政府会计改革为高校财务治理强功赋能

张洪军 徐迎雪

（1.安阳职业技术学院，河南安阳 455000；2.河南四方会计师事务所，河南安阳 455000）

政府会计改革以建立政府会计核算标准体系、编制权责发生制的政府综合报告为核心，推动强化基础工作，调整与转换职能，强基赋能对高校财务管理产生深远的影响。高校应当针对财务管理中存在的问题，正确认识政府会计改革带来的机遇，积极应对相伴而来的挑战，优化业财管理流程、强化财务风险防控、加强资产管理和预算绩效管理、提升财务人员素质、提高财务信息质量，积极做好高校财务治理。

1 政府会计改革对高校带来的深远影响

1.1 助力高校业财管理流程优化

财务信息流和业务信息流是相伴相生的同步关系，不可能割裂业务信息流而只强调财务信息流的改变。例如合同管理，虽然是高校内部控制业务层面的重要模块之一，但并不受多大重视；合同未进行统一归口管理、管理部门分散；没有合同管理信息系统等。这就造成财务部门无法全面掌握单位合同情况，而会计人员无法按照权责发生制原则准确确认、计量收入费用和应收应付款项。政府会计改革，明确了正确确认、计量单位收入和费用的条件，为建立与财务管理相适应的业务管理机制，优化高校原有业务管理流程奠定基础。

1.2 强化财务风险防控

（1）高校防范财务风险通常以审核待入账凭证的事后监督为主。正在或将要发生的重要经济业务事项如资产、合同与绩效管理监管乏力；现有内部监督人员单一性、知晓业务局限性以及审核时点的滞后性不能有效防范财务合规性风险。（2）政府会计改革后，资产要计提折旧或进行摊销，原有“负债圈地”“多拿多占”配置资产模式致使高校实物资产偏重，并相应产生了较高的债务利息，进而在实施绩效评价时，成为了“包袱”。顺应国家政策导向，高校负责人应当做好顶层制度设计，建立和实施高校内控制度和预警机制，以财务风险管控带动业务管理模式转型，全面防范和化解财务风险。

1.3 加强资产管理和预算绩效管理

（1）高校人员编制有限，资产管理员通常是兼职，工作任务繁重，业务水平不足或责任心不强，导致高校资产管理基础薄弱，在各个管理环节都容易出现问题：如资产配置环节的无预算配置、重复配置和超标配置，资产使用环节的资产流失、长期闲置和低效运转，资产处置环节的处置不合规、不及时等。（2）原预算会计准则体系不能客观反映政府运行成本，高校以收付实现制为核算基础，通常注重申请财政拨款和经费收支现金流，无法科学评价高校运营成本和预算绩效管理水平；（3）原设置的绩效目标与高校发展战略不一致，绩效指标与高校教学科研业务脱节或者指标值无法量化等。如何借乘政府会计改革东风，进一步加强资产管理和预算绩效管理，高校面临的任务艰巨。

1.4 提升财务人员素质

政府会计改革后，要求高校会计变革为“双基础”“双分录”“双报告”的预算会计和财务会计相互分离又互相衔接的会计制度体系，致使会计工作量增加。会计核算过程中新增融资投资、基本建设、资产管理、计提折旧、费用摊销、收入确认、成本核算、绩效管理、资金运营与流量管理等，工作复杂程度和难度大幅提高，对高校会计人员职业道德、综合素质和业务胜任能力提出了更高的要求，建设应用型复合型会计人才队伍已刻不容缓。

1.5 提高财务信息质量

传统预算会计以收付实现制为会计核算和监督基础，提供的财务信息“碎片化”并且缺乏相关性和针对性，往往滞后于业务管理活动。原有预算编制不科学、不合理、不问责，可能发生预算执行不规范、偏差大，超出预算或结余过剩的现象，不能满足实时控制和目标决策的需求；合同、资产、学费、住宿费等疏于管理，应收应付款项管理混乱；以上财务管理无法满足政府会计准则制度改革对会计信息质量的高要求。

新准则制度要求披露财务报告“7 表1 附注”，会计信息作为评价高校管理和发展水平的一项重要指标，将充分显现一个高校的整体实力、运行状况和潜在风险，供政府、高校负责人、投资人和其他利益相关者决策参考。高校加强财务信息治理义不容辞。

2 积极面对政府会计改革带来的机遇与挑战

高校应当提高政治意识、大局意识，积极面对政府会计改革带来的机遇与挑战。确保从上到下统一思想，精心组织，明确目标，落实责任，上下联动；高度重视财务管理工作，夯实会计基础工作，真实、完整、及时反映高校的财务状况；做到“三个保障”，实现“四个转型”，大力推进高校治理现代化，促进高校长期可持续发展。

2.1 三个保障

（1）加强管理会计人才保障。高校领导要重视财务部门设置，更要关注财会人员的配置。1）把好“入口关”，优中选优，挑选财会专业高素质人才上岗工作。2）紧密结合工作实际，加强财务人员职业道德建设、综合素质培养和业务胜任能力培训。3）利用专业学历提升、岗位继续教育、业务交流培训、工作实践锻炼等途径和方式，培养一批高级应用型复合型管理会计人才。力争使这些人才既懂得战略规划、资本运作，还掌握预算管理、成本管理、风险管控、信息技术等管理会计知识和技能等；熟悉本单位业务情况，了解本单位内外部环境，能够深度参与和支持制定重大决策。

