公益与公平并重 支持与规范并举——审视新修订《民办教育促进法实施条例》人民性

高金星

（西安翻译学院，陕西西安 710105）

0 引言

就国家对民办学校政策法规体系的建设来说，从1982 年第五届全国人大五次会议上所通过的《宪法》中首次以“社会力量办学”对民办学校的法律属称的正式提出，1987 年《关于社会力量办学的若干暂行规定》的颁布，1997 年《社会力量办学条例》的实施，到进入新世纪后国家针对民办教育的立法有了新的突破，支持引导力度相对也有了进一步加大。2002 年12月28 日第九届全国人大常委会第三十一次会议审议并通过了《中华人民共和国民办教育促进法》（以下相关之处称为《民办教育促进法》或简称《民促法》），之后《民办教育促进法》于2013 年6 月、2016 年11 月、2018 年12 月通过审议又历经了三次修正。其中2013年和2018 年主要是法律用语方面的技术性修订，如首次删除了“不以营利为目的”的表述，政府允许办学者在政策、法律规定的范围内取得合理回报等。而2016 年11 月第十二届全国人大常委会第二十四次会议通过的16 条修订案，对新时期发展民办教育制度设计和政策完善奠定了法律基础，从立法精神到实质内容对民办教育发展一定程度上有着划时代意义。据此修法精神，国务院出台了《关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的若干意见》，教育部等部委联合印发了《民办学校分类登记实施细则》和《营利性民办学校监督管理实施细则》，直至2019 年1 月新修订的《民办教育促进法》的正式施行，明确了民办学校分类管理、允许兴办营利性民办学校等的相关法律法规，也使得拥有丰厚教育资源的一些民办学校能够引入相关市场化的运作，一些涉及教育产业的民办学校企业在政策和法律上得到了更大支持。

民办学校伴随着国家相关的政策、法规由不健全到日益健全的前进步伐取得了很大发展。历经4 年广泛调研、实践探讨所新修订的《民办教育促进法实施条例》（以下相关之处称为《实施条例》或简称《条例》），对现行条例做了很大幅度的修改与完善。从现有的章节条目上看，新修条例为9 章68 条；从内容篇幅上看，与6300 多字的现行《条例》相较，整体增加了80%以上。从具体条款上看，与54 条的现行《条例》相较，便有30 条作了修改，新增了23 个条款。从新修《条例》总体上看，新增内容覆盖面较广，新增规定关涉面较多，新增制度影响面较大。我们从这众多关联的方面也不难发现，新修《条例》的诸多显著特色，其中既重坚持民办教育的公益属性又重教育主体的公平与平等，既重对民办教育的大力支持又重对民办教育的依法规范，而这一切又无一不深刻地体现于“以人民为中心”“育人为本”“人民至上”以及“办人民满意的教育”的宗旨上，无一不深刻地内化于习近平新时代中国特色社会主义思想的品格特质。与时俱进，紧跟民办教育新的发展形势和要求，聚焦新视点，努力解决人民群众关于教育的“急难愁盼”问题，切实增强人民群众的教育获得感、幸福感，为办好人民满意的民办教育提供强大动力。

人民性是马克思主义的鲜明特征，也是习近平新时代中国特色社会主义思想的内在品格。习近平指出：“为什么人的问题，是检验一个政党、一个政权性质的试金石。”一切为了人民、一切依靠人民、一切相信人民，是马克思主义政党的价值取向，是习近平新时代中国特色社会主义思想的鲜明立场，也是新修《实施条例》科学立法、民主立法、依法立法精神的内在体现，更是对发展民办教育最终是“为什么人的问题”的生动诠释。

1 坚持民办教育的公益属性，凸显人民性

民办教育关系着人民群众切身利益。民办学校发展过程中，曾出现过一些损害人民群众利益、过度追逐经济效益等不规行为，严重影响了民办教育的规范化发展。

2021 年3 月6 日，习近平在参加全国政协十三届四次会议医药卫生界、教育界委员联组会时强调：“要全面贯彻党的教育方针，坚持社会主义办学方向，坚持教育公益性原则，着力构建优质均衡的基本公共教育服务体系，建设高质量教育体系，办好人民满意的教育，培养德智体美劳全面发展的社会主义建设者和接班人。”

