拜登政府的亚太联盟政策探析
2021-11-11 20:41:42凌胜利李航
现代国际关系 2021年4期
凌胜利 李航
[内容提要] 联盟关系是美国霸权战略的重要支撑，亚太联盟更是美国遏制竞争对手和维护亚太地区秩序的重要工具。拜登政府执政以来，为淡化特朗普政府对亚太联盟的冲击，不断调整亚太联盟政策。在政策理念方面，淡化“美国优先”，强调价值观共识；在联盟管理方面，减少权力强制，注重制度约束和利益协调；在联盟目标方面，更加重视全球治理合作；在合作模式方面，延续“印太战略”框架，扩展亚太联盟体系。这些虽有助于美联盟关系的有限改善，但同时也增加中美关系的不确定性，加剧亚太地区局势的不稳定性。受制于美国国内问题的牵绊、联盟内部的矛盾、亚太盟国的忧虑等因素的影响，拜登政府修复亚太联盟仍将面临不少困难。
联盟关系是美国霸权战略的重要支撑，不过在不同时期，美国的联盟关系的发展有所波动。特朗普政府时期，基于“美国优先”政策导向，美国不断向盟国推卸责任，与盟国争利明显，使得联盟关系在一定程度上有所疏远。随着拜登入主白宫，为了重振美国的国际领导地位，更加重视多边主义和联盟关系。在亚太地区，拜登政府高度重视联盟关系，在与诸多亚太盟国领导人的通话中，均强调要恢复和加强与盟国的合作，试图以相对温和的方式来缓解联盟内部矛盾，协调盟国共同应对区域和全球挑战。对于拜登政府而言，其如何认知美亚太联盟的作用，美亚太联盟政策有何新发展等等问题都值得关注。
一、对亚太联盟关系的认知
作为美国亚太战略的重要支柱，历届美国政府都非常重视巩固和强化亚太联盟。通过对拜登政府团队的言行进行分析，可以发现，拜登政府对美亚太联盟予以高度重视与肯定。2020年11月，拜登基本胜选之后，日韩澳等盟国领导人均表示了祝贺，虽然相对于欧洲盟国要迟缓一些，但都表示了要继续巩固与美国联盟关系的意愿。2021 年1 月，拜登政府执政之后，与亚太盟国的领导人都进行了通话。美国亚太盟国竞相与美国新政府联系，意图进一步巩固联盟关系。在拜登政府看来，亚太联盟对实现美国的亚太战略和全球战略具有重要意义。早在担任副总统时期，拜登就是“亚太再平衡”战略的坚定支持者，并与日韩澳等亚太盟国领导人都建立了密切的私人关系。拜登政府中的许多官员都曾在奥巴马政府中任职，并在“亚太再平衡”战略的设计和实施中扮演了重要角色，其外交团队认可亚太联盟有利于美国实现在亚太地区的战略目标，并普遍强调要提升亚太联盟在美国全球战略中的地位和作用。
首先，确信亚太联盟有利于增强美国在亚太地区的实力和领导地位。2020 年2 月，在美国大选期间，拜登首次较为全面地阐述了自己的外交政策构想，强调了联盟关系对于美国的重要性，认为与其他有共同价值观和目标的国家合作，有助于增强美国的力量，扩大美国的全球存在和影响力。布林肯（Blinken）也在美外交政策演说中宣称，联盟是美国的“力量倍增器”，这既是因为联盟可以增强美国对抗竞争对手的实力，也意味着美国可以借助联盟扩大在海外的影响力。随着全球战略重心的东移，亚太地区在美国全球战略中的地位也更加突出，与亚太盟国加强合作有助于美国的霸权护持。沙利文（Jacob Sullivan）曾强调，“联盟是我们参与亚太事务的基础，如果接受中国关于‘联盟已经过时’的想法或主动削弱联盟，将对美国在亚洲的领导地位造成残酷打击。”坎贝尔（Kurt Campbell）也认为，美国在与中国竞争时的一项最大优势是美国与盟国和伙伴国家所形成的合力，能够在所有领域对中国施加影响。在与亚太盟国的互动中，拜登政府特别强调联盟关系的重要性。2021 年1 月27 日，拜登与日本首相菅义伟通话，讨论了美日两国将共同面临的政策问题和全球挑战，确认了美日联盟作为“自由开放的印太”和平与繁荣基石的重要性。2021 年2 月3 日，拜登与韩国总统文在寅通话时强调美韩联盟是东北亚和平与繁荣的关键，两国领导人都同意在朝鲜问题上密切协调和在应对全球挑战方面加强合作。由此可见，拜登及其外交团队成员都肯定联盟关系对于美国亚太战略的积极作用，并视之为中美战略竞争的重要帮手。
