全球数字治理在国家安全中的多重作用*
2021-11-11 22:39姚璐何佳丽
现代国际关系 2021年9期
姚璐 何佳丽
[内容提要]全球数字治理是全球治理的一部分，是数字技术发展过程中新兴的治理领域。近些年来，全球层面数字问题的涌现反推全球数字治理的发展。随着世界政治经济形势的变化，传统的全球治理机制受到冲击，新的数字治理规则还未建立，制度供给严重缺失。国家安全在数字技术发展过程中得以拓展内涵和空间、重塑环境，但是遭遇数字治理边界模糊、治理议题分散和治理共识缺失的难题。目前，全球亟待加速建构全面协调、包容共进、公正合理的全球数字治理规则，以突破国家安全治理与全球数字治理两难的局面。
当今世界已经迈入数字时代，数字经济蓬勃发展，数字货币异军突起，跨境数据瞬息万变，经济发展模式、社会组织形态和人类生活方式由于“数字”的影响而日新月异。然而，世界却呈现出高度的混沌，美国的大选投票数据异变和输油管道因黑客攻击而停摆，中美5G竞争愈演愈烈，阿里巴巴因垄断被处罚，滴滴出行违规收集用户信息遭下架……数字技术在推动社会进步的同时也让国家在许多领域遭遇复杂的安全问题，维护数据安全、推进数字合作、制定治理规则之难等问题成为世界各国面临的共同挑战，推动全球数字治理是维护国家安全的必然要求，但国家安全的敏感性也带来了全球数字治理的复杂性。习近平总书记指出，当前我国国家安全内涵和外延比历史上任何时候都要丰富，时空领域比历史上任何时候都要宽广，内外因素比历史上任何时候都要复杂。本文将考察数字时代国家安全在内涵、空间和环境三个层面的变化，探讨推进全球数字治理的现实意义，以及其需要注意和解决的问题。
一
随着数字时代的到来，国家安全的内涵进一步拓展，数据安全成为关乎国家安全的重大问题。数据泄漏事件的频发凸显数据治理的必要性和重要性，数据治理既是对国家治理能力的考验，也是全球数字治理的重要组成部分。主权国家和国际组织等非国家行为体在不同程度上都是数据治理的主体，但国家作为最主要的行为体，倾向于将数据掌握在自己手中而不是全球共享，以避免数据安全面临风险，国家治理与全球治理在该领域的边界不甚清晰。
（一）数字技术丰富国家安全内涵。国家安全在不同时期有着不同的内涵，科学技术的发展和生产力水平的提高使国家安全的内涵日趋丰富多样。习近平总书记提出的总体国家安全观中，国家安全的内涵就包含了政治安全、国土安全、军事安全、经济安全、文化安全、社会安全、科技安全、信息安全、生态安全、资源安全、核安全等11大项。随着数字技术的广泛应用，数据成为重要的生产要素和战略资源，数据安全已经上升到国家安全层面。目前，全球数据日益呈现指数型增长，数据量每年增长40%左右；信息存储能力从20世纪80年代以来大约每40个月翻一番。数据既是数字技术应用的产物，也是推进技术创新和数字贸易发展的基础。作为数字经济时代最核心、最具价值的生产要素，数据正加速成为全球经济增长的新动力，深刻影响着人们的生产和生活方式，成为关系到国家安全和社会进步的重点问题。国家安全既指国家政权、主权、统一和领土完整、人民福祉、经济社会可持续发展和其他重大利益相对处于没有危险和不受内外威胁的状态，也是国家保障持续安全状态的能力。数据在安全状态和安全能力的层次对于国家安全而言都至关重要。
