中国国际友好城市外交中的危机管理

田敏

（同济大学政治与国际关系学院，上海 200092）

1 国际友好城市的发展

现代友好城市外交的历史可以追溯到一战结束后。饱受创伤的欧洲国家为了尽快从战争中恢复，重塑国家间友好关系，提出建立国家间友好城市的建议。20世纪70 年代之前，主要是发达国家的城市之间建立友好关系，70 年代之后，随着“南北合作”和“南南合作”的开展，发展中国家之间，发展中国家与发达国家之间的城市也开始建立友好往来关系，国际友好城市的范围不断扩展。

在中国改革开放前，友好城市的进展十分缓慢，1973-1978 年的6 年间，仅诞生了6 对国际友好城市，1973 年天津市与神户市签署的友好城市协议，可以视为我国城市外交的开端。之后，缔结国际友好城市成为中国城市对外交往的重要形式，各大城市纷纷加快寻找友城的步伐。这一时期的城市外交是在中央领导人和中央政府的直接指导下展开的，城市的自主性不强，主要发挥“以民促官”的作用，推动我国官方外交的开展。改革开放后，中国外交不断朝着更加专业化、科学化、机制化、民主化的方向发展，民间外交也欣欣向荣。这一时期的城市外交继续发挥重要作用，目前，友好城市已经突破了传统的市长互访和考察交流等基本模式，转变为经济、文化、体育等多领域、全方位的模式，成为中国官方外交的重要补充。

2 友好城市外交中的危机

2.1危机的表现

纵观中国城市外交发展的40 多年以来的历史，大致可以将中国的友好城市危机分为三种：双方解除友好城市关系；中国对相关城市提出严重警告，但并未解除友好城市关系；双方在谈判建立友好城市的过程中发生了一系列事件，影响双方关系，进而终止了友好城市的谈判。

第一种解除友好城市关系，是友好城市外交危机中程度最高的级别。发生在2019 年10 月的北京市解除与捷克布拉格市的事件是典型案例。

第二种在发生危机后，中国政府提出严正警告，但城市双方尚未中断官方往来。2008 年，法国巴黎市长不顾北京市此前的反对，向巴黎市议会提议授予达赖“巴黎荣誉市民”称号，提议获得巴黎市议会通过。北京市为此发表公开反对声明，称“北京市将保留在双边交往、人员交流等方面采取必要措施的权利”，中国外交部也曾多次警告巴黎方面不要在涉藏问题上一错再错，但北京市最终并未中断与巴黎的友好城市关系。

第三种危机的表现是中断建立友城关系的谈判。1980 年5 月，广州市同美国洛杉矶市达成两市结为友好城市的初步协议。但在当年10 月10 日这天，洛杉矶市议会在议会前升起台湾的所谓“国旗”——青天白日旗，并宣布这一天为“中华民国日”。时任中国广州市革命委员会主任的杨尚昆随即致电美方，通知广州与洛杉矶结为友好城市的初步协议无效。两城缔结友好城市一事暂时中止。随后在各方的共同努力下，两城于1981 年重新缔结友好城市关系。

2.2危机的特点

危机具有管理性，城市外交危机存在可管理性并需要进行管理。城市政府无意识的行为可能会加剧危机的紧张局势，危机管理就是要减少这种无意识的行为；其次，决策者可能会误判对方的能力和意志，如果低估了对方的意志和坚持程度，可能会导致鲁莽的行为。因此，城市外交危机的管理过程就是尽可能地避免自身做出无意识的行为，同时要准确判断对方的能力和意志，并准确将自己的意志传递给对方，减少对方出现鲁莽行为的可能性，并竭力约束己方不发生鲁莽行为。城市外交危机的可管理性为下一步处理危机提供了可能。

危机处理需要沟通。城市外交危机管理中，通过有效的信息沟通，可以清楚了解对方的意图，并使对方不要误判自己的意图，在双方的互动过程中，降低危机的程度，使双方关系重回正常轨道。

3 友好城市中断的原因

3.1违背我国基本政治原则

友好城市的中断是两个城市关系中最为严重的事件，解除友好城市关系是发生政治争议时迫不得已的“底牌”。只有当对方严重侵犯我国的基本政治原则且屡次提醒都不经改正时，外交部和地方政府才会宣布中断友好城市关系。

