国际形势回顾与展望

裘援平（全国政协常委、国务院侨办原主任）

纵观世界历史，科技与经济发展推动人类社会进步，战争与重大危机改变国际政治进程。冷战后，国际体系以和平改良方式破旧立新，处于缓慢过渡的转型时期。其间一次次重大安全危机，成为这一进程的助推器和加速器。新冠肺炎疫情就是最新例证，其冲击力和危害性不亚于以往任何一场传统或非传统安全危机，不仅印证，而且加速，甚至局部塑造着世界变局。2020 年因此成为后冷战时期极不平凡的特殊年份。

（一）疫情下的国际形势。2020 年的国际形势异常险峻，小病毒引发的大瘟疫搅得环球同此凉热。新冠肺炎疫情肆虐全球，成为国际形势压倒性主题，中美竞争博弈、世界经济起落都被打上疫情的深深烙印。全年疾风暴雨式的战疫打下来，盘点结果和现状，只能用六个“失”来概括。

疫情失控。疫情阴云笼罩全球，一波未平一波又起，病毒变异引起新的恐慌。9000 万人感染，190 多万人死亡。除少数国家控制住疫情外，很多国家在水深火热中煎熬，全球仍处于疫情直线上升的高峰期。

经济失速。世界经济陷入1929 年大萧条以来最深重的大衰退，各类经济体经济同步萎缩，全球产业链、供应链、物流链发生断裂，国际贸易和跨国投资大幅坠落，企业破产潮、失业潮涌动。国际货币基金组织预计，2020 年世界经济萎缩4.4%，亚洲经济萎缩2.2%，美国经济萎缩4.9%，欧洲经济萎缩8.5%。

社会失常。全球人流物流严重受限，跨国活动按下暂停键，复工复市复学艰难，国际交往基本停滞，社会生活极不正常。即便已控制住疫情的国家，次生灾害和反弹压力也挥之不去。

治理失能。各种制度和治理模式都经历着大考，各类社会政治思潮相互激荡，中国之治、西方之乱形成对照，孰优孰劣毋庸争辩。一些国家应对不力，导致疫情加重、经济坠落、政治极化、社会撕裂，极端主义抬头，民粹势力当道，种族主义回潮。

美国失智。世界上综合实力最强、医疗条件最好的美国深陷疫情、经济、社会和选战四重危机，“民主灯塔”黯然失色，非理性焦躁情绪弥漫朝野，甩锅中国、嫁祸于人成为“政治正确”，疫情生生把特朗普拖下总统宝座。

世界失序。逆全球化和单边主义、保护主义、孤立主义风潮迭起，美国退群和霸凌行径妨碍全球治理，国际机制和国际秩序受到严重冲击。本该合作的大国博弈加剧，美俄继续争夺战略边界地带，土耳其、伊朗、以色列等地区大国异常活跃，纳卡冲突和中印边界领土争端再现，冷战和热战阴魂不散，国际安全形势暗流涌动。

（二）逆境中的世界潮流。疫情影响再大终究会过去，表象乱象背后发生着什么值得探究。对世界百年未有之大变局的观察，重在看清什么变了，什么没有变，贵在把握历史趋势和时代走向，及其蕴含的机遇和挑战。疫情下的国际形势发生了一系列重大变化。其一，第四次科技和产业变革加速。抗疫凸显科技创新的重要性，医学和生命科学受到普遍关注，互联网和人工智能尽显神通，5G 在赋能千行百业，数字技术、云经济、无接触服务和社交媒体等蓬勃兴起，互联互通的全球数字链正在形成，工业经济向数字经济加快转型，数字竞争成为拉开国力差距的关键变量。

其二，经济全球化在多层面继续深化。疫情加剧一体化与边缘化的结构性矛盾和失衡局面，反全球化和反自由贸易等逆流涌起，短期内造成国际贸易和全球产业链紊乱，英国实现脱欧、中美高科技“脱钩”，有人认为全球化在“退潮”。事实是世界经济局部整合与整体性发展并行不悖，一体化在区域合作和自贸安排层面继续拓展，东亚区域合作全面提升，区域全面经济伙伴协定签署，中欧全面投资协定谈判完成，非洲自贸区启动运营，贸易和投资自由化进程持续，显示出经济全球化的强大韧性和塑造能力。

