西方“技术联盟”组建的战略背景、目标与困境*

余南平 戢仕铭

[内容提要] 美国因战略背景变化不断进行战略工具调试，其主导的西方“技术联盟”作为关键的战略遏制工具，曾经成功地限制了战略竞争对手的经济与技术进步。面对新历史环境下的战略博弈，美国再次谋求联合西方盟友组建新的排他性“技术联盟”，并加大与战略对手在新技术维度的战略竞争与博弈力度。目前的全球技术结构特征、全球价值链的结构制约、欧美技术治理结构等多重矛盾因素，给“技术联盟”的建立及其战略有效性带来了新困境，但“技术联盟”作为一种战略工具，依旧可能是未来美国政府在“战略安全”语境下的优先战略选项。“技术联盟”扩散的“战略安全”逻辑阻碍了全球技术进步，并将催生全球技术格局的“隔离”状态，同时其外溢效应还可能包括瓦解全球价值链的潜在风险。

随着中美之间的贸易战演变成一种持续性的多层次、多领域的对抗博弈，可以很明显地观察到，这场不断深化的大国地缘政治竞争，具有一种与以往非常不同的典型性技术属性嵌入。其本质是博弈双方都在以更大的“战略安全”视野，争夺新兴技术开发和在全球技术应用领域的领导者地位，以确保国家在未来国际竞争中的领先优势。结合冷战以来美国拉拢西方盟国进行“技术遏制”和当下的战略背景，剖析美国政府欲组建西方新的“技术联盟”面临的新环境和新内涵，可以看到今天西方“技术联盟”的组建面临着与以往历史时代不同的新问题，包括因全球政治经济格局变化，特别是现有全球价值链结构特征所带来的新制约与新困境。

一

历史地看，作为全球权力与技术大国的美国，在国家构建过程中，不仅具有主动遏制对手的战略习惯和传统，同时也有因国际战略环境和背景变化进行适应性弹性调整，并通过“技术联盟”对战略对手进行全面精准“战略打击”的历史传承。由于美国主动判断的战略背景变化，“技术联盟”在不同时期呈现出不同的阶段性特征。

二战后随着全球和平局势恶化而转为冷战，美国重新调整全球战略，所作出的重要回应之一就是实行杜鲁门主义，主动停止与苏联集团的所有往来，承诺向欧洲提供广泛的经济援助，以说服其西方盟友加入其战略遏制行列，共同抵御苏联向欧洲的东扩。这个阶段的国际战略背景有两大特点：一是在政治和意识形态上形成了东西方两大阵营对抗的清晰版图，二是在当时全球经济和产业背景下，国家经济体本身是处于国家全产业链阶段。对此，美国杜鲁门政府抛出欧洲复兴计划（ERP）并出台相应的《对外援助法》，并在巴黎专门设立了多边出口管制协调委员会（COCOM），其目的是防止共产主义国家获得美国产品和技术。至此，美国在国内法上构建了“长臂管辖”的法律基础，也推动和主导了现代西方“技术联盟”模式的建立和形成。进一步而言，美国的“技术联盟”遏制战略也因冷战不同阶段的背景变化，不断进行调试。如在20 个世纪80 年代东西方集团比拼技术实力的“星球大战”阶段，里根政府全盘采纳了美国战略学者大卫·鲍德温（David A·Baldwin）的建议，对苏联为代表的东方集团实施了“无差异全面技术遏制”。

冷战的结束使得西方国家感知的战略威胁性剧降，冷战期间美国主导的西方“技术联盟”模式，在全球化浪潮中东西方贸易增加下变得矛盾凸显，也不再适合时代的发展。为此，美国认为要应对后冷战时代全球复杂性的新安全威胁，必须以美国强有力的领导，以及新的《出口管理法》（EEA），建立新的多边管制框架，构建适应全球化时代的新型“技术联盟”。为此，美国在1995 年推动和主导了由西方28 国参与的“瓦森纳协定”，形成多边技术管制联盟，并延续至今。

