加快推进青海国际生态旅游目的地建设的建议

刘士林 刘涛 潘端伟 何睿敏

中央全面深化改革委员会第二十次会议强调，要“走出一条生态友好、绿色低碳、具有高原特色的高质量发展之路”。打造国际生态旅游目的地，是中央赋予青海的重要政治责任和战略使命之一。生态旅游作为我国深化旅游业供给侧结构性改革、优化丰富旅游产品结构的“攻坚方向”，面临着严格遵循生态保护“红线”和创新自然资源可持续有偿使用制度的突出矛盾。因此，青海发展生态旅游不可能照搬东中部模式，走大资本带动大众旅游消费、大项目推动投资和税收增长的老路。站在承担国家生态安全、民族永续发展重任的高度，聚焦建设全国乃至国际生态文明高地、引领人与自然和谐共生的现代化，应把尊重生态环境保护对旅游产品供给和旅游市场开拓的刚性约束提到打造国际生态旅游目的地的首要地位，充分发挥社会文明程度提高和地方文化生态活化对生态旅游品牌的增势赋能作用。

一、青海省生态旅游发展面临的主要问题

青海是我国重要生态安全屏障和主要生态产品输出供给地，拥有各类自然保护地217处，占全省国土面积的35%左右。青海湖是我国最大的内陆咸水湖，柴达木盆地以“聚宝盆”著称于世。青海兼具青藏高原、内陆干旱盆地和黄土高原等地形地貌，汇聚大陆季风性气候、内陆干旱气候和青藏高原气候等气候形态，旅游资源类型多样，空间分布独具特色。青海是黄河、长江、澜沧江的“三江之源”，也是哺育河西走廊的三大内陆河发源地，每年向下游输送近620亿立方米的江源活水，覆盖了我国66%的地区（含南水北调工程覆盖地区）。青海的湿地总面积814.36万公顷，居全国首位，是全球最大的生态调节区。青海省具备发展生态旅游得天独厚的资源禀赋，近年来在文化和旅游业快速发展的同时，但也面临一些深层次和结构性的问题，必须尽快加以研究和解决。

（一）游客数量和旅游外汇收入保持快速增长势头，但总的体量还有待进一步提高

2018年全年，青海全省共接待国内外游客4204.38万人次，比上年增长20.7%，2019年全年，接待国内外游客5080.17万人次，比上年增长20.8%，累计增速稳定在20%左右，但入境游客数量变化幅度较大，旅游外汇收入至2016年后持续减少，与打造国际生态旅游目的地的目标和要求不相匹配。

（二）国家公园数量居于国内领先地位，但作为生态旅游发展的总体思路不清晰

目前，三江源国家公园、祁连山国家公园及周边集聚的国家森林公园、国家湿地公园和特色景区等，均作为重要节点纳入“走进可可西里·寻觅藏羚羊生态旅游线”“黄河廊道生态自驾车旅游线”“唐蕃古道生态自驾旅游线”等旅游精品线路，但还缺乏全域发展生态旅游的总体思路和因地制宜的具体措施，尤其对国家公园范围内及周边的自然资源可否利用、如何利用等问题并未形成广泛共识。

（三）生态旅游产品和服务与文化生态保护、传承发展优秀传统文化的结合度还不够高

《三江源国家公园总体规划》提出坚持现代化与民族特色相结合，使优秀文化世代传承，共创文化精神家园。但目前来看，打造国际生态旅游目的地的战略目标，与热贡国家级文化生态保护区和格萨尔（果洛）国家级文化生态保护实验区建设、黄河上游河湟文化生态保护实验区创建，与互助土族、循化撒拉族、海西德都蒙古、玉树康巴等省级民族文化生态保护区建设，以及与塔尔寺民族文化产业园、城南文化产业集聚区、同仁热贡艺术文化产业园、丹葛尔古城、海南州藏文化创意产业园等重点文化项目尚未进行有效衔接。以历史文脉挖掘、创意设计融入提升生态旅游文化内涵的工作未得到足够重视。

（四）生态保护、环境污染和旅游安全保障多重压力叠加，同时由于新冠肺炎疫情也导致生态旅游发展面临更多的不确定性

近年来，青海持续加大对生态保护和环境污染治理的投入，生态环境质量得到明显改善，但生态文明制度还不完善、生态保护与修复系统性不足、生态产品价值实现路径不畅等问题，并未得到很好解决。青海地广人稀、地形气候复杂、应急救援和急诊医疗资源分布不均衡，再加上旅游产业链条长、关联行业多、涉及部门广，以及自主设计旅游线路的自驾游不断增多等因素，要建立广覆盖、高质量的旅游安全保障体系面临诸多困难。从高起点规划、高水平建设、高标准推进的角度，如何建立健全生态产品价值实现机制，让保护修复生态环境与获得合理回报有效衔接等，也是亟待探索和解决的问题。

二、建设国际生态旅游目的地对策与建议

习近平总书记在青海考察时指出“保护好青海生态环境，是‘国之大者’”。在民族文化多元、地域面积广袤、常住人口密度稀疏的青海建设国际生态旅游目的地，是一个新生事物，并无成功案例和现成模式可以照搬。提出建议如下：