其三，相互依存的“地球村”形成。瘟疫流行古来有之，新冠肺炎病毒能有如此强悍威力，表明全球化从经济向各个领域扩展，世界互联互通的社会生态圈已经形成，一损俱损、一荣俱荣的人类共生系统就在眼前。全球化时代在“地球村”中，新冠肺炎疫情这样的场景恐怕随时可能出现，人类命运共同体不再是虚无缥缈的畅想。

其四，世界多极化进程仍在持续。世界发展不平衡加剧，国际力量对比此消彼长，大国“排行榜”位次变更，新兴大国走势分化，南北均衡化发展态势继续增强。世界经济三大中心中，西欧和北美损失较大，东亚地区恢复较快。中国率先走出疫情和衰退，美国实力不减但元气大伤，中美与其他大国差距拉大。“美国优先”削弱大西洋联盟，欧洲要做“世界稳定之锚”。中俄、中欧、中日携手抗疫，相互关系保持合作总基调。美日印澳建起四国联盟，印度向美国“投怀送抱”，对华竞争主导、合作弱化、对抗隐现。

其五，全球性挑战和普遍安全问题上升。新冠疫情凸显全球化时代安全问题多样化、传导机制跨国化、冲击效应扩大化。公共卫生、生物安全、经济金融、网络安全、气候变化、自然灾害、移民难民、高新科技、能源和粮食安全等全球性挑战轮番出现，国际安全主要威胁来源及重心转向全球性非传统安全挑战。同时，国家间传统安全威胁犹在，中美竞争博弈加剧，俄与欧美地缘争夺持续，美俄军控体系垂危，冲击全球战略稳定；一些地区大国欲填补战略真空，地区冲突和局部热点不断，中东、独联体和南亚易燃。冷战思维、意识形态偏见和对抗性联盟等旧安全观及安全机制，严重干扰国际安全合作。

其六，全球治理艰难推进。疫情下全球治理需求上升，但阻力和干扰始终存在。一方面，“美国优先”和单边退群等行径，使国际秩序几近礼崩乐坏，造成联合国作用下降，世界卫生组织受到责难，世界贸易组织改革停滞，二十国集团、金砖国家面临分化，全球治理及机制建设阻力重重。另一方面，疫情大流行和经济大萧条，增进了各国对人类命运共同体的认识，增强了公共卫生和经济领域全球治理动力，推动全球和区域相关领域合作取得一些进展。

（三）盘整中的2021 年。2021 年，世界将步入战疫下的修复与变革时期，新冠疫情、世界经济、拜登上台，是三个牵动全局的主要变量。要重点关注六方面动向。

一是全球战疫未有穷期。疫情扩散呈常态化、长期化，疫苗广泛应用前感染者可能过亿，死亡会超过200 万，高峰期何时过去仍不确定。疫苗普遍接种并产生效应，至少要到2021 年底，病毒“超级变种”将挑战疫苗研发。世界和各国深陷疫情防控和经济恢复两难困境，抗疫仍是头等大事，间歇性封锁成为新常态，疫苗研发和供应竞赛开启，疫苗的全球分配将成为难题，保护主义、大国博弈、南北差距等问题更加凸显。

二是世界经济“带疫复苏”。2021 年全球经济大概率探底复苏，国际货币基金组织乐观预测增速为5.2%，但远不能恢复到疫情前的水平，进退失序、再度衰退、深陷危机的风险不能排除。美国近年来强推贸易战和中美经贸“脱钩”，导致国际贸易、分工体系和产业链、供应链变动调整，主权债务攀升无以复加，世界经济韧性和抗危机能力削弱。疫情冲击下各国内外发展环境普遍恶化，经济民族主义盛行，经济“泛政治化”“泛安全化”倾向发展，贸易、投资、科技和金融政策不确定性加大，地缘政治、意识形态、大国博弈等非经济因素发酵，给世界经济复苏和治理带来新的风险与变数。

