边界、企业数据的商业应用边界和个人数据的隐私保护边界，对不同类型数据能够明确界定范围的部分进行严格区分，归属到具体的类型，再根据数据类型的性质赋予其不同的数据权利。对交叉模糊部分，根据数据属性的优先级进行界定，赋予其对应的数据权利。

2.健全法律法规。加强对《中华人民共和国数据安全法》《中华人民共和国个人信息保护法》等数据法律的司法解释，开展数据要素市场“以案释法”工作，加强相关法律法规宣传教育，推动树立数据要素市场法治意识。研究数据垄断监管机制，规范平台数据垄断竞争行为，引导市场合理有序竞争。制定数据交易流通法规与监管制度，规范数据交易行为，引导大数据交易市场法治化发展。

3.加强数据安全管控和防护。建立健全网络数据安全管理体系，针对涉及个人隐私数据、产业发展数据、经济运行数据等不同重要程度信息的企业进行分级分类管理，指导平台企业、基础云服务企业等采取与重要等级相匹配的、必要的安全防护措施。加快推进数据安全保护相关法律法规的制定，出台数据安全保护措施和实施细则，强化数据安全保护。

（三）做强数据产业，打造数据价值“发动机”

1.加速大数据核心技术研发。加大财政资金对大数据关键技术研发创新的引导和扶持力度，设立国家大数据技术工程实验室，重点研发大数据存储管理、分析挖掘、可视化、数据安全，以及数据实时在线处理、非结构化数据处理、图像语音视频数据智能分析等关键技术和产品，提前布局自然语言处理、语义理解和机器学习等关键技术，降低对国外技术的依赖程度。

2.促进产学研用协同联动。支持高校和科研院所建立大数据开放实验室，推动多学科交叉融合，开展大数据分析关键算法和关键技术研究，培养大数据专业人才，并联合企业加强实践应用。建设大数据技术促进中心，汇聚经济社会等相关数据，通过产学研协同联合攻关，创建面向经济社会各领域的管理决策和社会服务的大数据应用机制。

3.促进第三方数据交易平台健康发展。加快数据分级分类，推广行业自律机制，对数据流通中的“数据权益”“数据流通”“数据应用”等环节进行约束，规范流通平台、数据源、数据使用等主体的责任义务，并倡导信息透明与第三方审计监督等机制。

（四）加快公共数据开放共享，强化数据供给

1.推进政府数据共享。加快推进国家数据共享交换平台建设，完善跨机构、跨领域数据融合应用机制，打通部门间数据壁垒，助力实现政府数据开放共享和高效管理，实现数据规范共享和高效应用。提升国家数据共享交换平台数据交换通道保障能力，按需规范对接政务数据，形成一体化的数据共享服务体系。

2.加快政企数据对接融合。推动建设部门和地方公共数据开放平台，鼓励以专业化的数据服务机构作为开放出口或平台，以实现数据价值的社会化利用和数据安全的机制化保障。针对社会治理、公共服务和市场化增值服务需求，开展政企数据对接融合试点应用，探索形成政企数据共享的标准规范和对接机制。

（五）推动经济社会数字化转型，拓展数据应用场景

1.加快推动产业数字化转型。加快传统企业全链条数字化改造，推动企业设备和核心业务上云上平台，打造智能生产线、数字化车间、智能企业。持续推动工业互联网建设和创新发展，建设国家工业互联网大数据中心，打造系统化、多层次的工业互联网平台体系。推动先进制造业与现代服务业深度融合，发展服务衍生制造，鼓励电子商务、转型服务等行业企业向制造环节拓展业务。

2.加快数字社会建设步伐。加快城市大数据建设，实现城市数据采集、融通、应用的全流程规范化管理。建立以个人健康账户系统为核心的健康医疗数据管理体系，对个人所有健康医疗信息进行汇集和集中使用，实现对医疗数据个人隐私和数据安全的有效管理。提升教育、医疗、养老、交通等领域数字化转型步伐，鼓励发展在线教育、在线医疗、智慧养老等新模式新业态，支持行业主管部门牵头推动数据统筹利用。