（一）建立跨学科、跨领域、跨部门的高水平智库，深入开展符合青海需要的国际生态旅游目的地理论研究，为有关规划、建设、考核评估提供指导

目前关于国际生态旅游目的地的研究主要来自西方国家。由于中西在生态文明制度起源、生态价值观念历史形态、生态责任制度体系构建及经济绿色转型等方面存在巨大差异，其理论成果和建设经验是否适合青海，本身就是一个需要加以研究和探讨的问题。为实现以生态旅游发展促进经济发展与人口、资源、环境相协调，保障民族边疆地区繁荣安全稳固、人与自然和谐共生的目标，必须以“筑牢国家生态安全屏障，使青海成为美丽中国的亮丽名片”为目标，统筹协调国际生态旅游目的地建设与生态文明高地建设、国家公园示范省建设、文化名省建设、高原美丽城镇示范省建设。要建立高水平的国际生态旅游目的地建设智库，组织包括来自多部门、多学科、多领域的团队和专家，聚焦青海生态旅游发展的顶层设计、战略定位、突出问题、机制“痛点”，就青海国际生态旅游目的地的内涵和形态、规划和建设、绩效考核评估标准等开展前瞻性、针对性、储备性研究，为青海生态旅游高质量发展提供智力支撑。

（二）重视生态文化建设对提升生态旅游品牌价值的作用，深入挖掘民族交融交往历史文脉，塑造富有人文魅力的生态旅游目的地形象

青海是“中华水塔”，发育和保持着大面积的原始生态系统，也是统筹生态环境保护和经济社会发展、实现人与自然和谐共生思想观念的重要源头。未来应以坚持中华民族共同体意识、构建各民族共有精神家园为重点，围绕包容开放、交往融合、多元一体，对体现青海和中原、新疆、内蒙、西藏文化交流交融、创新发展的文化资源进行全面研究，从相关人物、专著、事件、景观、遗址、文物、典籍、传说、策论及历代文人边塞诗词、少数民族历史和文化研究中选取若干代表性事项，作为塑造青海国际生态旅游目的地人文形象的“重心”和“主体”，引领在生态旅游中感悟“中华美学精神”“中国审美理想”，展示中华文明在包容开放、创造创新中活态传承的生机活力。同时，深入研究它们对中华民族道德伦理、价值观、宗教、文学、艺术、习俗、语言、饮食、服饰、建筑、社会组织结构、社会制度、社会心理等影响，作为浓缩相关地区深厚历史积淀、提炼区域文化多彩记忆的基础，讲好讲活统筹考虑自然资源科学保护与合理利用、建立健全中国特色生态文化体系的青海故事，实现以文化补生态、以文化传承促进生态旅游发展的目的。

（三）建立健全以国家公园建设为引领的生态旅游发展部门协同机制，推进深化改革与扩大开放举措系统集成，激发生态旅游带动青海落实“五位一体”总体布局的巨大潜力

建设国际生态旅游目的地涉及文化和旅游、生态环境、自然资源、农业农村、卫生健康、应急管理、民族宗教等部门，必须建立健全政府、企业、社会组织和公众共同参与自然资源管理和生态保护、推动生态旅游可持续健康发展的长效机制，推进深化改革与扩大开放举措系统集成。

1.将《青海省生态旅游发展条例》列入青海省人大立法规划，尽快启动组织起草工作，使青海的生态旅游发展有纲可循、有法可依。国际生态旅游目的地建设周期长、见效慢，交叉重叠、多头管理问题依然突出，特别需要加强党的统一指挥和领导，把党总揽全局、协调各方的领导作用同人大、政府、政协、审判机关、检察机关依法依章程履行职能、开展工作统一起来，对涉及生态旅游发展的重大行政决策、重大领域执法和重大决策终身责任追究及责任倒查、先行先试授权进行全面的制度化、规范化、程序化，加快建立有效约束开发行为和促进绿色发展、循环发展、低碳发展的生态文明法律制度和生态旅游发展制度。

2.加强组织领导，将青海省旅游绿色发展工作领导小组及其工作机制进行更名和升级，建立青海省生态旅游发展工作领导小组和省内生态旅游发展协调会议制度。按照“三个最大”的省情定位和着力建设全国乃至国际生态文明高地的要求，对青海省旅游绿色发展工作领导小组工作规则、青海省全域旅游发展规划等进行修订和修编，加快推进旅游业成为战略性支柱产业和人民群众更加满意的现代服务业龙头产业。以保护生态环境为前提促进大众旅游向生态旅游转型发展，以生态旅游战略提升全域旅游在交通便利程度、接待人性化服务水平、产品和服务成本控制等方面高质量发展。更加重视兼顾重要自然生态系统的原真性、完整性保护和科研、教育等综合功能发挥，以深化体验为主导有序提高旅游供给服务能力，转变以游客数量和旅游收入为目标的粗放发展模式。

3.创新生态旅游发展资金保障机制，建立健全政府、企业、社会组织和公众共同参与生态旅游发展的长效机制，广泛引导社会资金多渠道投入。要进一步体现“国家所有、全民共享、世代传承”的国家公园建设理念，增强国内民众和国际社会对青海生态旅游作为国民福利和人类文明成果的认同感，突出青海提供生态服务和构建生态文明体系的源头价值，发挥青海生态旅游对中国生态文明建设的引领示范作用，一方面，可参照《南水北调工程基金筹集和使用管理办法》《国家重大水利工程建设基金征收使用管理暂行办法》建立“三江源生态保护基金”，在长江、黄河、雅鲁藏布江流域除西部省份以外的地区进行募集，由省级电网企业与各级城市供水企业在向电力、自来水用户收取电费、水费时一并代征。募集资金中留出一定比例用于支持青海各地生态旅游示范区与文化生态保护试验区建设、标准化旅游基础设施建设和维护、青海生态旅游产品的宣传推广以及公益性生态知识培训项目等。另一方面，在全面推行国家公园旅游限额管理和预约制度的基础上，每年拿出一定比例的名额用于鼓励企事业单位和居民个人以捐赠实物或资金的形式参与青海的生态文明建设。此外，还可通过以志愿服务时长兑换国家公园门票预约优先权的形式，吸引社会各界志愿者特别是青少年志愿者参与国家公园志愿服务工作。