三是美战略回调牵动世界。拜登作为民主党建制派领袖，对奥巴马时期政策以继承为主、创新为辅，对特朗普的倒行逆施作选择性扬弃。就任后当务之急是应对国内挑战，着力防控新冠肺炎疫情，恢复经济增长，弥合社会裂痕，同时推动美国内政外交回归正常状态，进而在某些领域和外交议程上有所建树，以确保民主党中期选举胜利。其重拾多边主义而收敛单边主义，重回国际组织和国际契约，重构西方联盟和伙伴关系网络，重返亚太等地缘战略布局，重拾全球领导地位、民主国家联盟、气候变化议程、CPTPP 协定等战略策略变化，都将对国际体系、全球治理、大国关系、地缘政治和世界经济等产生重要影响，带动各国新一轮内外政策调整。

四是区域一体化势能增强。在遭遇国际金融危机、美国单边霸凌、英国脱离欧盟、新冠肺炎疫情、世界经济衰退轮番冲击后，未来五年，经济全球化将进入低谷盘整、结构调整、动能转换、规则修订转型期，在中心与外围、政府与市场、发展与安全、自由与公平之间艰难平衡，新的引领力量和驱动因素逐步增强。全球层面，科技竞争、贸易摩擦、投资管制还将升级，市场、规则、制度和理念之争更加激烈，世界贸易组织改革成为焦点，基于议题的“菜单式合作”仍将继续。地区层面，主要经济体加速签署区域或双边自贸协定，固化对己有利的经贸规则和布局，对产业链和供应链关键节点作本土化、近岸化、联盟化调整，经济合作重点转向深度经营区域和联盟。美国推动的跨大西洋和跨太平洋伙伴关系协定，与地区和各国自主的区域全面经济伙伴关系协定及双边和小多边合作并行发力，大国围绕区域一体化和排他性自贸安排的竞争将加剧。

五是全球性挑战压力不减。美国谋求扩大军事和政治同盟，仍将推进印太战略部署，以四国联盟为核心加快“北约化”步伐，在西太平洋地区强化军事存在，借助同盟增强领导力和遏制力。美俄延长《新削减战略武器条约》迫在眉睫，伊核和朝核问题前景不明，一些国家和地区加紧提升军力，全球军控和防扩散体系脆弱。疫情肆虐和经济衰退影响扩散，加剧社会政治矛盾，多国多地动荡不宁，中东、欧亚、印巴存在军事冲突风险，非洲爆发饥荒的可能性增大。民粹主义、排外主义与极端主义激烈碰撞，恐怖暴力活动再度抬头，国际安全威胁呈上升之势。舆论传播系统受技术与政治双重因素影响，极大增强了传统媒体和自媒体宣传影响力，政治战、信息战、舆论战甚嚣尘上，非理性、情绪化、虚假性内容可能成为国内动乱和国际冲突的“导火索”。

六是全球治理逆水行舟。疫情凸显世卫组织和联合国等原有机制效能不足，二十国集团和金砖国家等新机制权威不够，美国从领导者变为搅局和破坏者，全球治理及机制建设处于十字路口。但应对全球性挑战的需求日益紧迫，助推多层次、多领域、多议程的全球治理，并可望在国际和区域层面取得抗击新冠疫情、完善公共卫生体系、宏观经济协调、维护金融稳定、应对气候变化、降低债务风险、修订多边贸易规则等阶段性成果，危机应对倒逼全球治理走出困局。

（四）变局中的中国崛起。从世界发展史的角度看，以2000 年为大致起点，中国崛起进入起飞阶段。中共十六大作出21 世纪头20 年是中国重要战略机遇期的判断，实质上是认定中国经济起飞和国家崛起的政治、经济、国际条件已经具备，从而开启了15 年左右的大发展局面。其间中国抓住加入世界贸易组织、反恐国际合作、应对国际金融危机等重大战略机遇，综合国力和国际地位发生历史性重大变化。2017 年中共十九大提出，中国特色社会主义进入新时代，中国迎来从站起来、富起来到强起来的伟大飞跃，并明确作为我国发展新的历史方位。这实际上是作出了向世界强国冲刺或者说是进入大国崛起冲刺阶段的战略选择，至2035 年基本实现现代化、2049 年进入世界强国之列。