新修订《实施条例》总则中明确规定，坚持社会主义办学方向，坚持教育公益性，落实立德树人根本任务。这就是说民办教育作为教育事业的重要组成部分，不得与“办人民满意的教育”宗旨相背离。为将公益性原则落到实处，《实施条例》还在相关条款中作出了一系列规定，如进一步完善我国民办学校的设立制度，严把入口关：地方人民政府不得利用国有企业、公办教育资源举办或者参与举办实施义务教育的民办学校；实施义务教育的民办学校不得与利益关联方进行交易，其他民办学校与利益关联方进行交易的，不得损害国家利益、学校利益和师生权益；规定实施义务教育的公办学校不得举办或参与举办民办学校，也不得转为民办学校，其他公办学校不得举办或者参与举办营利性民办学校等。进一步重申坚持社会主义办学方向，进一步强调民办教育的公益性。教育事关民生福祉，事关国家民族的未来；教育有产品属性，也有公益属性。在我国，教育的公益属性在任何时候都处于首要位置，坚持教育的公益性原则绝不能动摇，教育事关民生福祉的人民性的本色绝不能缺失。

2 坚持民办教育的平等公平，彰显人民性

与坚持教育的公益性一样，构建优质均衡的基本公共教育服务体系，则更指向教育的平等与公平。我们不能丢开教育的平等与公平去只谈效率，更不能为了效率而伤及教育的平等与公平。所以说，教育平等与公平是我国教育制度的根本属性，更是广大教育工作者从事教育工作的价值底线。在2021 年《政府工作报告》中，我们同样看到更多有关教育平等与公平的论述，其中“在教育公平上迈出更大步伐，更好解决进城务工人员子女就学问题，高校招生继续加大对中西部和农村地区倾斜力度，努力让广大学生健康快乐成长，让每个孩子都有人生出彩的机会”的着重强调，也指明了2021 年教育工作的目标。

习近平指出，“坚持以人民为中心发展教育，推进教育改革，提高教育质量，培养更多、更高素质的人才。”要在办学中彰显出这一“以人民为中心”的人民性，民办学校就始终要把提高质量、促进公平作为自身的努力方向，一定要用更高质量、更多选择的教育供给，努力办好学校、提高质量、办出特色，更多地惠及、造福于人民群众。无论公办学校还是民办学校，在教育者、受教者主体权益等方面，或是教育资源、优惠条件等方面都应享有平等地位，在法律上，更加体现出民办学校与公办学校享有的同等地位的原则，充分保障民办学校师生主体的同等权利，无论公办学校还是民办学校在“办人民满意的教育”目标追求上都应体现出鲜明的人民性。新修订《实施条例》在此方面的力度明显加大：我国法律中一直强调民办学校与公办学校具有同等的法律地位，而平等地位的保障需要具体落实在民办学校的教师和受教育者权益的保障上。《实施条例》着力落实师生平等地位，规定教育行政部门、人力资源社会保障行政部门和其他有关部门组织有关的评奖评优、文艺体育活动和课题、项目招标，应当为民办学校及其教师、职员、受教育者提供同等的机会。教育行政部门应当会同有关部门建立民办幼儿园、中小学专任教师劳动、聘用合同备案制度，建立统一档案，记录教师的教龄、工龄，在培训、考核、专业技术职务评聘、表彰奖励、权利保护等方面，统筹规划、统一管理，与公办幼儿园、中小学聘任的教师平等对待。强调各级人民政府应当保障民办学校的受教育者在升学、就业、社会优待、参加先进评选，以及获得助学贷款、奖助学金等国家资助等方面，享有与同级同类公办学校的受教育者同等的权利。高质量发展已成为时代的需求，成为广大人民群众的“获得感”需求，教育公平的内涵和外延也必会有更高的要求。