从安全状态看，数据带来利好的同时也带来了巨大隐患。涉及国家利益、安全机密和个人隐私的数据化信息都可能遭遇棱镜门式渗透、病毒式破坏、黑客式攻击，从而暴露于众或遭窃取。数据安全问题从个人隐私开始，逐渐上升到国家安全的高度。在网购、快递、求职、社交等环节中关键个人信息都存在被窃取和不正当使用的风险，个人的姓名、住址、身份证号、电话号码无一不暴露在大数据之下。例如，快递公司贩卖公民个人信息，给用户带来电信诈骗风险；求职软件为提高招聘效率收集的个人信息有被滥用的风险。至此，数据安全问题仅限于个人隐私泄漏问题。滴滴出行由于严重违法违规收集和使用个人信息被强制下架的事件，凸显数据安全与国家安全的紧密相关性。互联网巨头及大型科技企业掌握海量数据，容易触发数据对外泄露，使国家利益面临潜在的安全威胁。2021年7月，国家网信办连续发布对“滴滴出行”“运满满”“货车帮”“BOSS直聘”实施网络安全审查的公告。这些企业掌握大量用户隐私数据，并且先后在美国上市。这些数据含有直接反映中国人口分布和流动、商业经营状况等涉及国家机密的关键信息，有关企业在国外存储或应用这些数据埋下了国家关键数据泄露的风险，使国家安全处于受威胁状态。因此，加强对相关企业的监管、保护数据隐私是维护国家安全的题中之义。
从安全能力看，随着数字技术的发展，数据已经成为国家基础性的战略资源，是全球经济增长的新引擎。一方面，数据提高了生产力，增强了国家的经济实力。数字革命改变了世界经济社会发展的形式，成为全球化发展的新动力。数字经济繁荣为许多经济体带来巨额财富，推动各行各业变革，促进单个经济体和全世界的经济总量不断增长。数字科技是第四次产业革命的重要力量，由数字科技支撑的数字经济正在成为国民经济的主要增长点。另一方面，数据已经成为权力的来源，数字世界的较量将远远超越传统政治空间。2020年1月10日，中国发布新型冠状病毒的基因序列，美国Moderna公司的科学家在两天内就运用这些数据绘制出了疫苗蓝图。数据的非排他性和创新效用由此可见一斑。人是信息茧房的产物，其思想和行为会受所掌握信息的影响甚至控制，掌握海量信息的人可以通过操控数据去塑造社会偏好。以美国大选为例，网络推送逐渐代替电视广告、上门拜访以及社区活动等传统方式，成为候选人首选的拉票途径。在此过程中，美国选民的个人信息被大量收集，以便于影响和预测潜在选民的政治倾向，达到胜选的目的。在未来的人类社会，谁掌握了数据，谁就掌握了权力的密码。因此，维护数据安全、推动数字创新对增强安全保障能力、维护国家安全具有重要作用。
（二）数据安全顾虑加大了治理边界的模糊性。数据既是数字时代国家的重要生产要素和战略资源，也是全球科技创新和数字贸易发展的助推器，数据的全球流动对于世界经济增长具有重要作用。国家内部数据属于国家财产，如果跨境流动则意味着国家不得不让渡部分数据所有权和管辖权，并且面临数据安全风险，由此出现了关于治理边界的认识分歧。在数据治理领域，既存在国家之间治理边界的重叠，又存在国家治理与全球治理边界的不确定性。
其一，数据管辖权的分歧引发各国间数字治理边界重叠。如今，数据的产生和使用不再局限在一国范围之内，从而导致数据管辖争端。国家对于数据的管辖模式主要分为进攻型和防守型两种。两种管辖模式之间存在天然差异。进攻型模式意味着扩张其数据执法，允许跨地域的主权行使，以获取境外数据；而防守型模式意在安全风险的最小化，通常采用数据本地化处理方式。根据跨境数据流动带来的风险——收益比例，在数据流动中获得收益更大的国家倾向于进攻型模式，在数据流动中面临更大安全风险的国家则倾向于防守型模式。进攻型模式内部也存在因数据治理管辖权重叠而产生的分歧。欧盟和美国是进攻型管辖模式的主要代表。欧盟的《通用数据保护条例》采用“长臂管辖”模式，执法边界涉及一切与欧盟业务相关的机构；美国则以“国籍管辖”为基准，对境内外所有美国企业实行数据流动监控和管辖。两者管辖权、执法权之间存在冲突和重叠，数据治理的边界不甚清晰。
