基于镇海实践的城管综合执法问题分析与路径选择

李颖 杨豪

城管综合执法涉及城市管理和社会生活的各个方面，在加强和创新城市治理中发挥着不可或缺的作用。镇海区以数字化改革为引领，以综合行政执法改革为抓手，不断优化城管综合执法模式，建立长效管理机制，取得了较为显著的成效。

推进数字化、信息化、智能化建设，降低管理成本、提升管理效率是城市管理的发展方向。近几年，镇海升级智慧城管平台，建立三级监督平台，基本实现街面保序、市政维护、公用事业、园林绿化等184类城市管理问题全覆盖、全采集、全闭环，月均采集问题达2.2万个。同时，镇海还搭建城市精细化管理平台，主要应用在沿街店铺燃气、排水、垃圾分类等多领域问题“综合查一次”，以实现“一次检查、全面诊断、集中治理、一次到位”。目前，平台录入的沿街店铺已达27490家。此外，镇海还创新建筑渣土监管平台，将卡口视频、GPS轨迹、称重系统等科技设备接入平台，通过科技换人，实现建筑垃圾“两点一线”（产生点、处置点、运输路线）全程实时监管。今年上半年，镇海区综合行政执法局依托平台巡查检查69次，对违法行为立案304起。

取得成效的同时，也应该看到，当前该领域仍存在不少问题亟待破解。

法律支撑尚有欠缺。除《行政处罚法》第18条规定外，城管综合执法至今没有一部专门的法律来明确执法地位、执法主体、执法方式和执法程序，普遍存在“借法执法”的现象。例如，城市绿化领域的综合执法事项就来源于《城市绿化条例》《城市绿线管理办法》《城市动物园管理规定》《浙江省古树名木保护办法》等法律法规。法律依据错综复杂，容易产生执法边界不清、处罚范围不明等问题。

部门协调尚未理顺。城管综合执法应《行政处罚法》第18条“相对集中行政处罚权”而生，其行使的执法事项，往往涉及其他管理部门。例如，油气管道的执法事项，由发展和改革（能源）主管部门负责日常监管、投诉受理，由综合执法部门负责立案查处。此类情况，部门间不可避免地存在职能交叉、职责模糊等问题。同时，综合执法部门行使的处罚权限处于执法事项的末端，若前端负责审批、监管的部门放松行业管理，容易导致“以罚代管”、执法负担加重等情况发生。

执法强制手段不足。执法强制力是执法效能的关键保障，然而在城管综合执法过程中，尚缺少相应的强制手段来为基层提供保障。目前，综合执法部门有权直接实施的行政强制措施极为单一，仅可在查处无照经营时扣押相关财物，在涉及其他领域案件时，缺乏必要的强制手段。例如，针对违反《城乡规划法》的违法建造建筑物、构筑物等案件，工商、税务等部门拥有查封、冻结、没收等强制执行手段，综合执法部门仅能通过申请县级以上地方人民政府强制执行的方式，迫使不履行法律义务的相对人履行义务。

执法环境仍需改善。尽管城管综合执法的外部环境已有所改善，但执法对象不配合执法，甚至暴力抗法的情况仍屡见不鲜。近3年来，镇海区综合执法部门遭遇暴力抗法事件101起，有46名执法队员受伤就医，其中公安机关进行立案的只有16起。究其原因，城管综合执法作为整个城市管理的末端，作为直面群众的群体，容易成为城市发展和管理领域问题的宣泄口，而部分商业媒体和自媒体的恶意炒作，也加重了基层执法难、执法对立的状况。

要素保障仍存缺口。根据2020年度综合执法事项划转要求，综合执法部门须履行的执法事项达670项，新增执法事项221项，新增经信、房地产等执法领域11个。然而，这670项仅占全部处罚事项的6%左右。根据省市要求，到2021年底，市、县综合执法事项比例须达到12%以上，这对综合执法编制、经费、装备等要素保障提出了更高要求。例如，镇海区综合执法部门一线执法队员每年人均加班超50天，近10年来，累计调出在编干部74人，与公务员考录等方式进入的人数基本持平，事项划转后，执法人员急需补充。

理顺服务与管理、服务与执法之间的关系，逐步实现城市管理向城市治理转型升级，打造共建共治共享的社会治理新格局，是城管综合执法的发展方向，也是破解上述问题的路径之一。

重塑执法理念，实现城管职能减负。城管综合执法在理念上要变“政府偏好”为“市民偏好”，建立以市民需求为导向的互动式服务型城管新模式，在充分吸纳民意、引导公众参与城市管理的基础上，放权给社会，放还社会可以自我管理的事务，为城市管理减负。例如，通过面向社会公开招投标，把城管承担的环卫、市政、园林等领域的非强制性事务职能推向市场，实施“物业化”管理模式，加强政府与社会在城市管理领域的合作。

推动重心下移，提升综合执法效能。推动综合执法重心下移，是综合执法体制改革的重要内容。在镇乡（街道）组建统一的综合行政执法机构，以属地城管中队为主体，公安、市场监管、生态环保等相关执法部门选派人员加入，共同代表属地行使区级下放的综合执法事项。队伍在属地党委、政府领导下开展行政执法工作，接受综合行政执法部门和各主管部门的业务指导、培训和监督，探索执法人员“区属、街管、街用”的管理模式。

强化数字赋能，打造综合执法平台。按照“大集中、大整合、大共享”的原则，利用云计算、人工智能等新兴科技，打造“大数据+综合行政执法”云平台，整合公安、综合执法、市场监管、生态环保等领域数据，构建基础设施运行、城市治理情况、交通实时路况等立体模块，实现“感知、服务、指挥、分析、监管”五位一体的“综合執法超脑”，为部门决策提供全方位的信息辅助。

推进源头治理，彰显柔性执法温度。将行政处罚作为兜底的管理规范，与服务劝导、教育纠正深度结合。综合执法作为执法事项的末端执法环节，要针对执法工作中发现的问题，与前端审批、监管环节的部门进行充分沟通，提出建议，引导末端处置的被动执法转变成前端管理的主动介入，避免“以罚代管”的情况发生，最大限度地争取管理相对人的理解和支持，客观上也能起到减轻执法压力、改善执法环境的作用。

（作者单位：镇海区委党校 镇海区综合行政执法局）责任编辑：胡 珊