新冠肺炎疫情再次为中国崛起提供了化危为机的重大战略机遇。中国以“内圣外王”的突出表现，赢得“育先机、开新局”的战略主动。用约三个月时间基本控制住疫情，实现可防、可控、可追踪、可治疗。全国经济社会生活正常化，转向疫情防控常态化下的管理模式。中国经济先降后升，三季度起实现国民经济、进出口贸易和使用外资正增长，成为2020 年全球唯一经济正增长的主要经济体。中国实现全面建成小康社会目标，又以时不我待的紧迫感，规划十四五、展望未来十五年，提出构建“双循环”新发展格局，以参与签署“区域全面经济伙伴关系协定”（RCEP）、达成“中欧全面投资协定”（CAI）、愿意加入“全面与进步跨太平洋伙伴关系协定”（CPTPP）和推进中日韩自贸谈判等举措，主动对接国际高标准自贸规则，积极开创高水平对外开放新局面。以首先做好自己的事情、推进顺应时代潮流的改革开放，来应对世界变局和国际乱局。

同时，我们也真切地感觉到，面对新冠肺炎疫情、经济衰退和美国对华遏制全面升级三重冲击，中国的国际战略环境更加复杂严峻，对外工作领域遇到的风险挑战激增，不时处于高压下的被动局面。2021 年中国还将面临一系列棘手难题，特别是美国对华战略策略调整，将更多运用软实力，加快构建遏华联盟，重整我周边地区军事同盟，拉拢日韩印越菲等国，离间我与东盟关系，激活南海仲裁案，选择性利用涉台港疆藏等法案，挥舞人权和价值观外交大棒，在香港、台湾、南海、新疆、萨德、“一带一路”等问题上发难，阻挠我与有关国家商谈《南海行为准则》和自贸协定，并在双多边贸易领域对我加以规制，等等。我们需要进一步认清国家所处历史方位的特殊性和复杂性，在外交战略和策略上不断总结和调整完善，以跟上国家总体战略转型升级的步伐。

按照历史经验，大国崛起进入冲刺阶段，意味着在政治、经济、科技、军事等方面，对原有强国形成加速赶超局面，无法避免对各国特别是守成大国形成竞争和冲击，必然带来国际权力与利益格局重组和分化，遇到来自霸权国的强烈反弹和全世界的复杂反应。世界大变局进一步强化了这一结构性矛盾，使中美之间的战略博弈，具有国家实力之争、社会制度之争、国际秩序之争三重性质，比历史上任何大国崛起进程更加复杂而艰难。

在国家将强还弱的崛起闯关阶段，特别需要处理好、平衡好与外部世界和主要大国的利益关系，增强承受更大冲击的安全韧性、承压能力和回旋余地，最大限度地争取国际社会的广泛理解和普遍接受；也更需要有超乎寻常的战略清醒、战略勇气、战略耐心和战略智慧，以及相应的外交艺术和话语体系等等，在斗争与合作、自强与融入、独享与分享、维权与让渡、强硬与隐忍、较真与包容等各种策略中，作出符合国家利益的睿智选择，力争以较小代价实现民族复兴与和平崛起。在这些方面，我们还有许多可以反思和改进之处。

从长远看，要用全球化时代的大胸怀和新理念，超越所谓的“修昔底德陷阱”和冷战热战思维，以天下观天下，从世界看中国，以国际社会成员的身份，在改革中内外兼修，在开放中善抓机遇，在发展中破解难题，在合作中应对挑战，在奋斗中勇往直前，充分融入国际体系和世界进步潮流，在与世界共存共荣中实现中华民族和人类社会的共同复兴。○