日本菅义伟政府的数字改革

刘军红 霍建岗 汤 祺

[内容提要]新冠疫情暴露了日本以往数字战略流于纸面的现实，其电子政府、数字经济及数字社会建设缺少互联互通的本质含义。菅义伟提出数字改革新战略，拟设首相直辖的数字厅，推进数字化改革，通过国会立法重建数字行政治理体系，普及个人号码制度，推进数字化社会转型，摆脱“数字化落后国”困境。菅义伟改革能否挣脱旧体制束缚，冲破文化制约，仍面临诸多因素制约，这直接关系其数字改革的成败。

21世纪初日本政府就制定了野心勃勃的数字战略，试图领先世界信息技术体系，主导国际标准和规则。20 余年过去了，日本既未诞生GAFA 那样影响世界的巨大型IT 企业，也未能主导国际科技体系和商贸秩序，反而在新冠疫情中暴露出一系列数字转型落后的弊端。菅义伟上台后，打出“数字改革”旗帜，大力整修法制，创办数字厅，统筹改革，试图整体推进数字化社会转型，完善数字行政体系，重振日本全球竞争力，恢复时代潮头地位。本文拟通过梳理日本既往数字战略的失败及原因，力求剖析菅义伟政府改革的制度困境，尝试展望日本数字化转型的前景。

一、新冠疫情下日本数字化窘境

2020年初暴发的新冠疫情严重暴露了日本数字社会“内存不足”“网络不通”的弊端，日本电子行政更是窘态百出。这场疫情对日本社会造成了巨大冲击，民众对居家办公、在线教育、远程医疗等数字化社会的需求急剧上升，生活方式迅速向网络化、数字化、非接触等新形态转变。然而，素以“网络大国”“数字强国”自居的日本，却因“电子政府”建设硬件不强、软件不通，社会数字化程度低等问题，政府的抗疫措施难以通达，国民生活乱象丛生。面对百年一遇的全球性大流行病，日本政府仍在使用纸版传真统计感染者人数，职员在线处理业务常因要加盖公章的硬性规定，不得不冒险跑回公司盖章。特别是政府试图网上发放疫情补助金，而多数居民仍惯于用传真机发送补助申请，地方政府不得不增员手工操作，逐一确认，手忙脚乱，混乱不堪。

在硬件系统建设上，日本公司或政府部门多按普通要求设置局域网，然而，疫情当前，登录暴增，网络瘫痪，原本期待的电子办公、在线行政形同虚设。远程教学、医疗也常因软件不匹配、硬件落后等问题难以有效操作。尤其令人不解的是，政府各部门独立设置局域网系统，彼此不连接、不准入，政府要在召开部门协作视频会时才发现存在网络分割、互不联通问题。自民党数字社会推进本部座长甘利明表示，日本电子政府失败的原因在于没有总体设计和规划，各部门自搞一套，互不通气，国家在旧轨道上投下巨资，无法构建适应新时代的互联互通体制。种种情形表明，疫情暴露了日本数字战略形势与内容相脱节的本质特征。

实际上，日本对数字经济的关注并不比其他国家差，首相官邸、经产省、总务省等部门早就提出过一系列战略构想，对数字化转型非常重视。企业、学界甚至在某些技术领域一度居于世界前沿。比如1995年日本政府就出台《面向21世纪的日本经济结构改革思路》，倡导发展通信、信息技术产业。1999年和2001年日本政府分别对物联网和大数据展开实证研究，制定了缜密的数字化政策。2000～2012年，日本政府着眼信息技术应用，先后推出“e-Japan”（2001）、“u-Japan”（2004）、“i-Japan”（2009）等一系列数字战略计划；2013～2015年，出台《日本振兴战略》《推进成长战略的方针》，提出以机器人革命为突破口，带动产业结构变革升级；2016年至今，致力于落实“社会5.0”计划，试图通过人工智能、物联网、大数据，推动数字化、智能化社会转型，并发布《科学技术创新综合战略2016》《日本制造业白皮书》《综合创新战略》《集成创新战略》《第2期战略性创新推进计划（SIP）》等系列推进计划。