（2）完善财务管理体系保障。高校领导要变革管理理念、管理思维和管理方式，建立和完善适应政府会计改革和本单位发展需要的财务管理体系。1）将高校的各项收入、支出全部纳入财务预算，严格控制资金和资源的不合理使用。2）根据实际工作安排将预算的内容具体化、标准精细化，能够避免预算滥用和无预算管理。3）在下达年度预算后要求所属院系按月份申报执行计划，适时动态监控实际执行和预算偏离情况并及时上报，对于相差过大的情况给予相应惩罚。同时，要避免预算编制的随意性以及预算执行的提前或滞后（违约惩罚）带来资金短缺或浪费严重的现象发生。

（3）强化信息技术保障。高校应结合自身特色，将会计业务与教育、科研等专业业务深度融合，全面纳入单位信息化、数字化、智能化建设规划，按照整体部署，分阶段、分步骤具体实施。1）确定会计管理信息化目标，即最终实现会计业务管理与教育、科研等专业日常控制与适时评价、反馈活动的有机融合，进一步提升高校内部治理的效率和效果；2）在高校现有信息化管理系统基础上，采取整合重组、改造优化、升级换代等适当方式，将控制和评价规则、信息反馈嵌入会计信息系统与教育、科研等专业业务管理系统有机融合的大系统，通过系统集成强基赋能，促进会计信息系统与业务信息系统“无缝对接”，实现系统管理顺向可控制、逆向可追溯的决策管理和业财管理信息化。3）做好新旧制度之间会计信息数据的有机衔接，全面、系统、详细地澄清“家底”，满足政府会计制度条件下高校财务工作信息化要求，为高校业财信息公开透明，促进高校可持续健康发展提供强大技术支撑。

2.2 四个转型

（1）向创造价值的管理会计转型。即管理会计突破了传统财务会计事后核算、监管的固有局限，能够为高校规划、决策、控制和评价等方面提供相关信息。高校应将管理会计工作纳入整体战略，周密部署、稳妥推进，以加强管理会计人才培养和信息化、数字化、智能化技术建设为支撑，将管理会计嵌入教育、科研等各项专业管理活动中，充分有效发挥管理会计功能；通过进一步实践创新，不断拓宽管理会计应用领域和提升管理会计应用水平。

（2）向全面防控风险的内部控制转型。即由原来的注重资金风险防控转变为包括权力寻租风险在内的全面风险防控。针对高校内部存在的风险隐患，特别是重大风险隐患的管理薄弱环节，建立和实施全面防控风险的内部控制，明确责任部门和责任人员，将其具体职责显性化、表单化、公开化，加强授权管理与横向制衡，综合运用不相容岗位相互分离、预算、财务监督、绩效考评、奖惩等多种内控方法，把事后监督为主的内部控制转变为覆盖所有经济业务活动的全范围控制和贯穿内部规划、决策、执行和监督的全过程控制，确保其成为管控高校各种风险、防止错误和舞弊、预防腐败的“防火墙”。

（3）向全生命周期资产管理体系转型。即由原来注重资产的配置管理转向资产的全生命周期管理。政府会计制度拓宽了资产范畴，由“单位占有使用的”变更为“单位控制”的能给单位带来经济利用流入的经济资源。同时，进一步细化了资产的类别，明确了资产取得、使用、处置全生命周期的核算规则。因此，高校应当在明确资产管理部门，落实资产管理主体岗位职责的基础上，深入整合业财管理信息系统，加强评价资产绩效，强化资产内部控制。进一步加强资产全生命周期管理，积极盘活用好存量资产，合理调配和优化配置新增资产，杜绝违规对外担保、对外投资或出租出借资产行为，有效遏制违规处置资产行为，实现资产管理账表相符、账卡相符、账实相符。

（4）向科学绩效管理转型。即管理由原来的较多注重合规性，转换为同时关注合规性与绩效性。高校以重点项目为抓手，积极开展绩效管理试点，有计划、分步骤将绩效管理拓展到所有项目、所有资金运动，考核到单位所有部门。绩效目标设定要科学，既要符合国家教育的大政方针，还要符合高校的发展规划；同时，绩效指标与要与绩效目标相关并指向具体，数据目标要与发展阶段相适应，具体数值能够可计量、可采集。充分运用信息技术，以业务进展为重点加强绩效监控，重点关注业务进展与目标实现程度是否一致，与资金支付进度是否相匹配，及时发现运行偏差，根据偏差程度及时触发绩效监控预警系统，促使被监控部门查找偏差原因，及时纠偏。加强绩效评价，借鉴其他高校绩效管理先进经验，通过科学构建绩效考核指标体系，创新绩效管理模式和运行机制，积极推动绩效管理全面落实。

注释

(1)《国家职业教育改革实施方案》国务院“国发(2019)4号”.

(2)《政府会计准则——基本准则》财政部令“(2015)78号”.

(3)《政府会计改革——行政事业单位会计科目和报表》财政部“财会(2017)25号”.