3.2涉及敏感的历史问题

2012 年2 月23 日南京市人民政府外事办宣布暂停与名古屋市政府间的官方交往。因为名古屋市市长河村隆之在会见南京访日代表团时公开否认南京大屠杀史实。日本政府确屡次参拜晋国神社，修改教科书，公开否认侵华历史事实和南京大屠杀，严重伤害了我国人民的感情，破坏了南京市与名古屋两市交往的历史基础，双方友城关系破裂。

3.3战乱和行政区划变迁

除了上述因政治问题和历史问题导致两城主动解除友好城市关系意外，还存在一些外部因素导致两个城市的友城关系被迫解除。20 世纪90 年代，由于南斯拉夫内战，中国城市与一大批南斯拉夫的友城被迫中断了友好关系往来。而四川乐山市与澳大利亚赫维湾市中断友好城市关系是因为赫维湾市邻市合并成立弗雷泽海岸地区市，于是两市关系一度中断。

4 友好城市外交危机管理

4.1城市外交的原则

首先，以政治前提为基础。一个中国原则事关中国主权和领土完整，涉及中方核心利益，是中方开展一切对外交流合作的基础和前提，也是公认的国际关系准则和国际社会普遍共识。中国政府无论何时都会始终坚持一个中国的原则，坚决维护领土和主权完整，不允许任何国家或势力企图分裂中国的行为。

其次，服从服务于总体外交。城市外交作为国家外交的有益补充，在任何时候都要从国家大局出发，以国家利益为核心，与中央保持高度一致，城市所在国必须与中国建立外交联系。

最后，互不干涉对方城市事务。双方关系应建立在互不干涉对方内部事务的基础上，展开平等、友好、互利的合作，双方城市的行政级别应对等。

4.2危机管理的机制

完善国际友好城市管理机制。目前，在中国国际友好城市的管理工作中，依然使用的是2002 年便制定好的《友好城市工作管理规定》。该规定从宏观角度明确地规定了友好城市管理的工作内容、基本路线、方针政策等，对友好城市外交的开展起到很好的指导作用。但是由于规定制定的时间较为久远，有许多政策内容已经不适用于今天友好城市的发展情况。因此，需要各级城市政府在中央政府和外交部的指导下，及时对友好城市管理规定细则进行更新。各城市以中国国际友好城市联合会这一平台为依托，积极开展友好城市交往的经验交流，借鉴友城关系发展良好的案例经验，培养具有潜力的友城关系，注销名存实亡的友城关系。

建立协调联络机制。在中央和地方层面设立友好城市工作的协调联络部门，由专管外事的领导牵头，有关部门参加配合，双方定期召开会议，协调活动，促进双方关系发展。在危机发生后，也可以直接与相关负责人进行谈判，而不会发生延时的情况，致使危机程度加深，实现友好城市沟通交流、协调联络的常态化和机制化。

4.3恢复友城的关系

在友好城市关系的危机发生之后，如果对方城市政府改变了之前错误的政策倾向与态度表达，坚定支持“一个中国”原则，遵守与中国城市开展外交的基本原则，互不干涉对方国家和城市的内部事务，在平等、互利、友好的基础上展开对外交往。双方城市政府可以就重新恢复友城关系展开谈判。开展多种形式和内容的交流，挖掘双方在过去交往中已经形成的联系，开展双方在经贸领域的务实合作，增进两市人民的友谊，建立双方城市的文化认同，巩固和深化双方开展友好交往的经济和文化基础。

5 总结

城市外交关系是国家外交关系的“试纸”，当出现城市外交危机时，不仅仅是两个城市关系交恶，更是国家间关系的“晴雨表”。断绝友好城市关系是在对方城市严重违背我国的政治原则，严重伤害我国人民历史感情的情况下，迫不得已采取的表明城市政府政治立场的手段。但是在危机发生的过程中或危机发生后，积极与对方城市进行沟通，准确判断己方与对方的能力与意志；在处理危机过程中留有余地，为双方保全面子；保持各种联系渠道，传递明确和准确的信息。妥善处理舆论，争取最广泛的国内外支持；考虑危机的后续影响和先例效果，可以对危机进行有效管理，未来，城市外交的作用会愈发凸显，以城市为主体的对外交往必然会不断扩展，城市外交中机遇与挑战并存，完善国际友好城市的危机管理机制，有利于更好地开展城市对外交往，发挥城市外交的作用。