自2008 年全球金融危机爆发，特别是中国融入全球经济体系以来，持续高速发展的态势改变了美国所认为的“全球战略平衡”。美国各界对于中国基于技术实力提升而带来的发展，产生了深度的恐惧与战略警觉。如特朗普的经济顾问纳瓦罗所领导的部门在2018 发布《中国经济侵略如何威胁美国和全球科技及知识产权》报告，宣称中国对美国保持技术领先性产生了巨大威胁。白宫前首席战略师斯蒂芬·班农也呼吁，美国各界必须就战胜中国威胁所需的政策和优先事项尽快达成共识，否则中国的崛起会让美国在军事、信息和技术领域的优势荡然无存。而温和派的美国战略学者如美前国家安全顾问斯蒂芬.哈德利，虽然认为中美两国必须合作打造一个约束竞争的框架，以降低对抗和冲突的风险，但也同样强调“21 世纪的关键技术，如人工智能、量子计算机、网络武器和自动机器将会是两国技术竞争的核心内容”。因此，当美国保守派和温和派就中国“技术竞争”形成“广泛战略共识”后，美国2019 年新《国防授权法》多处突出强调要对中国进行“技术竞争与技术遏制”。特朗普政府则持续扩大对华遏制的“实体清单”，对中国的科技公司和科研机构实施多批次的“技术阻断和技术切割”，这严重影响和破坏了包括华为公司在内的大批中国公司技术供应链的完整性。

美国对战略对手的“技术遏制”，可以是冷战期间的“紧密联盟”合作形式，也可以是特朗普政府的“松散联盟”单打独斗形式。与冷战包括全球化高涨时期所不同，当下美国意图组建西方“技术联盟”的重要战略大背景变化是，中美欧等大国的战略竞争与第四次工业革命周期进程叠加，这加剧了西方国家的战略焦虑。因为在第四次工业革命中，是否掌握前沿战略领域的技术，决定了一个国家甚至是相关盟国的地位。对竞争结果的“失位恐惧”空前加强了当下全球技术民族主义零和博弈情绪。在技术民族主义思潮主导下，美国的霸权维护与技术领先性保持，包括对新技术发展前景的恐惧感知，构成了当下西方“技术联盟”建立的新背景。

二

在2020 年G7 峰会期间，英国首相约翰逊宣称，英国正在寻求G7 基础上，增加澳大利亚、印度和韩国，组建“民主十国联盟”（D10），以替代中国试图在全球范围内制定国际技术标准的尝试，但这个建议一直未收到美国特朗普政府的积极回应。随着2020 年美国国内大选的进行，美国外交政策专家们已经在进行战略策划并提出，如果要摆脱特朗普任内“美国优先”的孤立主义，进而提升美国的全球领导力，美国应该发起一个“民主国家联盟”，以对抗中国的技术扩张，遏制数字“专制规范”的传播。

从美国的“技术联盟”战略酝酿来看，由于特朗普政府坚持“美国优先”的政策，并不热衷于“联盟战略”，因此，“技术联盟”的动议主要来自民主党所规划的“执政后”的战略考虑。2020 年4月拜登在《外交事务》上发表文章称，随着新技术对社会的重塑，美国必须确保这些进步的引擎受到法律和道德的约束，并避免俄罗斯和中国参与制定数字时代规则。而在获得美国大选胜利后，拜登再次重申，可能会延续某些特朗普的方法，切断流入中国关键技术的方式，但不同之处在于，新的行动流程将与私营部门和盟友进一步协作，要围绕与国家安全密切相关的技术设置保护的高墙。同样，拜登团队的高官也在不同场合发表同样的观点。如国务卿安东尼·布林肯（Antony Blinken）表示，美国与中国“完全技术脱钩”是不现实的，拜登政府需要通过与盟友重建同盟以寻求更有效的方法，包括制定国际技术标准，以扩大美国的战略影响力。国家安全顾问杰克·沙利文（Jake Sullivan）认为，美国决策者需要认识到特朗普逼迫中国改革的计划已经失败，美国需要重新专注于某些关键利益；通过与盟国合作，尤其是处理好与欧盟的分歧，才能够更好阻止来自中国的安全威胁。而拜登政府负责“印太战略”的关键人物、新美国安全中心（CNAS）创始人库尔特·坎贝尔（Kurt Campbell），在与布鲁金斯学会学者拉什·多西（Rush Doshi）共同撰写的文章中表示，“美国应该与志趣相投的伙伴一道，通过构建重叠的技术联盟网络，让中国感受到来自西方世界的压力，这也是未来美国技术政策的重心所在”。