3 坚持民办教育党的领导，凝聚于人民性

坚持党的领导，强化党组织在民办教育中的地位作用，这是确保民办教育健康稳步高质量发展的根本保证。新修订《实施条例》的第一章总则部分，就特别新增了加强民办学校党的领导一条，强调了民办学校的办学方向，明确了支持和规范民办教育发展的原则，强调鼓励、引导民办学校提高质量、办出特色，满足多样化教育需求。在办学方向上，始终坚持和不断加强党对民办教育的全面领导，坚持教育的公益性，落实“立德树人”的根本任务，确保党的教育方针在民办学校得到贯彻，坚持民办教育的政治属性，始终把立德树人作为根本任务。更加注重优质特色，着力引导民办学校提供差异化多元化特色化的教育供给，致力于解决好人民群众最关心最直接最现实的教育问题。习近平曾深刻指出，“培养什么人，怎样培养人，为谁培养人”是教育的根本问题，无论是公办学校还是民办学校，都必须要把立德树人，培养社会主义建设者和接班人作为根本任务，培养大批拥护中国共产党领导和社会主义制度、立志为中国特色社会主义奋斗终身的人才。“培养什么人，怎样培养人，为谁培养人”，也是民办学校党组织必须高度重视的首要问题，也是落实立德树人根本任务的政治保障，更是党的教育方针在民办学校贯彻落实的根本保证。

更确切些说，《实施条例》总则中对加强民办学校党的领导的特别强调，就是对民办学校如何更加切实有效贯彻党的教育方针这一政治问题的再补充、再完善、再重申。

2017 年，习近平总书记在党的十九大报告中指出：“全面贯彻党的教育方针，落实立德树人根本任务，发展素质教育，推进教育公平，培养德智体美全面发展的社会主义建设者和接班人。”2018 年9 月，习近平在全国教育大会上强调：全面贯彻党的教育方针，坚持马克思主义指导地位，坚持中国特色社会主义教育发展道路，坚持社会主义办学方向，立足基本国情，遵循教育规律，坚持改革创新，以凝聚人心、完善人格、开发人力、培育人才、造福人民为工作目标，培养德智体美劳全面发展的社会主义建设者和接班人，加快推进教育现代化、建设教育强国、办好人民满意的教育。习近平在讲话中，围绕坚持中国特色社会主义教育发展道路，全面贯彻党的教育方针，提出了一系列新思想新观点新要求；提出了教育要“以凝聚人心、完善人格、开发人力、培育人才、造福人民”的“五个人” 工作目标，提出了“培养德智体美劳全面发展的社会主义建设者和接班人”的新要求，提出了德、智、体、美、劳“五育”并举的人才培养的新思想，为我国教育发展指明了方向。2019 年3 月，习近平在学校思想政治理论课教师座谈会上强调，新时代贯彻党的教育方针，要坚持马克思主义指导地位，贯彻新时代中国特色社会主义思想，坚持社会主义办学方向，落实立德树人的根本任务，坚持教育为人民服务、为中国共产党治国理政服务、为巩固和发展中国特色社会主义制度服务、为改革开放和社会主义现代化建设服务，扎根中国大地办教育，同生产劳动和社会实践相结合，加快推进教育现代化、建设教育强国、办好人民满意的教育，努力培养担当民族复兴大任的时代新人，培养德智体美劳全面发展的社会主义建设者和接班人。习近平全面系统地提出了新时代党的教育方针的总要求，核心是围绕“培养什么人、怎样培养人、为谁培养人”这一最具战略意义的问题，为办好新时代中国特色社会主义教育指明了方向。

因此，从党的教育方针在体现教育所具有的“政治性”、所凝聚的“人民性”的这一发展完善的过程中，我们更能深刻地体会到此次新修订《实施条例》对加强党的领导这一条款强化的重要意义。无论公办还是民办，都是党办；无论营利性还是非营利性，都要体现教育的人民性。无论民办学校还是公办学校，都是在做党和国家的教育事业，都是在做立德树人的事业，都是在提供满足人民群众个性化需求的高质量办学服务。