但日本数字化发展仍不尽如人意，其发展规模和程度相对滞后。据2019年瑞士国际经营开发研究所的“世界数字竞争力排名”，在63 个国家中，日本排在第23 位，在OECD37 个成员国排名中，日本仅居第18 位。日本政府的美好愿景多未成现实。其主要原因表现在如下几个方面。

首先是企业决策保守化、过度规避风险、责任不明等制度习惯妨碍了企业对时代脉搏的准确把握和及时反应。著名日本问题专家卡瑞尔·范·沃尔夫伦在《日本权力结构之谜》一书中指出：“一个几乎完全是为了培养选择题专家而设计的教育系统，不会选拔出真正的思想家。求知欲可能对传统习俗构成一种威胁，因此它受到积极压制，这就使日本的学习环境对创造性思维极其不利。”在追赶欧美的时代，日本在技术、模式方面采用了“拿来主义”策略，其创造力不足的负面影响并未凸显。但在完成追赶阶段后，需要通过自身的创新制造新的经济增长点时，恰逢世界经济进入IT 时代，面对新的全球大竞争，日本过去的成功反而成了应对新时代的桎梏。

从企业决策体系角度看，日本企业文化对创新的阻碍作用也相当突出。一是论资排辈导致企业有决策权的多为年长者，对数字化新生事物存在排斥心理。年轻人虽对数字技术敏感，也有创造性想法，但缺乏话语权。二是日本企业注重“集体决策”，共同担责，害怕个体责任。即便是企业高层面对不确定的前景、可能失败的创新，也不愿担当决断，避免承担失败责任。只有当外界挑战紧迫，企业决策层都意识到“不创新不能生存”时，才能达成一致。而此时或已错过最佳决策时机。三是日本企业的“守势投资”策略常使好的项目得不到及时的资金支持。日本经产省《2015年悬崖》报告就指出，日本企业传统投资模式是“守势投资”，即使面对数字化项目也坚持以降低成本、扩大市场份额为优先选项。日本经济产业研究所高级研究员岩本晃一认为，日本企业经营者关心的是“使用物联网、人工智能等技术能降低多少成本”，不关心“如何通过新技术研发新产品，创新商业模式”。日本机器人产业之所以能发达起来，主要原因就在于在满足企业节省人力成本上“有特殊重要意义”。而以银行为中心的“间接金融制度”倾向于保守融资，回避风险投资和创业投资，这更使得数字化创新缺少金融支持。与之相反，美国以股市为中心的直接金融制度则更倾向于“攻势投资”，资金直接投入新领域、新技术等风险企业，提升企业占领市场、获取利润的能力。

其次是战后形成的日本政府官僚体制严重阻碍着数字化社会转型。比如，日本地方自治体采用独立的采购网络系统，与中央政府及其他地方政府网络“老死不相往来”，中央政府力推的“个人号码卡”难以普及，行政数字化迟缓，这严重阻碍了全社会对疫情的有效应对。日本综合研究所调查报告显示，截至2019年3月，在日本中央政府各行政部门总计5.57 万项行政手续中，在线办理的仅占7.5%，大部分仍需以“当面、书面、盖章”的方式处理。在疫情下，日本电子政府在线业务得不到民间积极配合，其脆弱面进一步全面暴露。

再次是IT 系统老化问题严重阻碍日本数字化转型。据日本信息系统用户协会（JUAS）2017年调查，约八成日本企业的IT 系统老旧，成为阻碍日本数字化转型的关键症结。日本企业IT 系统老旧问题极为常见，与地方政府系统制式不统一问题相似。即使是实力雄厚的大企业也较少投资自己的系统研发，而习惯于向专业公司订货。系统启用后，只要不发生大故障，平时极少请专业人员维护。日本企业对所用的系统知之甚少，只要还能用，一般不重视维护。日久天长，更新不及时，系统老旧化严重。

另外，日本国民对数据安全过度担心也加剧了数字化转型迟滞。据日本内阁府2018年的调查，67.6%的日本受访者对因特网风险感到“担心”，约80%的人对网络泄露个人信息感到不安。据《日本经济新闻》调查，约40%的民众坚决不愿将个人信息交给企业。而60岁以上的民众最为敏感，其中53%的人反对提供信息。对企业而言，在保护个人信息的基础上搜集大数据是发展人工智能（AI）、实现数字化转型（DX）的重要一步。近年来，日本修改了《个人信息保护法》，制定了各种版本的数据合作使用方案，加强信息保护力度，如创建数据大平台、开通数据流通市场等。但目前这些举措仍停留在纸面，尚未付诸实施，社会中的“数据警惕综合症”依然存在。