其二，数据的非中立性带来数字领域国家与全球治理边界的动态性。数据本身是客观的，但对于数据的处理和使用却是人为的，这便使经过加工的数据呈现非中立性，由此带来的风险令各国始终高度敏感。一方面，数字技术广泛接入基础设施，数据泄漏带来的安全风险升高。越来越多的传统设施链接网络形成物联网，涉及交通、能源、医疗、通信等各个领域，其系统的大规模互联使得基础设施所面临的安全威胁不再是简单的叠加。现有物联网终端安全保障能力较弱，关键信息系统一旦遭到有组织的高强度攻击，很可能造成运行中断甚至瘫痪，严重危害经济社会稳定和国家安全。对于国家而言，物联网安全已经深入国家安全基础层面，保障数据隐私成为国家安全的重中之重。另一方面，由于缺乏相关的法律法规，跨境数据流动的安全性难以保障，在国家数据治理与全球治理的选择中更倾向于将数据把握在国家手中。每个国家都希望避免本国数据外流的安全隐患。即使是主张数据自由流动的美国，也一直在努力确保数据能够最大限度地流入，严防流出。例如，特朗普任内的第13942号和13943号行政命令曾以威胁美国国家安全为由，对Tiktok和WeChat的应用实施禁令。拜登上任后撤销了这两项命令，但坚持制定更详细的措施以避免美国数据流入竞争者手中。与国家安全相关的核心敏感数据成为限制数据跨境流动的焦点。利用控制本国数据的方式应对强弱不均的国家数字实力，成为国家数据安全保障的手段，由此造成数据治理领域国家治理与全球治理边界的模糊性。
数据治理边界的模糊性源于国家对数据流动安全性的担忧。当今数字经济时代，生产和贸易越来越依赖跨境数据的流动、存储和使用。数据交易是频繁流动且无边界的，其跨境安全面临前所未有的挑战。对于国家而言，哪些数据可以进行安全共享具有不确定性。各国出于对数据隐私的保护而在政策或法律法规方面不同程度地限制跨境数据流动，造成全球数字治理边界的不确定性。然而，可以确定的是，在确保国家安全的前提下进行有限的数据公开和流动是必要的。全球数字治理旨在为各国数字发展和全球数字合作营造公平公正、开放自由的环境。数字贸易发展的前提是数据在不受技术壁垒或反竞争瓶颈限制的情况下自由、有效地跨境流动。因此，在全球层面，亟待出台国家数据安全保障的相关政策，以法律法规形式约束侵犯数据隐私行为，进而突破数据孤岛的困境。唯有如此，流动中的国家数据安全才能得到保护，全球数字治理的边界就会明晰。
二
国家安全空间传统上主要是基于主权领土的物理空间，如今随着科技的进步而日益扩展。数字技术创造出与传统政治空间并行的数字空间，还带来了虚拟世界与物理世界的交织，以及不同国家间数字空间的重叠。多重空间的交错使国家安全问题日趋复杂，全球数字治理面临议题聚焦之难。治理议题的分散化加大了全球数字治理的难度，数字治理碎片化是全球数字治理的巨大挑战。
（一）数字技术扩展国家安全空间。数字技术从三个维度拓宽了国家的安全领域，安全保障越来越依赖国家间的合作。
首先，数字空间的重要性提升，成为与传统政治空间并行的国家安全空间，增加了国家安全复杂性。数字技术开创了一个新的空间，在这个空间里一切内容都可以成为编码，在数字空间中传播。一方面，在数字空间内，国家对数据信息进行控制的难度越来越大。与传统数据相比，大数据具有3Vs，即容量（volume）、多样性（variety）和速度（velocity）的特征。这代表了新数据数量巨大、种类丰富和传播速度快的本质特点。大数据因此难以控制。数字技术削弱了以领土为基础抵御外部威胁的能力，虽然核武器的诞生使大规模热战争的可能性降到最低，但数字安全以及与数字空间相连接的传统国家安全远比过去重要了。数字技术既可以成为促进繁荣的工具，也可能成为威胁国家安全的武器。