其次，认为亚太联盟是维护美国国家利益的重要支撑。美国的国家利益遍布全球各地，其国家安全利益也远远超出本土范畴，维护美国的国家利益和国家安全都需要盟国的支持。在2021 年3 月份发布的《国家安全战略临时指南》中，拜登政府指出，美国的命运比以往任何时候都更加紧密地与海外联系在一起，美国面临全球性流行病、毁灭性的经济衰退等各种威胁与挑战。然而，拜登政府也意识到，美国不可能单独应对这些全球性挑战，需要其他盟国和伙伴的支持。布林肯宣称，“没有一个全球性挑战是任何一个国家单独行动能解决的，即使是像美国这样强大的国家也无法独自应对”。具体到亚太地区，拜登政府认为美国面临的挑战较多，包括核扩散、非传统安全、地区动荡等，还特别关注中国崛起的冲击和特朗普政府对亚太联盟体系的破坏等。因此，在与亚太盟国领导人的会谈中，拜登等人都强调要加强亚太联盟和深化安全伙伴关系，以共同应对地区和全球挑战。同时，拜登政府也鼓励亚太盟国基于各自的相对优势，共同分担责任，以应对当前和未来的共同威胁。2021年2 月4 日，拜登与澳大利亚总理莫里森通话时强调美澳联盟是“印太”地区和世界稳定的支柱，双方讨论如何共同应对中国威胁、新冠疫情和气候变化等挑战。此外，布林肯和国防部长奥斯汀（Lloyd Austin）还选择将首访的目的地定在亚太地区，并于2021 年3 月出访日韩两国。在访问两国期间，两人会见了菅义伟、文在寅等盟国高层官员，出席了“2+2”外长和防长会议，讨论了一系列双边和全球问题，谋求巩固和加强联盟关系，谋求强化美国在亚太地区乃至全球的利益。
再次，强调亚太联盟有利于捍卫“以规则为基础”的亚太地区秩序。在《国家安全战略临时指南》中，拜登政府数次提及要警惕和应对部分国家试图改变国际规则的图谋。其中，拜登政府关注重点就是亚太地区的中国和朝鲜。拜登认为，“一个自由和开放的印太地区对每个国家的未来都是至关重要的”，并承诺要确保“印太”地区受国际法管辖，致力于维护普世价值不受外部胁迫。布林肯也在与日本、韩国、菲律宾等盟国外长的通话中表示，美国和这些国家的双边同盟对于维护“印太”地区自由和开放的发挥关键作用。在拜登政府看来，“印太”秩序的核心原则是基于规则，实现该地区的自由与开放。坎贝尔认为，如果美国想要继续维护这些原则，就必须重新参与“印太”地区事务，包括停止敲诈盟友、参与地区峰会、加强经济接触和跨国合作等。2021 年1 月27 日，美国国务卿布林肯与菲律宾外交部长洛钦（Teodoro Locsin）通话时重申，强大的美菲联盟对一个“自由开放的印太地区”至关重要，《美菲共同防御条约》适用于包括南海争端在内的安全问题。2021 年1 月27 日，布林肯与泰国副总理兼外交部长敦（Don Pramudwinai）通话，双方重申了美泰联盟的力量，并表示要共同努力促进“印太”地区实现共同繁荣、安全和价值观。2021年3月12日，拜登政府在执政不满两个月便召开了美日印澳四边机制的首次首脑峰会，四国领导人重申了对四边安全合作的承诺，并宣称要在新冠疫苗生产、关键科技、基建投资、应对气候变化等方面开展合作，以努力建设一个“自由、开放、包容、健康、以民主价值观为基础、不受强制约束的印太地区”。2021年4月16日，美日首脑会晤后发表了联合声明，明确将打造“自由开放”的印度—太平洋地区列为美日联盟的重要任务。显然，对于拜登政府而言，随着美国实力的相对衰弱，维持其所追求的亚太地区秩序离不开盟国的参与和支持。
二、亚太联盟政策的调整