二、菅义伟政府的数字改革战略

菅义伟内阁成立后，日本疫情加重，被迫数次延长“紧急事态”，将抗击疫情、恢复经济、推动改革作为其展示“务实”执政风格的政策抓手，推进数字化转型成为其政策的重中之重。

为切实推进数字改革，菅义伟在政策法规、机构设置、人事调整等各方面采取实质性步骤。2020年12月底，菅内阁发布“为创建数字社会实施改革的基本方针”，决定修改《IT基本法》，创建数字厅，新设数字改革担当大臣，专司数字改革前线推进工作，提出创建“数字社会”愿景目标，制定“数字社会”基本原则。2021年初，菅义伟政府向国会提交了6部有关数字改革相关法案，分别是《构建数字社会基本法》《数字厅设置法》《数字社会形成完备法》《接受公共资源账户登录法》《存款账户管理法》《地方公共团体信息系统标准化法》。5月12日，上述法案获得日本国会审议通过，正式成为法律。与此同时，日本2021年版的《制造业白皮书》和“成长战略施行计划”等政府文件均对数字改革作出了具体规定。根据相关法案和文件，菅义伟政府目前已推出如下系列具体政策。

第一，完善法律制度，以《构建数字社会基本法》取代《IT 基本法》。《IT 基本法》即《高度信息通信网络社会形成基本法》，于2000年制定，2001年实施，后又多次修订。该法是日本有关IT 政策的第一部综合性法律，规定了有关构建“高度信息通信网络社会”的基本理念和重点政策方针，明确了国家及地方政府的职责。2001年基于该法成立的IT 综合战略本部至今仍在运转。但该法制定较早，内容较为陈旧，因此，菅义伟政府决定将其废除，另立新法，从法律层面开启日本“数字社会”新时代。《构建数字社会基本法》规定了“数字社会”的定义和基本理念，明确国家、地方政府和事业单位的责任、制定政策的基本方针、重点政策及“重点计划”。

第二，健全组织机构，新设数字厅，组建数字改革总指挥部，力图打破“条块分割”局面。新成立的数字厅将隶属于内阁，首相为最高责任人。数字大臣统管数字厅事务，辅佐首相开展工作。新设数字监，由内阁任免，地位相当于其他省厅的事务次官，即公务员的最高职务，负责对数字大臣建言献策、处理并监督数字厅日常事务等。为确保专业性，拟启用民间专业人士担任该职。此外，还将从国会议员中任命副大臣和大臣政务官各一名。数字厅初定规模约500 人，其中至少100 人将从民间聘用专业人士，并任命部分民间人士担任处长或局长。数字厅的主要任务是制定数字改革政策，协调各部门落实改革，赋予推行数字改革特权。数字厅将统一编制预算，直接掌握数字改革的“钱袋子”。数字厅还对其他省厅拥有“劝告权”，可要求落实“数字改革”不力的部门改善相关措施。《数字厅设置法》规定设置由全体阁僚组成的“数字社会推进会议”，取代IT 综合战略本部，作为首相发号施令的平台。数字厅将于2021年9月1日正式成立。