如果说政治家和官员的表态只是一个战略方向指引的话，那么事实上美国的战略智囊们在拜登2020 年4 月讲话后，就已在详细制定西方“技术联盟”的战略规划。具体而言，美国规划建立以美国为首的“技术12 国”（T-12）集团，成员将包括法国、德国、日本、英国、澳大利亚、加拿大、韩国、芬兰、瑞典、印度、以色列，目标是全面对抗中国的数字发展，维护西方自由民主国家的技术领导地位。依照美国战略设计者的构想，未来新组建“技术12 国”联盟将呈现四大特点。其一，基于地缘政治范式制定一个更加一致的行动框架，主要遏制中国在关键技术领域的进步。美国战略专家认为，美国目前在科技发展进程中处于较为被动的状态，而反观中国在新前沿技术领域的快速发展却困扰了多届美国政府，需要马上采取行动。其二，面对中国的技术进步，美国政府没有给出明确的应对方案。为此，“T-12 技术联盟”内各成员国合作领域，需要包括保护专有技术、建立共同的出口管制框架、限制中国5G 技术的传播、维护美元在全球金融体系地位等方面内容。其三，除了成员国自身利益保护外，“T-12 技术联盟”还应该在外交和制度规范方面协同行动，在共同制度框架下打击中国公司兜售的技术规范，并通过外交协同，回击中国“网络主权”下的互联网治理模式。其四，基于新技术的发展和技术生态的要求，在时机成熟之后，“T-12 技术联盟”还应该构建“人工智能算法联盟”大数据治理联盟“网络安全联盟”等以一系列技术生态联盟，以保障西方技术生态的全面领先性、可控性、覆盖性。

很显然，这样的战略设计与政策规划清楚地表明，美国面对自身认为的“战略安全”与“技术发展失衡”问题，谋求在全球价值链时代再次搭建和强化能够迎合新技术发展趋势的多层次技术管制框架，并依托外交和技术规则展开有针对性的技术遏制战略。这不仅可以被视为美国下一步继续稳固和抢占技术制高点的全面战略准备，同时还可更清楚地看到，面对世界政治与技术权力的竞争，美国战略界正在全面反思特朗普政府对华科技战略。而以拜登为首的民主党外交智囊则主张“对冲型遏制”，即在全面提升自身与盟友实力的基础上，采用“技术联盟”和“技术杀手锏”混合手段，让西方盟友在分享美国技术进步实力的同时，共同参与对战略竞争对手的博弈。

三

就目前的战略态势来看，美欧双方在构建全新的“技术联盟”方面却存在相当的战略共识。2020 年12 月2 日，欧盟委员会官方发布《新的美欧全球变革议程》政策文件提出，欧盟和美国需要建立技术联盟，共同塑造技术使用和监管环境，塑造“跨大西洋技术空间”，其中的中坚力量是“志同道合的民主国家”。随后，新任欧盟委员会主席冯德莱恩在2020 欧盟年度咨文时又明确提出，“现在复制超级规模企业可能为时已晚，但在一些关键技术领域实现技术主权还不算太晚。我们将共同制定新一代技术的标准，这些标准将成为全球规范”。欧盟这个战略构想是明显针对和排斥中国的，并与美国提出的“T-12”技术联盟想法高度吻合。其中一项关键的具体措施就是建立“欧盟—美国贸易和技术理事会”（TTC），聚焦数字贸易和网络安全问题，这透露出美欧双方不仅计划谋求全球技术领导地位，而且还要在技术监管上共谋全球领导地位。

从欧盟目前已经公布的《数字治理法案》草案来看，欧盟对以往和美国在用户隐私、政府监管、数据使用等核心问题上存在的分歧，已经表达了妥协的“善意”。基于欧洲方面的态度转变，美国智库战略与国际问题研究中心（CSIS）高级研究员威廉·赖因希（William Reinsch)认为，欧盟的各种倡议为美欧重塑全球技术竞争格局提供了重要的合作空间，拜登政府没有理由予以回绝。就目前美国拜登政府的反应来看，一方面有着爱尔兰血统的美国新任总统拜登本身就一直被视为“跨大西洋主义者”，其强烈而深刻的跨大西洋情结必将影响到美国未来的对外技术政策，而拜登政府的高官也已经纷纷明确表态支持；另一方面美国参议院外交关系委员会主席、共和党参议员吉姆·里施（Jim Risch）也同样认为，“多边主义联盟”的策略和做法将在拜登执政期间“发扬光大”。因此，从战略合作基础而言，虽然剔除了冷战时代“意识形态”因素的影响，但美国意欲维护全球政治和技术霸权，加上欧洲强化“战略自主”，这使得跨大西洋战略合作的意愿出现了“契合点和转折点”。