另一方面，科技巨头在数字空间中发挥出巨大影响力，美国的Facebook、Google、Amazon，中国的腾讯、阿里巴巴等大型数字科技企业掌握了大量活跃用户，在整体国家经济中占有重要地位。大型数字平台占领大量市场份额，形成垄断，加大了国家监管的难度。大型数字平台滥用市场支配地位和限制自由竞争的现象凸显。例如，自2015年以来，阿里巴巴集团滥用市场支配地位，对平台内商家提出“二选一”要求以增强自身市场力量、获取不正当竞争优势，被市场监管部门处以182.28亿元人民币罚款。数字空间内数据的高流动性和高集中性对国家监管能力提出了更高要求。
其次，数字空间与物理世界的交织创造出国家安全新空间。新技术的引入模糊了物质系统与数字系统之间的界限，增强了人与人、物与物以及人与物的互动性。数字技术与不同领域的融合日益深入，医疗、金融、工业等系统也面临通过与其接入的数字系统被干预的风险。越来越多的工业控制系统与数字平台连接，例如国家的交通、电力、能源等基础设施接入网络，原本封闭的工业环境被迫开放，一旦受到有组织的攻击将对国家安全造成巨大危害。数字技术在医疗领域的应用提高了医疗水平，但潜在的医疗数据泄漏对患者有负面影响，涉及民族基因遗传等国家机密的数据一旦泄漏将对国家安全构成严重威胁。身联网（IoB）作为一项新技术对人体健康和提高医疗效率具有积极作用，但也可能侵犯用户的隐私权，给个人和国家带来安全风险。IoB的数据可以跟踪用户的健康状态，对用户的认知和行动施加影响，此项技术已经引起了许多国家军事部门的关注，可能被用于未来的战争中。虚拟世界与物理世界的结合使原本分离的安全问题合二为一，塑造了国家安全的新空间，增加了国家安全的复杂性。
再次，数字跨越地理边界的特性使国家之间的安全空间相互交错。在高度互联的世界中，数据基于其高速流动性难以受到地理边界控制，国家越来越难以控制其内部事务。美国拜登政府的《国家安全战略临时指南》中提出，现在国家面临的最大威胁往往是不分国界的，其中就有数字威胁。在数字空间中，数据成为可争夺的资源，一些国家试图打破现有的界限以获得新的资源，另一些国家则试图加强边界以控制这些资源，而跨国公司正在从世界各地数据资源中获利。例如，新冠肺炎疫情的隔离措施以及纸币可能引发的病毒传播加速了传统支付方式向数字支付方式的转变，加快了各国数字货币的研发。掌握数字货币核心技术的国家则有望占据未来支付核算地位的主导权。各国货币政策独立性强，缺乏全球统一的接入通道。在数字支付跨境操作过程中，由于各国宏观调控、货币主权需要以及汇率制度差异等因素，本来极具便利性的数字货币支付可能反而遇到重重障碍。如果各国央行在打造本国数字货币体系时纳入跨境因素，未来的国际交互、合作将更加容易协调。通过兼容的标准，支付系统可以减少私人提供的跨境和跨货币服务多样性的摩擦和障碍。数字货币的跨国接入问题直观体现了数字空间的跨国性，以及不同国家安全空间的相互交错。
（二）空间交错导致治理议题难以聚焦。数字技术扩展了国家安全空间，使得治理议题分散化。全球数字治理针对的是数字技术发展过程中的一系列难题，数字空间、物理空间与虚拟空间的彼此缠绕带来国家安全空间的交错，使得全球数字治理的议题难以聚焦。数字技术对生产要素、生产力、生产方式带来颠覆性变革，其影响力已经从网络空间蔓延至生产和其他经济活动中，并在可见范围内深入社会运行的各个环节，难以划出明确边界。从经济层面看，数字税收规则尚未建立、央行数字货币竞争一触即发、跨境数据流动困境制约数字贸易的发展、数字平台垄断限制行业自由竞争。从政治层面看，数据泄漏问题威胁国家系统安全、数字媒体影响国家政治进程。从社会层面看，人工智能冲击就业格局加剧财富分化，个人隐私保障缺失增加诈骗风险，物联网面临安全隐患。其间，数字保护主义、数字鸿沟、数字霸权问题等超越了单个国家的范畴，属于全球数字治理的议题。