第三，推出一系列具体政策。一是整合《个人信息保护法》《行政机构个人信息保护法》《独立行政法人等个人信息保护法》等法律，给“个人信息”统一定义，由个人信息保护委员会对个人信息实施统一管理。将地方政府规定的个人信息保护条例纳入全国通则，减少差异，促进信息交换，提升行政服务效率。二是改革盖章制度和书面手续，原则上废除行政程序中的盖章制度，对要求提交书面材料的手续可提交电子版材料。三是改革“个人号码”制度。“个人号码”制度是日本政府为落实数字化转型而给每位国民编制的个人基本信息台账卡，计划通过与个人驾照、医疗、保险、银行账户等绑定，实现一卡通用功能，以提高社会治理效率。但因民众对政府掌握个人信息不安，加之政府网络空间兼容不足使得目前民众的参与意愿不强。菅义伟拟加速扩大个人号码卡的适用范围，允许与行医执照等国家级认证资格绑定，提高便利性；允许政府认定的邮局向居民发行“公共个人认证服务”的电子证明；经本人同意，“公共个人认证服务机构”可出具本人四项基本信息（即姓名、生日、性别、住址）证明；个人号码卡持有者可将电子证明转存至智能手机等移动终端设备，政府计划于2022年完成个人号码卡与智能手机并网。四是完善数字社会的基础设施。强化个人号码卡的发行和运营体制，计划2022年度内普及个人号码卡。2025年度内完成地方政府行政网络云系统统一。地方政府应将税务、社保等业务系统标准和格式进行统一。明确规定地方政府网络系统标准化的适用范围，制定地方政府信息系统标准，收集“实时数据”，提高分析研判能力，提出准确细致的政策方案。五是制定综合数据战略，细化数据流通规则，完善数据交易制度。在医疗、教育、防灾减灾等领域制定数据标准，促进跨领域数据合作。六是培育数字人才。计划自2022年度起，在国家公务员考试中新设数字专职，招录民间专业人才。对企业培养和使用数字人才提供政策扶持，鼓励企业数字研发。七是强化网络安全。从强化供应链弹性角度，制定包括中小企业在内的覆盖整个供应链的网络安全对策，官民一体确保网络安全。

菅义伟的数字改革可谓对安倍内阁相关政策的延续和升级。2012年底安倍一上台便指出以往的“IT 战略”未达预期效果，信息技术运用不充分，日本失去了“世界最先进IT 国家”地位，力主有针对性地改革，夺回企业全球竞争力。安倍政府的数字举措主要有三：一是在2013年发布“创造世界最先进IT 国家宣言”，改革“各管一摊”的垂直行政体制，跨省厅协调政策，优化决策体制；二是推出《修改内阁法等部分条文的法律》，在内阁官房增设内阁信息通信政策监（即首席信息官），协助首相制定和实施IT 政策，辅助扮演电子行政“司令塔”角色；三是于2016年制定并实施《官民数据活用推进基本法》，2017年制定“公开数据基本指针”，加快推动“公共数据”公开和利用。同年，安倍政府出台“创造世界最先进IT 国家宣言·官民数据活用推进基本计划”。2018～2020年之间，日本政府每年对宣言内容进行更新，及时调整政策方向。

疫情暴露了日本数字化转型落后问题，也坚定了菅义伟推进“数字改革”的决心。自2000年日本制定《IT 基本法》以来，日本历届政府均各自制定战略、方针，展示对数字化转型的重视。但鉴于日本社会总体对此缺乏危机感和紧迫性，政府和企业也没有改革压力，多数政策停留于纸面。面对疫情日益严重，菅义伟切实感受到了数字转型落后之苦，决意扛起数字改革的大义名分，将“数字改革”与“去碳化”并列为新内阁的两大战略政策，制定了宏大的数字改革战略。

与前任政府相比，菅义伟的数字改革战略目标更务实，不再强调世界领先，而是从日本数字转型落后的实际出发，划重点、补短板，强调政企分工，发挥民间主导作用，政府助力完善相关社会环境，为民间扫清障碍、提供支援。为此，菅义伟主张“改革从自身做起”，政府成为改革重点对象，优先顶层设计，引导企业跟进。