基于对拜登政府亚太联盟的认知和执政以来的一系列举措的分析，可以发现拜登政府的亚太联盟政策将在政策理念、联盟管理方式、联盟目标和合作模式四个方面进行调整。
（一）在政策理念上，淡化“美国优先”，强调价值观共识。特朗普政府期间，基于“美国优先”的政策理念，美国采取“交易主义”策略来处理联盟关系，在一定程度上对亚太联盟造成了冲击。相比而言，拜登政府有意淡化“美国优先”的影响，更加注重价值共识对于联盟关系的整合作用，并希望借助亚太联盟来维护基于规则的自由主义国际秩序。
作为资深民主党建制派人士的拜登一直是价值观外交的坚定支持者，他曾表示，美国在二战后建立的联盟体系“植根于共同的民主价值观基础上”，对于维系“基于规则的国际秩序”具有重要作用。因此，他在上台前就高举“民主国家”的旗帜，希望利用共同的民主价值观团结盟国，强化美国领导的“民主国家联合体”（Coalition of Democracies）。具体到亚太地区，一方面，在与日韩澳等盟国领导人会谈时，拜登政府屡次重申要“促进共同的安全、繁荣和价值观”，“捍卫自由开放的印太秩序”；另一方面，将目标直指中国，试图强化亚太盟国对中国“威权主义”“破坏规则”的认知，以增强亚太联盟的认同感和凝聚力，最终达到孤立中国的目的。布林肯在访日期间，双方在《美日共同声明》中指出，中国给联盟关系和国际社会带来了政治、经济、军事和技术方面的挑战，破坏了“以规则为基础的国际秩序”。
为此，拜登政府拟将尽快举办把亚太盟国囊括在内的“全球民主峰会”（Global Democracy Summit），以在全球范围内阻止“威权主义”和捍卫民主。英国谋划组建的“民主十国”（D10）联盟也有可能得到拜登政府重视，因为这一“民主伙伴俱乐部”可以加强欧亚盟国与伙伴的协调，有助于美国全球霸权护持。此外，拜登政府还寻求借助“四边合作机制”来“支持法治、航行和飞越自由、和平解决争端、民主价值观和领土完整”，以增强对抗中国的竞争力，迫使中国认可和接受美国主导的亚太地区秩序。
（二）在联盟管理方式上，减少权力强制，注重制度约束和利益协调。特朗普治下的美国更多地采取权力强制的方式处理联盟关系，如强制盟国承担更多的防务义务和地区责任，甚至不惜以放弃安全保护来威胁盟国让步。拜登政府中的不少官员都曾对特朗普的联盟管理方式提出批评。拜登表示，“美国的联盟超越了金钱……美国的承诺是神圣的，不是交易性的。”坎贝尔认为，特朗普政府把亚太联盟视为累赘，以及寻求更严格的贸易安排，会将亚太国家及其领导人“置于非常困难的境地”。
相比于特朗普咄咄逼人的态度，拜登政府采取一种相对温和的态度，在联盟管理中更加注重制度约束和利益协调的方式。拜登政府甫一上台，就表明了对联盟承诺的态度，试图表达其捍卫亚太联盟和亚太秩序的决心。如拜登在与菅义伟的通话中表明，“美国将根据《美日安保安全条约》第5条的规定坚定不移地保卫日本”。布林肯在与澳大利亚、菲律宾两国外长通话时，都强调了“安全条约”的重要性，以及美国对共同防御义务的承诺。对于联盟内部久拖不决的各种矛盾，一方面，拜登政府通过强化联盟内部的机制化建设来规范各国间的权责分担。如布林肯访问日韩时强调了对现有制度安排的调整和执行，美日再次确认了普天间机场搬迁方案，并同意对目前的《特别措施协定》进行一年的延长修正；美韩重申了对符合《基于条件的战时作战指挥权过渡计划》的战时作战指挥权过渡的坚定承诺，并草签了第11份《防卫费分担特别协定》。另一方面，拜登政府也注重通过利益协调的方式来强化亚太联盟的共同战略目标，试图通过扩展联盟合作领域的方式来扩大联盟的共同利益。这些有利于增强亚太联盟的内部团结，也符合美国需要盟国分担更多联盟责任的战略意图。