治理议题分散化增加了全球数字治理的难度，导致数字治理碎片化趋势。全球性国际组织是全球治理的重要主体，承担着推进成员达成共识和推进合作的重要职责。针对不同类型议题国际上设置了相应的组织和机制，例如针对人类健康问题的世界卫生组织、管理全球货币和贸易情况的国际货币基金组织、协调各国能源政策的国际能源机构等。目前并没有专门针对全球数字问题的国际组织，但是推进规则制定的需求十分迫切，因此呈现出多边框架、主权国家以及数字科技企业三方共同治理的态势。
首先，国际多边组织在原有职能基础上增设与数字技术相关治理议题。经济合作与发展组织（OECD）在议题中增加了数字板块，研究领域涉及数字税、数据隐私、跨境数据流动等多方面内容。2021年7月，OECD发布与G20的共同项目报告《应对经济数字化带来的税务挑战》，致力于变革国际税收系统，解决大型跨国企业在国外赚取可观收入却没有缴纳合理税款的问题。作为普遍性的全球政治组织，联合国（UN）关注的是数据隐私和数字鸿沟问题，致力于在国际社会设立指导方针，开展集体行动，促使大数据服务于发展和人道主义行动，通过设定标准提高数据的效用，避免滥用数据所导致的侵犯隐私和践踏人权行为，实现数字世界可持续发展目标。为更好地促进数字经济的发展，亚太经合组织（APEC）设立了数字经济指导小组，致力于推进经济体之间的技术交流和创新增长，弥合亚太地区的数字鸿沟。可以看到，不同的国际组织关于全球数字治理的议题设置既有区别也有交叉，在填补了规则空缺的同时也可能引发了不同规则间的相互冲突，反而增加了谋求共识的成本，造成数字治理碎片化。
其次，主权国家作为全球治理的主体之一，在全球数字治理中发挥重要作用。一方面，各国针对自身实际情况打造数字治理模版，并期待在全球发挥引领作用。另一方面，国家积极寻求双边数字合作，推进治理规则协调。中国正与亚太国家携手合作，在智慧城市、5G、人工智能、电子商务、大数据、区块链、远程医疗等领域打造更多新的合作亮点，加强数据安全保护和政策沟通协调，建设中国—东盟信息港，打造“数字丝绸之路”。美国与其盟友加强在5G、人工智能、半导体等前沿科技领域的技术合作，构建数字技术联盟以追求全球数字主导地位。国家对外谋求双边数字合作体现了目前治理需求与治理规则不匹配的现状。
再次，科技公司掌握数字领域专业技术，与政府合作共同发挥治理能效。全球数字治理属于专业治理领域，需要相关技术知识的支持。电子平台与科技公司在长期经营的过程中积累了大量管理经验和技术研发经验，在数据流动和隐私保护等领域可以为政府提供技术支持。2021年5月27日，国家工业信息安全发展研究中心与华为公司联合发布了《数据安全白皮书》，成为国内首部聚焦国家数据战略，基于数据安全存储研究的白皮书。政府与企业的联合治理，弥合了数字治理主体和治理对象错位的难题。
数字技术拓宽了国家安全空间，增加了国家安全的复杂性。多领域多样化的安全问题造成治理议题的分散化，也导致全球数字治理在治理议程设置和机制构建的碎片化。传统的全球治理机制存在协调性缺失等问题，在处理全球数字问题时难免出现治理乏力的情况。目前全球数字治理的议题呈现高度的分散化，涉及到政治、经济、社会等多个层次，治理主体也由多边框架、主权国家和科技企业三方共同构成。多种数字协议内容难免存在相互冲突，从而增加了全球数字治理的复杂性。治理碎片化背后隐藏的是国家对于治理规则需求的紧迫性，以及当前治理机制缺失和乏力，碎片化趋势将成为未来全球数字治理的一大难题，整合数字治理议题和明确数字治理分工成为当务之急。