从目前美国动议和欧盟隐性呼应来看，西方“技术联盟”战略定位有两大特点。一方面，新的西方技术联盟不是通常意义上技术合作，而是排斥战略对手的技术生态圈战略设计。2020 年10 月21 日，新美国安全中心（CNAS）发布题为《共同准则：技术政策民主联盟框架》的报告，认为未来中美竞争的主要内容是源于技术进步的经济实力竞赛。该报告特别强调，美国如果想在这场竞争中取胜，就必须建立一个由美国牵头、西方主导的“多边技术联盟”，在新兴技术链上下游开展主动且长期的多边合作，包括技术研发、标准制定、多边出口控制等。根据该报告的战略设计，西方首先应建立“半导体晶圆厂联盟”，协调各盟国半导体制造设备（SME）的出口管制政策，并确定了美国、英国、法国、德国、意大利、日本、荷兰、韩国等“核心技术国”。毫无疑问，这些国家都是在全球半导体产业链中具有“突出能力”的大型经济体。在美国看来，这些候选国本身具有“民主国家基因”，且具有各自的相对技术优势，它们的加入可以明显加强“技术联盟”的综合实力。另一方面，美国战略界也已经清楚认识到，鉴于中国这样的战略对手在全球化过程中的全球价值链“嵌入式”形成，美国已经无法通过传统的贸易手段，包括在冷战期间惯用的牺牲自身贸易利益的做法，来剔除中国在全球价值链中的存在，也无法通过“实体清单”的方式撼动中国在全球价值链中的韧性。而形成这一认识的主要理由在于，全球价值链时代的全球产业链与技术链是深度捆绑且无法由一个国家实现“单向切割”的，必须选择盟友“共同协同”，进而实现“技术联盟型遏制”。

从美国组建西方“技术联盟”可能产生的战略威胁来看，由于冷战时代的“全产业链国家”在西方的消失，美国必须在全球价值链时代寻求有效遏制战略对手的新工具和手段。而如果美欧能够建立起强大的技术联盟，并且有效地利用北美和欧洲目前在全球价值链中的地位和能力，通过深化技术系统之间协调、合作制定西方主导的技术标准的规则与制度，那么将给战略竞争对手的技术创新，包括在全球价值链扩张制造一道无法逾越的“技术鸿沟”。因此，这个“技术联盟”的战略设计的新定位和目标表明，由于时代的改变，美国需要采取完全不同于冷战时代的技术禁运和出口管制方法，这种“新玩法”不仅会给战略竞争对手的高新科技企业带来更大的创新难度，同时还会有效地遏制对手基于技术创新带来的全球价值链控制力。而这种“新战略和新玩法”的真正危险在于，如果因“技术联盟”的建立与发展，在未来形成东西方两种技术生态体系和标准，那么将产生难以避免的全球技术割裂问题，这不仅会影响人类共同技术创新和社会福祉，同时还将产生新的、体系性的“全球生产体系割裂和技术对峙”。

四

在全球技术民族主义日益兴起的今天，西方技术联盟的提出似乎恰逢其时，并具有符合其利益的“战略前瞻性”。但无论是从全球技术发展特点本身考虑，还是基于目前全球价值链的生产模式判断，包括分析美欧双方在建立技术标准和数据隐私上存在的结构性障碍等方面均可以看到，美国主导的西方“技术联盟”将面临多重困境。