（三）在联盟目标上，更加重视全球治理合作。特朗普政府期间，全球治理在美国外交政策的排序中处于相对靠后的位置，特朗普也较少通过与盟国的合作来应对全球性挑战。然而，拜登政府认为，美国面临的各类全球性挑战，削弱了美国联盟集体应对这些挑战的能力。因此，拜登政府强调要建立一个美国盟国及合作伙伴的统一战线，以共同应对这些全球性挑战。具体来说，拜登政府将扩展亚太联盟在参与全球治理方面的合作，将控制新冠疫情、应对气候变化、发展新技术和维护亚太经济秩序等纳入亚太联盟的共同战略目标。
首先，与特朗普政府在疫情国际合作方面的保守态度不同，拜登承诺将与其他国家在应对新冠疫情上进行更密切的合作。2021 年1 月以来，在和亚太盟国领导人的通话中，拜登、哈里斯和布林肯几乎都提到了要共同遏制新冠疫情的蔓延。在美日印澳四国峰会上，四国领导人宣布“共同采取必要行动，在2021 年扩大安全有效的新冠疫苗生产，并将与世卫组织和‘新冠疫苗实施计划’（COVAX）等相关机制密切协调，共同加强和帮助印太国家接种疫苗”。
其次，在气候变化问题上，将加大与亚太盟国合作力度。拜登政府将应对气候变化视为重要外交议题，计划召开世界气候首脑会议，直接与世界主要碳排放国的领导人接触，推进应对气候变化国际合作。由于日韩澳等国都是世界主要的碳排放国，因此加强与亚太盟国在气候变化领域的合作将是拜登政府气候计划的重要组成部分。拜登在与日韩澳领导人的通话中，将应对气候变化视为重点合作领域，在美日印澳四国峰会上也宣称，“在应对气候变化加速的过程中，我们正在建立一个新机制来加强合作和提振雄心。”四国还联合建立了气候工作组，以共同推进《巴黎协定》和低排放技术解决方案的执行，以及加强全球在应对气候方面的多领域合作。
再次，在太空和数字网络等新技术领域，为应对来自中俄的压力，拜登政府期待亚太盟国发挥更大作用。在拜登政府看来，新技术带来的挑战在于很大程度上不受法律或规范的约束，需要建立防止滥用或恶意行为的防护体系。因此，拜登政府不仅要加强美国的科技优势，还要增加与盟国在研发新技术和制定国际标准方面的合作。在布林肯访日期间，美日两国宣布将加强网络安全对话，在与网络威胁相关的合作和信息共享方面加倍努力。菅义伟访美期间，美日两国首脑表示将通过深化在生命科学和生物技术、人工智能、量子信息科学、民用空间等领域的研究和技术开发合作，提高各自和共同的竞争力。在四边合作机制的框架下，四国也决定成立一个关键技术和新兴技术工作组，目的是促进四国在技术标准制定方面的协调，加强在关键技术和新兴技术领域的交流对话。
最后，拜登政府还希望和亚太盟国一道主导亚太地区的经济秩序。坎贝尔认为，加强亚太经济秩序意味着，即使在中国更成熟地使用“胡萝卜加大棒”政策的情况下，该体系也能继续为各国提供物质利益。具体来说，拜登政府与亚太盟国的合作将围绕供应链、标准、投资和贸易协定四个方面展开。布林肯在访问日韩时都谈到了扩大两国工业界的接触，以提升双方供应链的弹性和抗风险能力，美日两国还一致同意协助“印太”和全球各国加强基础设施、能源和数字经济投资，促进连通性和经济增长。
（四）在合作模式上，延续“印太战略”框架，扩展亚太联盟体系。特朗普政府于2017年提出“印太战略”，其主要思路是通过拉拢印度，联合日澳等盟国，在“印太”地区打造以美日澳印为核心的合作框架，以限制中国的地区影响，滞缓中国的崛起进程。2021 年拜登政府执政以来，其深刻地意识到，要限制中国的地区和全球影响，就需要加强在亚太地区的联盟体系构建，强化美国的领导地位。
一是推动四国合作的机制化和常态化，以提升其在“印太”地区的影响力。拜登政府执政之后，很快与日澳印三国领导人进行了通话，强调要打造“印太”地区的“自由和开放地区秩序”，以及通过四国合作巩固地区框架。2021 年3 月12 日，拜登出席了美日印澳四国首脑会议，这既是拜登总统参加的首次多边峰会，也是四国首次举行最高领导人会晤。四国领导人一致同意完善各级别的沟通机制，如四国的专家和高级官员将定期开会，四国的外长每年至少会晤一次，以及四国领导人还将在2021年底举行一次面对面的峰会。显然，拜登政府希望推动四国合作机制化，提升美国在“印太”地区的战略动员能力。