菅义伟改革的最大亮点是构建数字社会。他描绘的“数字社会”是“人人都可通过运用数字技术，选择符合自身需求的服务，实现多种多样的幸福的社会”。在《构建数字社会基本法》中，菅义伟政府对“数字社会”作了更全面定义，即“通过因特网等高度信息通信网络，自由且安全地在全世界范围内获取、共享、发布各种信息或知识，通过对使用信息通信技术、以电磁方式记录的多种大规模的信息进行正当且有效地利用，在各领域均能实现创造性和充满活力的社会”。菅义伟表示，数字化并非目的而是手段，要通过数字化转型实现解决社会问题、推进可持续发展、强化国际竞争力等目的。在此基础上，菅义伟提出“兼顾每个人，构建充满人性的数字化社会”的口号，确定了“数字社会”的基本理念，即“实现有宽裕感和富足感的国民生活”，“实现安全安心生活的社会”，“纠正机会不平等”，“保护个人及企业权利”等。此外，菅义伟还提出构建“数字社会”的十大基本原则。一是“公开和透明”，通过推动标准化和信息公开，强化官民合作，促进民间对公共数据的利用，切实向国民尽到说明责任；二是“公平和合理”，避免因数据资源不对等而产生不公平，确保个人能自主管理自己的个人信息；三是“安全与安心”，强化网络安全措施，保护个人信息，避免信息不当使用；四是“持续、稳定和牢固”，降低机械故障、事故等风险，强化应对灾害能力；五是“解决社会问题”，完善社会发展基础，构建有效应对自然灾害和传染病的社会，培养数字领域人才；六是“及时和灵活”，提高整个社会体系的运转速度，构建应对各种社会状况和需求变化的体制；七是“全面和多样”，确保老年人、残疾人等各类群体广泛参与，适应多种价值观和生活方式；八是“深入人心”，通过教育使数字技术的提供方和使用方“乐享其中”，每个国民都能切实感受到数字化带来的好处；九是“创新”，最大限度地利用数据资源促进创新，创造新价值；十是“国际贡献”，以自由、可信赖的数据与数字政策引领世界潮流。

菅义伟的数字改革有明确的出发点、准确的着力点和切实的落脚点。在上任后的施政演说中，菅义伟勾勒了数字改革的具体政策及目标，如“新设数字厅”，“打破各中央省厅和地方政府的条块分割，推进行政数字化”，“2025年内实现地方政府网上办公系统的统一化”，“2022年内实现所有国民拿到个人号码卡”，“2021年3月起实现个人号码卡与健康保险账户绑定统一”，“2024年实现个人号码卡与个人驾照绑定”，“为全国所有中小学生每人配置一台IT 终端，普及在线教育”，“原则上在行政审批时废除盖章制度”等。这些都显示，菅义伟数字改革雄心勃勃，在构建“数字日本”方面构画了与前任明显不同的宏伟蓝图，并具有切实可行的步骤与具体施策构想。

三、日本数字改革面临的挑战

菅义伟内阁的数字改革战略设计及布局周全务实，既有数字改革六法支持，又有首相直辖的数字厅指挥体制推进，更有新冠疫情带来的强烈现实需求驱动，为构筑新时代数字社会及其治理体系准备了完整的工程图。然而，从目前看，其实际改革进度并不理想，尤其是面对疫情、东京奥运会调整及自民党总裁选举、众议院总选举，乃至日美关系等更紧迫的议题，菅义伟的数字改革的优先地位有所下滑，改革的制约因素逐渐显露，恐难摆脱以往改革有名无实的宿命，从而沦为选举造势的政治秀。

（一）菅义伟的执政基础并不牢靠。维持较长期的政权，是顺利推动数字改革的前提。菅义伟在自民党内没有派阀归属，缺乏固定的政治靠山，此番接替安倍当选主政实属自民党内政治平衡的结果，希望其充当“救火队长”，掌舵安倍撇下的1年总裁任期，在疫情下保持政局稳定。而随着2021年9月自民党总裁选举临近，党内各派势力蠢蠢欲动，菅义伟能否继续得到自民党一致拥护而连任，目前尚有诸多不确定性，因而其数字改革举措能否继续推行尚存变数。

（二）数字改革的成败取决于能否构建强有力的领导体制。多年来，日本数字战略的实践落后于规划，其主因在于数字化改革已不仅是某个产业的问题，更是关涉政治、经济、社会、文化等方方面面的综合性问题，即使在经济领域，也会涉及产业政策、金融政策等多种政策，需要政治统领，顶层设计，政府强有力的统筹推进。长期以来菅义伟虽被认可为自民党的改革派，有改革思想，谙熟改革理论和方法，但其政治根基不稳固，政治统率力不明显，政治向心力不强劲，内阁关系扁平化，多给人以“相弱卿强”的错觉。例如，关于疫情下诸多政治难题的处理，名义上虽由首相牵头，但实际上多为相关阁僚分头主抓。日媒戏称之“阁僚主导型”内阁。由于责权不清，工作草率，常遭在野党批评。其典型事例就是菅义伟政府提交国会审议的数字改革六项法案，竟然被在野党挑出45处纰漏硬伤。2021年5月底《日本经济新闻》民调显示，菅义伟内阁支持率仅及40%，比刚上任时的74%竟然下降了34个百分点，直抵其执政以来新低。不支持率高达50%，不支持的最大理由是“没有领导力”，高达55%。如果支持率持续低迷，则意味着其政治力量偏弱，执政党内部政治矛盾上升，将形成改革阻力。从以往的日本改革经验教训看，菅义伟的数字化改革若沦为“有名无实”的结局并不奇怪。