第一，技术民族主义浪潮的阻碍。在全球化引发的不平等现象凸显、国际治理失败的背景下，对于国家脆弱性的担忧让技术全球化的拥护者正逐步走向凋零，2020 年初的全球新冠疫情大流行更是加剧了技术民族主义的抬头。世界各国都以“战略安全”为出发点，以牺牲经济效率为代价，优先对新兴技术和产品供应链进行本土化部署。虽然西方新“技术联盟”本身来源于技术民族主义思潮，但如果这种思潮成为世界更多国家的实践，那么全球技术创新将呈现出碎片化的发展趋势。而这对于旨在建立统一技术标准的西方多边技术联盟来说，捏合不同发展水平的技术能力本身就是一件棘手且困难的事情。如果无法破除主权国家和民族主义的边界，就有可能造成无法驾驭的管制困境。美国主导的技术联盟很有可能产生地缘政治的现实分歧。这类似于技术上的“囚徒困境”，没有任何一个国家愿意率先成为大国技术博弈的“政治牺牲品”。

第二，技术发展本身的约束。目前许多新兴技术几乎同时取得“集群式”突破。如果西方技术联盟想要建立一个与中国博弈的技术生态圈，那么美国将不得不面对技术世界中相互依存的“共同体难题”，这意味着美国不能像过去冷战时期那样不受约束地采取行动。约翰·霍普金斯大学的政治学者亨利·法雷尔（Henry Farrell）认为，在组建技术联盟方面，美国只是对技术之间的相互依存关系实行简单的“武器化”，但这样的做法同样隔断了自身技术之间的联系，这将是美国组建技术联盟必须要承受的代价。国际著名咨询公司埃森哲（Accenture）的研究报告也提示，技术民族主义正在通过“数字分裂的方式”加速技术的“碎片化”。而在技术联盟的框架下，技术将被划分在限定区域内，这将使创新结构受到破坏，无法通过创建一种更扁平，分布更广的结构促进技术的组合式或集群式发展。更为严重的是，一旦全球性科技公司的技术只能运用在联盟影响范围，其导致的结果不仅仅是市场规模问题，同时还将失去技术发展所必备的多元化人才体系和用户数据价值。所以，“技术联盟”的作用可能只是各自打造的封闭体系。而就全球企业层面上来说，顶级技术的研发工作会愈发本土化，技术联盟内的企业将被迫脱离全球标准运行和研发，企业的创新和竞争程度降低可能会使技术企业出现“加拉帕戈斯综合症”（岛国综合症）。

第三，“技术联盟”难以实现真正的“技术脱钩”。虽然，有无数西方学者著书论证“技术遏制”是西方战胜苏联集团的关键基础，但这并不意味着当下西方国家照搬过去的做法也能够获得同样的成功。其一，无论是冷战时期的技术禁运政策，还是瓦森纳多边框架协定，西方两次建立技术壁垒的经验表明，被遏制的战略对手依旧可以通过自我循环实现生产技术的自主化。冷战虽然形成了“一个世界、两大体系”的典型特征，但苏联也通过“本地化”和“联盟化”部署打造了全产业链模式，以应对西方阵营的封锁，留下了深刻的“苏制技术”烙印。其二，更重要的是，冷战前后全球产业和资本布局出现了重大差异。冷战结束后，西方发达国家借助跨国公司的“快车”，快速将产业资本向发展中国家转移，逐步形成产业链全球化的垂直分工体系。在经济全球化的助推下，全球价值链将全球投资与贸易紧密连接，使得“技术联盟”的制裁效果大打折扣。2020 年初暴发的新冠疫情给全球价值链带来的冲击结果表明，全球价值链对中国的依赖远比想象中的更大。而想要切断基于全球价值链结构的“技术挂钩”，必然牵连到整个全球价值链生产网络。而这对当下全球经济产业链是不可承受的。对此，美国亚洲研究局基于中美贸易战结果的分析，早在2019 年11 月就提出了“中美半脱钩”战略以更好地适应全球价值链体系。

第四，西方在技术政策层面的合作面临独特的结构性障碍。其一，欧洲并不认同美国将技术同盟作为遏制竞争对手手段的做法。从历史上看，欧洲对于美国限制技术出口的举措一向颇有微词。但在现今全球化的世界中，出口管制已被许多欧洲人视为一种过时的工具，是冷战时期遏制苏联集团的产物。前欧洲安全联盟专员朱利安·金（Julian King）就非常担心技术管控会抑制技术创新，破坏价值链，进而对欧洲本土公司和行业造成自我损害。在欧洲人看来，特朗普执政时期对中国的技术遏制是出于更广泛地抑制中国技术进步的愿望，而这不是欧洲国家所支持的目标。欧盟并不认为欧洲与中国处于零和竞争状态，也不愿意采取对等的技术制裁措施。尤其是在“美国优先”的外交导向下，美国旨在以牺牲外国竞争对手为代价来支撑美国公司和工业的做法，更是引发了欧洲的强烈不满。如果特朗普的政策还在美国拜登政府中得以延续，那么就可能创建一个“三极世界”，美国，欧洲和中国都在数字发展上构建自我路径。