二是拉拢韩国参与“印太战略”。韩国在“印太”战略方面基本处于观望态度，不愿过多参与以免影响中韩关系。拜登政府则有意拉拢韩国参与“印太”战略，不仅推动韩国在东北亚地区发挥更大作用，还鼓励韩国更多地参与“印太”地区事务，甚至有可能推动韩国加入“四国合作机制”。在布林肯访问韩国时，美韩安全磋商委员会（“2+2”）发表声明称，美韩两国将继续通过与韩国“新南方政策”的合作，共同努力创建一个“自由开放的印太地区”，美韩将在“印太”地区的诸多事务方面加强合作。由于日韩都被美国视为亚太地区重要的盟国，因此拜登政府还谋求通过加强美日韩三边合作以拓展“印太战略”的合作框架。
三是重新重视东南亚的支点作用。虽然“印太战略”将东南亚国家视为“印太”地区的战略支点，但特朗普对这一地区重视不够。拜登政府执政后，布林肯相继与菲律宾、泰国、越南和新加坡的外交部长进行了通话，强调美国和这些国家的双边关系对整个“自由开放的印太地区”的重要意义。除在菲律宾和泰国两个盟国继续增加军事部署外，拜登政府还继续强调与新加坡、越南和其他东盟成员国建立伙伴关系的重要性。在四国峰会上，拜登政府还首次就东盟的地位作出表态，即“坚决支持东盟的团结和中心地位，以及东盟对印太地区的展望”。由此可见，拜登政府展现了对东盟的重视态度，并在经贸、气候变化、海洋安全等关键问题上寻求与东盟的合作，以此拉拢东盟国家更多参与其“印太”战略合作框架。
三、亚太联盟政策的影响与困难
拜登政府重视联盟关系的修复，在一定程度上有助于改善亚太联盟关系，但也增加了中美关系的不确定性，加剧了亚太地区局势的不稳定性。不过受制于拜登政府自身的国内政治牵绊、联盟内部的矛盾、亚太盟国的忧虑等因素，拜登政府要想强化亚太联盟，也面临着不少困难。
拜登政府亚太联盟政策调整将主要产生三个方面的影响。一是有助于美亚太联盟关系的有限改善。拜登政府强调基于共同的价值观来凝聚亚太盟国的战略共识，这获得了盟国的广泛回应，后者均表态赞同与美联盟的价值观基础。在一些存在共同利益的领域，盟国间合作的契合度和紧密性有所增强。然而，拜登政府的亚太联盟政策仍然带有部分特朗普时期的色彩。从拜登政府的言行来看，其并未完全摆脱“美国优先”的思维和影响。在经贸领域，拜登政府并不会完全停止使用关税手段，与盟国争利的现象依然存在，这也使得美国和亚太盟国之间的经贸摩擦将很难顺利解决。在安全领域，拜登也认为盟国应该承担更多的防务费用。从布林肯访问日韩期间，依然在敦促两国修订防务费用分担协议，并希望两国承担更多的地区责任，联盟之间的防务分担分歧依然存在。因此，拜登政府期间，与亚太盟国的关系会有所改善，不过由于美国与盟国之间的利益分化和战略分歧难以解决，其改善程度有限。
二是增加中美关系的不确定性。拜登政府认为中国是最为强劲的竞争对手，会对稳定和开放的国际体系发起持续挑战。布林肯表示，由于中国代表了21世纪最大的地缘政治挑战，因而要从实力而不是软弱的地位出发来对付中国。因此，拜登政府将会更加积极地拉拢盟国与中国进行竞争。首先，拜登政府拉拢亚太各国组成反对中国的“民主国家阵营”，并鼓励盟国在新疆、香港、台湾和南海等涉及中国核心利益问题上对中国共同施压。这无疑会进一步增加中美之间的战略分歧，不利于中美关系的改善。其次，拜登政府通过强化在亚太地区的军事存在，通过各种方式来增强联盟对抗中国的军事实力。这将导致中美两国在安全领域的竞争常态化，甚至增加两国“擦枪走火”的可能性。最后，拜登政府试图和盟国一道制定新的国际规则，特别是强调在供应链、基础设施和新技术等领域削弱中国的影响，会进一步削弱经贸关系作为中美关系重要基石的作用。