三
随着数字化建设的全面推进，国家安全的内外环境发生了翻天覆地的变化。在国家内部，社会面临数字化转型，国家积极研发数字技术，推进数字基础设施建设；在国际社会，国家之间围绕数字技术和数字治理规则展开了博弈。正因为不同国家内部数字发展水平差异大，国际层面存在治理规则竞争，治理共识难以达成，全球数字治理步履蹒跚。
（一）数字博弈重塑国家安全环境。数字技术的进步催生了新的地缘竞争形式，技术领导地位成为大国争夺的对象。随着数字时代的全面到来，确保国家数字实力成为维护国家安全能力的重要途径。数字技术发展为保障国家安全、积累财富和获得国际支持创造新路径，网络空间竞争的重要性已经超越了传统地缘竞争。各国竞相争取数字技术的领先地位，以期争夺在制定全球数字治理规则的博弈中掌握主动权。数字博弈重塑了国家安全环境，各国对内加紧相关立法，对外设计战略布局，在数字技术和数字治理规则两个层面展开激烈角逐，国家安全环境面临复杂局面。
一方面，大国在数字技术领域展开博弈，对数字发展环境和国家安全造成冲击。数字技术是国家结构性权力的重要来源，主要国家之间的竞争逐渐集中到对数字技术与战略产业控制权的争夺。中国和美国在无线通信技术、人工智能、数字平台服务等方面处于领先地位，同时两国在技术的更新换代、市场份额以及规则和标准执行方面都存在竞争。科技优势是美国维持国际地位的重要支柱之一，但中国在5G领域取得的成就令美国感到威胁。面对中国科技公司极具吸引力的产品和服务，美国着手采取了一系列遏制措施，包括动员国内民众的技术民族主义情绪，渲染中国科技企业和产品对美国国家利益、美国民众的安全威胁，曲解中国科技发展的目标和政策。为争夺全球5G主导权、全面遏制中国，以及维护美国网络霸权的目标，美国实行了针对中国5G竞争的“清洁网络计划”。同时，美国与其伙伴国家围绕高科技领域组建“技术联盟”，在5G、人工智能、量子技术等领域呈现扩张态势，企图排除中国技术产品，构建科技霸权。美国将中国视为数字技术领域的重要对手，频繁采取打压手段，避免中国的数字影响力进一步扩大。中美数字竞争将塑造新的国际安全格局，对于营造全球数字技术良性竞争环境造成不利影响。
另一方面，大国在数字治理规则领域展开博弈。全球数字治理领域还未形成完善的规则和体系，因此大国纷纷争夺规则的制定权，以求在未来全球数字竞争中占领先机。目前数字治理主张主要分为“美式”“欧式”和“中式”，三种治理主张各有侧重并通过立法或倡议形式呈现。美国由于自身在技术方面的优势，其在全球数字治理中的重要地位不言而喻。美国在联邦层面尚未提出成型的数字治理规则，但相关智库已经在设计美国领导的亚太区域数据治理方法，以阻止中国主导的数据治理模型在亚太地区推广。欧盟数字治理的重点在于个人隐私权和数据安全。欧盟在数据保护方面已经形成了较为成熟的法律系统，《通用数据保护条例》《数字服务法》《数字市场法》《数据治理法案》等相关立法清晰阐述了欧盟关于保护数据安全、遏制平台垄断等治理主张。同时，中国近年来相继出台了《网络安全法》《个人信息保护法（草案）》和《数据安全法》，这三部法律标志着我国网络和数据相关法律法规体系的基本完成。在数字治理推进的关键时刻，我国创造性地提出《全球数据安全倡议》并形成广泛国际共识。倡议强调尊重他国主权、共谋合作发展、实现互利共赢，为共同商议制定全球数字治理规则提供重要助推力。美国与欧盟在数字治理制度方面存在结构性分歧，在这一领域的分歧难以弥合。同时，为争夺亚太地区治理规则的主导权，美国正致力于联合地区盟友以打造数字领域的“布雷顿森林体系”，遏制中国倡议影响力的扩大。