（三）数字改革能否长期推进尚存不确定性。菅义伟政府提交国会审议通过的数字改革六法堪称其数字战略的开篇，具体的推进政策需要今后依据数字改革六法逐一落实。但是，菅义伟若不能如期赢得9月自民党总裁选举，在众议院总选举中失去组阁权，将无法保证新内阁会继续推进菅义伟的数字改革政策。随着新冠疫情常态化，民众出现“抗疫疲劳症”，数字改革或将过早迎来边际效益递减局面。近期自民党内为迎战即将到来的众议院选举，出现新设“儿童厅”呼声。菅义伟也对“儿童厅”表现出极大的热情，有意将此写入自民党竞选“公约”。菅义伟即使连任，在众议院选举后会否将主要精力移至“儿童厅”，而疏于打理“数字厅”，荒废数字改革，则取决于自民党党内剧情变化。

（四）数字改革与旧制度相冲，落实推进难度大。菅义伟的数字改革是在既有制度基础上的改革，很大程度是对存量动刀，必然引起既得利益集团的反扑。例如，早在安倍时期为打破各省厅条块分割格局，已经设置了首席信息官。而菅义伟的数字厅成立后，数字大臣如何分工，有待厘清。安倍政权下的数字改革并未触碰既得利益集团的蛋糕，而数字大臣和数字厅则要垄断资源，阻断旧势力的利益链条，必将面临巨大挑战。2020年底以来，作为数字化战略主管部门的总务省被曝出系列丑闻，折射深层的政治斗争。再如，截至2021年5月，作为数字社会建设抓手的“个人号码卡”普及率仍仅达三成，几乎停留在3月（26.6%）水平。而菅义伟计划要在2022年度内所有国民均领到个人号码卡。①「マイナカードDXの尖兵」、『日本経済新聞』、2021年6月5日。普及个人号码卡是数字社会建设的第一步，今后还要与银行账户等绑定，实现多功能化应用。而刚通过国会审议的数字改革六法却对个人号码卡的多功能化规定了“当事人同意”条款，事实上否定了“国民全覆盖”和“义务化”。②「デジタル庁法案が審議入り マイナカード普及加速人材確保・漏えい対策課題に」、時事通信社、2021年3月10日。对此，部分媒体开始担心政府能否按既定时间表完成改革。关于整合地方政府行政网络的计划，或因相关专业人才不足而推迟。个人号码卡与健康保险证两证合一也由最初计划的2021年3月延期到了10月。③「デジタル行政、背水の陣、給付迅速化や押印廃止、関連法成立、システム、5年で統一。」、日本経済新聞、2021年5月13日。

（五）能否冲破保守文化的惯性思维，直接关乎数字改革战略思想能否渗透到日本社会底层。日本社会对新生事物往往缺乏亲和力，而对旧事物则有较强的留恋情。比如在智能手机普及上，日本远远落后于中国等新兴国，而在其他国家早已淘汰的录像带、光碟机、传真机等，在日本却并不罕见。保守恋旧的文化影响着日本企业的投资与创新行动。日本民众能否赶上时代潮流，超越思维惯性，对菅义伟的数字化社会建设或许是必要且迫切的。新冠疫情加速并集中暴露了日本数字化转型中的各种问题，也促成了改革共识，但如何改变并未达成一致。日本政界、学界虽已接受“数据是新时代能源和新时代资本”的认识，但日本普通民众对有法可依的大数据研发与利用仍不能完全放心，与此相关的人工智能（AI）、万物互联网（IoT）等数字化转型的基本形态也很难融入到日本社会。

菅义伟的数字改革可谓关乎日本社会形态变革的复杂工程，不仅需要描绘完美的蓝图，更需要日本全社会的共同努力。○