三是加剧亚太地区局势的不稳定性。拜登政府注重强化亚太联盟共同遏制中国，并极力推动亚太联盟的扩展，将影响亚太地区安全局势的稳定。其一是加深了亚太各国的“疑华”情绪，使得亚太地区局势的“对抗性”色彩更加明显。通过渲染中国的经济和安全威胁，拜登政府笼络各国与美国一道与中国对抗。此举将使各国在安全问题上更加依赖美国，甚至敢于在敏感问题上犯险，激化各国与中国的矛盾，加剧亚太地区的安全局势。其二是阻碍了亚太区域多边合作机制的正常发展，特别是对东盟主导的地区合作造成了冲击。拜登政府不仅将中国设为亚太联盟的首要对抗目标，而且注重分化亚太地区不同国家，这使得亚太各国在发展目标、身份认知和政策优先性上出现了差异，不利于各国统一共识和推动亚太地区的整体合作。
尽管拜登政府亚太联盟政策有助于改善联盟关系，增强美国在亚太地区的国际动员能力。不过其联盟政策调整也面临着国内外挑战，存在较大的不确定性。
第一，国内问题的牵绊。执政之初，拜登政府在国内面临着不少严峻的挑战，其不仅担负着控制疫情和恢复经济的重任，还要修复美国的政治极化和社会分化。在这种形势下，拜登政府即使要大幅调整亚太联盟政策，其成效依然会因国内问题的掣肘而大打折扣。拜登政府明确提出，“美国要提升国际影响力必须稳定国内环境”。由此可见，在拜登政府执政初期，国内事务的优先性超过外交事务。
首先，疫情会影响美国外交政策实施。在美国国内新冠疫情尚未完全控制、经济持续低迷和社会严重分化的情况下，拜登政府的执政重点主要是国内事务，这无疑会制约拜登政府在亚太事务上的投入。拜登在上台前后数次公开批评特朗普政府的抗疫政策，因而能否有效控制疫情不仅关系到美国经济和社会的发展，也成为检验拜登政府执政能力的重要指标。
其次，美国社会分化、政治极化制约外交政策。拜登政府面对的是一个极度分化的美国社会，精英群体与草根阶层、白人群体和少数族裔、本土居民和新移民之间的分歧愈演愈烈，拜登在数次演说中都呼吁美国社会“停止争斗、保持团结”。但社会分化的裂痕依旧，短时期内难以修复。与此同时，美国的政治极化依然延续，掣肘阻扰拜登政府的政策实施。面对如此局面，拜登政府想要对国内分化有所修复，需要适度容纳“美国优先”的理念，更加迎合国内多数人的利益诉求。这注定了美国的联盟政策依然重视国家利益，其与亚太盟国的经贸矛盾等也难以完全解决。
再次，经济相对衰落限制对外战略投入。据美国经济学家卡特勒（David M. Cutler）估计，疫情将给美国造成约16万亿美元的经济损失，而这一数字将是2008 年经济危机给美国带来的经济损失的4倍。相比于经济繁荣时期的美国可以在全球各地维持力量存在，拜登政府能用于全球战略的资源有所减少，其能为亚太联盟提供公共产品的能力也将随之下降。拜登政府虽然提出了诸多战略目标，但要同时实现这些目标并非易事，这也使得美国会要求盟国承担更多的责任，联盟内部防务分担的矛盾难以解决。
第二，亚太联盟内部矛盾依然存在。虽然拜登总统一直将自己称为“自由主义者”和“多边主义者”，但美国的国内政治现实决定了拜登政府不可能完全改变特朗普的对外政策，美国与亚太盟国在经济贸易、防务分担上的矛盾仍然制约着联盟关系的修复。
一方面，在经贸领域，美国和亚太盟国的经贸矛盾难以根本解决。全球化在美国造成了不同的利益群体分化，自由主义国际观不再具有说服力。目前，在征收钢铁和铝的关税问题上，美国和日本、泰国、印度和印度尼西亚等亚太国家依然分歧较深，如果拜登想继续推进以“保护美国中产阶级利益”为目标的贸易政策，美国和盟国之间的经贸摩擦将很难顺利解决。另一方面，美国和亚太盟国在防务安全领域也存在难以解决的矛盾。防务分担已经成为了美国联盟内部的一个结构性问题。拜登本人也不赞同美国在亚太联盟体系中承担过多责任，并希望盟国加强自身防卫力量和承担更多义务。然而，由于近期日韩等国经济低迷，加上新冠疫情对经济的冲击，亚太盟国不愿承担更多责任的态度会更加强烈。由此可见，拜登政府解决联盟内部的分歧依然面临不小的难度。