（二）各国治理诉求差异妨碍治理共识的达成。面对急剧变化的被数字重塑的国家安全环境，各国皆以数字发展现状和自身国家安全为重心。但是，由于世界各国数字技术发展的不平衡，全球数字治理的治理主体主要是数字技术发达、治理需求迫切的大国。然而，全球数字鸿沟的出现，以及发达国家之间在治理共识方面存在结构性分歧和竞争，诉求差异导致全球数字治理共识难以达成。
一方面，数字化发展南北差距大，不同国家诉求各异。尽管发展中国家在提供移动电话接入方面取得了进展，但只有40%的人口（26亿人）使用移动互联网，而发达国家的这一比例接近75%。发展中国家数字技术能力有限，因此在数字治理中更加紧迫的任务是加快数字基础设施的建设，但发达国家则着眼于未来数字产业的布局和数字战略的制定。同时，不合理的数字竞争加剧了数字鸿沟，导致全球分化。数字鸿沟成为发展中国家提升数字发展能力的重要阻碍。发达国家不仅设置科技壁垒，不愿与发展中国家分享科技成果，面对发展中国家取得的科技进步反而采用各种方法打击其高科技产业，限制其科技相关要素流动。少数发达国家控制垄断数据信息、数字技术以及治理模式，这将导致数字霸权和贫富差距的扩大，进而破坏全球治理的努力，造成全球数字安全的缺失。数字鸿沟的存在为一些国家推行数字霸权提供了便利条件，对于信息落后的发展中国家形成严峻挑战。数字技术能力的差异使得全球数字治理共识难以达成。
另一方面，发达国家在数字规则制定上展示出不同侧重，相互间存在结构性分歧。首先是关于数据流动规则方面的分歧。美国坚持数据流动在个人隐私保护之上，而欧洲更加强调对隐私的保护。欧盟对于重要数据和个人信息等隐私数据的重视和立法保护一直走在世界前列，美国则是数据自由流动的极力推崇者。美国坚持在确保数据操作安全性的基础上，尽力发挥数据价值，支持美国数字经济发展。第二，争夺数字化企业竞争优势引发的数字服务税分歧。美国和欧盟在数字税问题上的争端自2018年开启，欧盟认为美国大型科技企业在欧洲获取了巨额利润但是没有缴纳相应的税款，因此向美国大型跨国互联网企业征收数字服务税。这触及到了美国部分互联网巨头的利益，美国为了保持企业竞争优势，反对征收数字税，并宣布对部分欧洲国家商品征收关税以报复其对美企征收数字税的行为。第三，美国联合欧盟组建“跨大西洋技术联盟”，以期共同塑造西方主导的全球数字治理体系，但欧盟一直追求数字技术和立法方面的独立性。被称为“史上最严数据保护法”的《通用数据保护条例》等法规的出台也表明欧盟正向世界展示其数字影响力。在对待中国技术发展的问题上，美欧也存在不同看法。对美国而言，遏制中国数字影响力扩大是其始终不变的意图；而打压中国数字发展并不是欧盟的首要目标。因此，美欧技术联盟内部也存在较大分歧。
共识是塑造全球数字治理规则的基础，单一国家的治理主张并不能代表国际社会整体诉求，多边机制协调下的协商和合作才能有助于推动共识的形成。人类已经进入数字时代、数字技术深刻影响社会与国家的安全和发展、数字经济正推动全球贸易的繁荣等观念已经成为共识。各国都认识到推进数字技术进步和推进数字治理的必要性，但是关于怎样保障数据安全、数字税规则如何制定、跨国数据如何管控等问题并未达成全球共识。同时，我们也能看到各国和国际组织推动共识形成的努力。目前G20、OECD等国际组织都在积极推进全球税制的改革，致使美欧关于数字税的争端搁置；联合国则致力于借助大数据的力量推进可持续发展，缩小数字鸿沟；中国积极承担大国责任，帮助落后地区进行数字基础设施建设，弥合国家间的数字实力差距。
四