其二，数据治理也成为西方技术联盟组建后一个潜在而明显的冲突点。其中包括围绕个人数据隐私以及跨境数据共享的挑战。尽管欧美双方都普遍认为私有和个人数据保护必须是数字政策的核心部分，但在如何提供用户数据和数据使用方面却存在明显的分歧。“隐私盾”事件凸显了美欧在这一问题上的分歧。欧盟法院（CJEU）于2020 年7 月裁定，在美国和欧洲之间允许共享数据的“欧盟—美国隐私保护盾”，在《欧盟基本权利宪章》下是无效的。更重要的是，“隐私盾”在2020 年促成了美欧双方7.1 万亿美元的贸易，并被跨大西洋两岸的数千家公司所使用。而如果缺乏隐私盾的保护，美欧数字贸易将大规模减少，这对于人工智能和云计算技术的研发将产生深远影响，更别说“技术联盟”构想下的未来技术生态的建立。

其三，技术联盟的阻力还来自美欧双方对技术竞争不同的立场。欧洲和美国政府都在推动反托拉斯调查和立法行动，但推动的动机却截然不同。限制技术共同开发的最大障碍是欧洲未能完成欧盟数字单一市场。尽管如德国在2019 年主导了一项针对泛欧洲市场的云计划（Gaia-X），并旨在建立一个基于“欧洲主权”的数据基础架构，以减少欧洲对域外云厂商的依赖，但由于欧洲各国市场的分裂未能产生实际效果。2020 年新型疫情暴发，促成欧洲地缘政治和技术政策的转折，欧盟基于“战略安全”考虑，多次重申“数字主权”的重要性，希望通过加大新兴技术投资力度，增强抵御外部冲击的能力。但这种“战略安全”自主诉求却加大了美国猜疑，美国不认为欧洲有实现其目标的能力，欧洲的数字主权诉求就是要建立“欧洲要塞”的保护主义，并向欧洲提出了“主权来自谁？目的是否是使欧盟与美国分离”的质疑。因此，美国要组建西方技术联盟就无法忽略欧洲寻求“数字主权”的因素影响，而欧盟《通用数据保护条例》（GDPR）的广泛实施也向美国表明，欧洲完全可以制定具有全球影响力的法规。

显然易见的是，寻求建立新的技术联盟，对于西方而言有着因当今时代变化而产生的新战略诉求。尤其是对于美国而言，遏制中国技术进步的战略方向不会改变，因为技术的快速叠加式进步会给美国带来广泛的“战略安全”问题，而这个“安全性”并非技术本身扩散所产生的，只是由于非西方集团特别是中国技术发展已经威胁到了美国的国际权力和全球控制力。而当“战略安全”这个主题被广泛纳入美国政策决策关注点时，无疑会产生极端的放大效应。问题同样清楚的是，西方技术联盟在美国和欧盟的内部都面临着立场选择的困境。欧盟必须围绕保护欧洲公民、支持欧洲本土创新来设计技术政策。因此，在欧洲看来，技术联盟需要考虑欧盟的规则是否都符合联盟成员国的普遍利益。在美国方面看来，欧洲应该寻求在不成为数字堡垒的情况下建立数字主权。对于美国而言，选择与欧洲国家建立技术联盟，意味着美国公司将不得不遵守欧盟规则，否则美国失去的不仅仅是一个欧洲市场，同时还将破坏技术联盟存在的基础。当然更清楚的是，时代变化已经使得冷战时代的传统遏制工具的效能大幅减退，全球价值链时代造就的产业链与技术链的内嵌性已经使得管制和禁运难度大幅增加，而顽固坚持“技术隔离”和“技术封锁”，不仅无法实现技术上清晰的“战术型”切割，同时在全球层面上还将给全球价值链的瓦解带来不可承受之重。○