4 坚持支持与规范并重的原则，旨归于人民性

毋庸置疑，长期以来党和国家对民办教育尽管在管理体制、运行机制上有着侧重不同的多方面举措，但总体上始终体现出积极鼓励、大力扶持、正确引导、规范管理的原则，无论是扶持、鼓励还是引导、规范，其最终目的皆在于有效促进民办教育健康发展、高质量运行，以从根本上能不断满足人民群众对教育发展的需要，满足“办人民满意的教育”的目标追求，从而体现出显著的人民性。这也是新修订《实施条例》的应有之义：既进一步加大了支持与规范的力度，又进一步加大了严责与惩戒的力度；支持与规范是为了促进民办教育的健康可持续发展，严责与惩戒同样是为了保证民办教育向着健康高质量发展；双轮驱动促进民办教育的内生动能，双向并举激活民办教育的内在活力，异曲同工朝着人民满意的方向发力。

对于民办教育的积极扶持的力度在新修《实施条例》“第八章支持与奖励”的第52 条至第61 条的诸多款项中体现得更为明朗；对于违规违法责任的追究，失范越轨行为的规范，在新修订《实施条例》“第九章法律责任”的第62 条至第65 条的至少20 多款项中规定得更为严格。新修订《实施条例》紧跟教育发展的新的形势变化，坚持问题导向，紧扣民办教育脉搏，与时俱进，不回避矛盾，关注热点焦点问题和迫切的亟待解决的现实问题，厘清了民办教育发展的关键，回应了民办教育领域多方主体的利益诉求，法律责任更加严格，支持和规范管理的主线更加明确。

《实施条例》的修订有利于加强民办学校党的领导，坚持民办学校的社会主义办学方向，有利于更好地维护民办学校及其受教育者、教职工、举办者等主体利益，有利于协调和保障民办学校的各方合法权益，促进民办教育持续健康高质量发展，充分彰显民办教育人的价值、理想追求，充分激发广大民办教育人的奋斗热情和创新创造活力。如通过对民办教育在财政扶持、税收优惠、用地保障等方面的政策支持措施，加大了对非营利性民办学校的支持力度；通过政府部门、社会力量、民办学校及其师生的共同参与，构建共建共治共享开拓民办教育改革发展的新格局等，以推进民办学校更规范更有效率更高质量、更具特色可持续发展的实践运行中，既能突出促进民办教育健康发展的立法初衷，更主要的是突出了民办教育的公益属性，回归了民办教育的本质本源，在有效缓解人民日益增长的对优质教育资源的需求与教育发展不平衡不充分之间的矛盾的同时，更加深刻地体现出人民群众对民办教育高质量发展需求的人民性。

5 坚持《条例》的忠实践行，聚力于人民性

民办教育的高质高效健康运行，高层次高品位的可持续良性发展，不折不扣地本着“办人民满意的教育”目标矢志不渝，善始善终依然前行。诚然，也绝不是单单就靠一部立法，一个条例的落实能穷尽善治了的。面对日趋复杂的国际国内形势和教育环境，民办教育未来发展之路上，还会依旧伴随着更多的不确定因素而在发展中遭遇种种难以预料的困难和挫折。这其中或许有些就是来自《实施条例》贯彻中的磕磕绊绊，有些或许就是来自于一些地方政府在制定相关地方配套制度、出台相关地方配套措施中的风风雨雨，有些或许还就是来自于民办学校具体实践过程中深受某些根深蒂固的传统社会观念的抵触而生发的畏难情绪，或是深受某些“保护主义”的世俗势力的梗阻而半途而废，也或许就来自于某些难以断然严格落实《实施条例》中的某些条款规定而得过且过的举办者自身。法是好法，条例是好条例，但其“促进”的力度、成效若能上下一体，不折不扣严格贯彻、忠实践行，那“促进”之效无疑就会显著；反之，不仅无助于“促进”，甚至可能还会导致“促退”。因此，在新修订《实施条例》实施后，怎样严格贯彻落实，可否能够达到预期目标，实现立法精神，收获立法红利，以期有效实现“办人民满意的教育”，便成当前民办学校践行中的重中之重。