数字时代诸多安全问题的兴起和凸显引发各国对自身安全的担忧和对安全威胁的严加防范，迟滞了全球数字治理的进展。然而，这些新安全问题的解决又必须依靠行之有效的全球数字治理。只有建立兼顾国家安全与数字发展，兼顾差异化国家治理诉求，兼顾多元主体治理倡议的治理规则，才能有效突破国家安全治理与全球数字治理两难的局面。
第一，兼顾国家安全与数字发展，制定全面的协调全球数字治理规则。以合作代替对抗，建立国家间数字合作的互信。数字化为全球经济增长带来强劲的驱动力，数据在全球范围内的流动对促进全球经济增长和全球交流合作具有重要作用。为推进跨境数据充分平衡流动，必须同时保障数据的安全性。“棱镜门”之后发展中国家对发达国家集团产生不信任，开始禁止本国数据向境外流动，说明国家间数字合作的互信缺失。在缺乏互信的条件下，保护主义、数据民族主义以及数据本地化要求将愈演愈烈，进而限制数据价值的发挥，减缓全球数字经济的进一步发展。在协商共制全球数字治理规则时，既要维护全球供应链的开放和稳定，又要坚决反对利用数字技术窥探和窃取他国信息隐私的行为。
第二，兼顾不同数字发展阶段国家的诉求，制定包容共进的全球数字治理规则。数字技术本身具有稀缺性，发达国家已经掌握了先进的技术并日益着眼于全球层面的数字产业布局，但部分发展中国家仍然面临数字化转型的压力，数字基础设施建设是其基本的诉求。不同国家在数字领域侧重点的差异，在设置全球数字治理议题和制定治理规则时应予以全面考量。中国在加强自身数字技术发展的同时，积极帮助技术欠发达地区的发展。数字技术对于非洲各国生产力、贸易和供应链的建设至关重要，作为非洲最大贸易伙伴，中国不断加强对非援助和经贸合作。中非数字经济合作为非洲与世界接轨提供了加速器，推动全球数字技术的共同发展。弥合数字鸿沟、缩小国家间技术差异是维护全球数据和供应链安全的基础，也是推动数字经济发展，为制定全球规则提供助力的保障。
第三，兼顾多元主体治理倡议，制定公正合理的全球数字治理规则。既要发挥数字大国在制定数字治理规则中的重要作用，也要坚决反对数字霸权主义。数字大国在制定数字治理规则的过程中具有天然的优势，但治理规则的制定应该坚持公平公正，推动实现互利共赢、共同发展，保护各国的国家安全和发展环境。通过技术联盟形式争夺数字霸权的行为只能加剧技术鸿沟，造成全球失序。中国作为有全球影响力的科技大国，其先进数字技术在疫情期间释放了巨大价值。面对全球数字治理缺失，中国积极提出方案。2020年9月，外长王毅在全球数字治理研讨会发起《全球数据安全倡议》。王毅表示，全球数字治理应遵循秉持多边主义、兼顾安全发展、坚守公平正义三原则。中国提出的《全球数据安全倡议》正在世界范围内产生影响。2021年3月29日，中国外交部同阿拉伯国家联盟秘书处召开中阿数据安全视频会议，共同发表《中阿数据安全合作倡议》，阿拉伯国家成为全球范围内首个与中国共同发表数据安全倡议的地区，这必将带动国际社会更多成员加入这一合作进程中，形成全球数字治理合力。数字治理规则的制定不应沦为个别国家争夺数字主导权的工具，而应该是国家实现互利共赢、打造良好数字发展空间的助推器。
随着数字科技大发展，一系列治理难题凸显，进而提出了以下诸问题：如何用好技术、如何使之更好地服务于全世界经济政治社会的稳定发展和全人类的文明进步。技术可以用于促进利益，也可以用于损害利益。只有越来越多的国家加入到全球数字治理规则的协商制定中，才能有效应对全球数字发展过程中的挑战。当下正值全球治理体系转型的重要时期，世界各治理主体协调立场、化解分歧和推进数字合作既是以吸纳一切积极因素之治理体系转型的现实需要，更是全球数字治理的必由之路和重要方向。○