第三，亚太盟国的忧虑。总体来看，日韩等国对拜登政府回归“多边主义”和加强联盟关系的政策表现出了较高的期望，但由于特朗普政府的影响尤存、亚太国家之间的矛盾、中国因素的影响，美国盟国对配合拜登政府的联盟政策存在不少忧虑，也给亚太联盟调整带来了不少困难。
首先，特朗普政府的单边主义给联盟关系带来的负面影响在短期内难以完全消除。具体来说，其一，疑虑拜登政府回归多边主义和重视联盟关系的诚意。如日本迫切希望拜登政府重返《跨太平洋伙伴关系协定》已被拜登政府明确拒绝。因此，对于拜登政府重塑亚太经济秩序的政策，日本等国也可能会倾向于听其言、观其行。其二，疑虑拜登政府是否会彻底抛弃保守主义做法，特别是在经贸和防务领域。如果拜登继续对盟国征收关税和要求修改军费分担协定，这将破坏拜登政府极力营造的合作氛围，影响亚太联盟内部的团结。其三，疑虑拜登政府提供安全承诺和履行联盟义务的能力。拜登治下的美国诸多国内问题缠身，盟国普遍担心拜登政府是否有能力推行其“印太战略”。这也会促使美国盟国更加注重加强战略自主性，而不会一味服从美国的战略安排。
其次，亚太联盟多边合作面临协调困难。拜登政府把加强亚太盟国间的合作视为其亚太战略的重点，特别重视美日印澳四边合作，这对加强亚太盟国间的关系提出了更高的要求，但这些国家之间的分歧也并非拜登政府短时期内所能协调，各国之间的疑虑和不信任将会迟缓亚太联盟的多边合作进程。其一，由于慰安妇和独岛（竹岛）领土主权问题的影响，日韩两国从民间到官方都对彼此存在不信任感。这种不信任感有碍美日韩三边合作，即使美国也很难协调日韩两个盟国的诉求。其二，虽然近年来日澳在安全合作上取得重大进展，但双方在一些具体问题上还存在诸多分歧，也将影响双方防务合作关系的深化。其三，印度对扩展四边安全合作机制的功能存在疑虑，印度既不愿在地区战略和外交政策上过多受美国掣肘，也担心四边安全合作机制的军事化会加剧亚太地区形势的紧张。
最后，美国的亚太盟国担忧对抗中国会损害自身利益。美国和盟国利益的分歧决定了彼此在对华认知上存在差异，也使得这些国家并不会完全追随美国“遏制中国”的战略。在经济贸易领域，亚太国家都与中国存在紧密的经济联系，并都希望继续加强与中国的经贸合作。特别是随着RCEP协定的正式签署和中日韩自贸区的有序推进，美国的亚太盟国都意识到，只有与中国展开紧密的经济合作才能把握住亚太经济发展的机遇。在安全领域，虽然各国把中国视为主要的安全威胁，但鉴于地缘政治等考虑，各国并不希望把与美国的联盟关系转变为全面对抗中国的军事联盟，这不仅会限制他们的外交政策空间，更容易引发亚太地区的局势紧张，给各国的经济社会发展造成严重威胁。
结语
拜登政府执政以来，亚太联盟在美国外交事务中的重要性逐渐上升。为消除特朗普政府对亚太联盟的负面冲击，拜登政府极力改变特朗普政府的单边主义倾向，转而以多边主义和国际合作的方式处理联盟关系。在延续特朗普政府“印太战略”框架的同时，拜登政府也着重强化“四国对话机制”，并在此基础上加强韩国和东南亚国家的合作。由于拜登政府采取相对温和的外交姿态，美国的亚太盟国也纷纷表示要与新政府恢复和巩固联盟关系，亚太联盟内部一度呈现出积极主动的合作氛围。然而，拜登政府治下的美国国内问题繁多，极大地限制了其在亚太事务上的精力和能力，其盟国也出于自身利益的考虑，将会不断增强自身的战略自主性，而不会一味地完全追随美国。因此，拜登政府虽然能在短期内缓和联盟关系，并在抗疫、气候治理、新技术等领域取得合作成效，但要想从根本上解决联盟矛盾和强化联盟关系，仍然面临着不少挑战。○
