论环境立法与刑事立法的协调——以环境立法中刑事法律规范的“裁判化”为视角

刘佳奇

一、问题的提出——环境立法与刑事立法之间的失调

通过立法不断为保障生态安全、维护生态环境管理秩序提供法制供给，已经成为世界范围内应对生态环境问题过程中的普遍规律。其具体表现为如下两方面：一是通过立法形成一个专门以解决生态环境问题为己任的法律领域——环境立法。二是传统的法律部门通过不断扩张其外延，将污染环境、破坏生态的行为纳入其调整范围，如《民法典》中的“生态破坏责任”、《刑法》中的污染环境罪等。尤其是，随着生态环境问题的严重程度与受关注程度日渐增加，加大刑法这一人类社会最严厉法律手段对环境违法行为的“打击力度”，已成为全社会的广泛共识。这意味着，环境立法与刑事立法应当为了共同的目标而相互配合、相互协调。然而，当前环境立法与刑事立法之间事实上并不总是十分协调，甚至可以说处于一种“貌合神离”的失调状态。

(一)环境立法与刑事立法之间的“貌合”

所谓“貌合”，是通过一系列的立法活动，使得环境立法与刑事立法之间在形式上似乎达成了功能协调的状态。其具体表现为：

1. 刑事立法的生态化

刑事立法的生态化，可以被看作是刑事立法逐渐加大对环境违法行为打击力度的过程，亦或刑事立法逐渐契合生态环境问题自身特殊性的过程。我国1997年《刑法》及之后的相关修正案，在生态环境的刑法保护方面取得了较大的立法进展。主要表现在，设立了“破坏环境资源保护罪”专节以扩充刑法对生态环境保护的范围，关于环境犯罪的条文和罪名明显增加，对犯罪的主体进行了扩充，增设了单位犯罪，增加了财产刑的规定等等。此外，全国人大常委会还利用法律解释权，对于部分环境资源类罪名、条款的适用问题作出解释。上述刑事立法活动，不仅回应了社会对生态环境问题的重大关切，更显示出刑事立法摆脱对个人法益的依赖，直接将侵害或危及生态环境的行为犯罪化，以保护环境犯罪行为所侵犯的特殊法益。详言之，由于生态环境问题自身具有严重性和不可逆转性，故对违法行为的法律制裁如果仅停留于事后结果状态恐怕“为时已晚”。有鉴于此，刑事立法对环境犯罪行为的评价，逐渐转为以生态环境是否受到对其不利的侵害为标准。亦即，刑事责任的产生不需要以对人类的损害为必要条件。其可以表现为一种危害结果，也可以表现为一种危害行为甚至危害状态。例如，《刑法》第三百四十条规定的“非法捕捞水产品罪”，其入罪标准仅为“违反保护水产资源法规，在禁渔区、禁渔期或者使用禁用的工具、方法捕捞水产品，情节严重的”，是否造成对人身或财产的损失并不是出入罪的必要条件。

2. 环境立法的体系化

自1979年《环境保护法(试行)》制定以来，经过四十多年的法治化进程，中国的环境立法已经形成了一个数量众多、内容丰富的体系。而且，随着《土壤污染防治法》等新法的不断制定，以及《环境保护法》《大气污染防治法》《水污染防治法》《森林法》等既有立法的不断完善，这一体系的规模越来越大、完备程度越来越高。环境立法体系化的过程，客观上有利于对环境犯罪行为的打击。首先，环境立法可为依法打击环境犯罪行为提供指引。例如，全国人民代表大会常务委员会《关于全面加强生态环境保护 依法推动打好污染防治攻坚战的决议》中提出，“依法严惩重罚生态环境违法犯罪行为”。更重要的是，我国现行刑事立法中有关环境犯罪的具体罪名，在犯罪构成上均采用了空白构成要件的立法方式。亦即，行为是否构成环境犯罪以违反环境立法为前提。例如，前述《刑法》第三百四十条所谓之“禁止的工具、方法”，需要结合《渔业法》第三十条的有关规定加以判断：“禁止使用炸鱼、毒鱼、电鱼等破坏渔业资源的方法进行捕捞。……禁止使用小于最小网目尺寸的网具进行捕捞”。如果采用“炸鱼、毒鱼、电鱼”这样的“方法”，或使用“小于最小网目尺寸的网具”这样的“工具”，且情节严重，才依法符合非法捕捞水产品罪的构成要件。除此之外，这种“空白刑法”还体现在“违反国家规定”“违反土地管理法规”“违反矿产资源法的规定”等表述上。可见，环境犯罪其可罚性之依赖性，取决于环境立法或基于该法所发布之行政处分而言。因此，环境立法的体系性越强，相关刑事立法据此定罪量刑的判断就越系统、越准确。

(二)环境立法与刑事立法之间的“神离”

经过刑事立法的生态化和环境立法的体系化，二者从表现上看似乎一直在相互支持、相向而行。但实际上，环境立法与刑事立法之间远未达到充分形成合力的协调状态。甚至可以说，这种表面上的“貌合”，背后却是“神离”的尴尬。

1. 刑事立法“不够用”

尽管刑事立法的生态化进程仍在持续，但是这一进程似乎一直受到诟病。例如，有学者指出，对许多严重破坏环境的行为没有进行入罪化处置，如对破坏草原、滩涂、湿地、坡地等行为，均没有规定构成犯罪。这似乎说明，刑事立法在应对生态环境问题、打击环境犯罪行为的过程中仍显“不够用”。诚然，当前许多具有社会危害性、应受刑罚处罚的行为尚未被纳入刑事立法的制裁范畴，这种现象无疑是值得思考的。但是，由于刑法立法的实质是限制甚至剥夺人的财产、自由乃至生命，其具有保护范围的最广泛性和处罚手段的最严厉性，难免造成刑法调整范围的不全面性。

更何况，如果考虑到我国刑事立法的基本模式——全国人民代表大会制定、修订的《刑法》，以及刑事立法变动的主要方式——修正案，对这种现象的质疑似乎更有些求全责备了。因为自1997年《刑法》修订并实施以来，有关环境犯罪的刑事立法变动，无论是频率还是幅度都已相当可观。再考虑到环境犯罪案件的数量在整个刑事犯罪案件数量中所占的比例较低，能有目前的状态可称得上是难能可贵。按照这样的发展趋势，即便是当前尚未纳入刑事立法，但未来仍然可期。而真正需要关注的是，目前的立法状态本身仍然“不够用”的这种现象。其表现如，“两高”在2013年、2016年两次针对环境污染犯罪出台司法解释，且后者是对前者的替代性解释，这在我国司法解释的历史上是不多见的。此外，各地司法机关还针对环境犯罪出台了大量的刑事司法政策、文件等，用以指导本地区环境刑事案件的审理工作。环境犯罪司法解释、政策、文件频出的状态，既表明司法机关对于环境刑事司法的高度重视，也说明了既有制度供给明显不足。或言之，这是环境刑事司法对现行环境刑事立法“不够用”的一种“反馈”。

2. 环境立法“不管用”

按照刑法谦抑理念，刑法作为一种最大的“恶”，其适用必须存在“必要性”。只有当其他部门法都不能很好地保护法益之时，才能动用刑法。是故，对于打击环境违法行为而言，环境立法应发挥最直接、最主要之作用。只有环境立法充分发挥作用后仍无法实现保护环境之目的，方可以刑法之适当介入加以补充。特别是，刑事立法中有关环境犯罪的规定采取“空白刑法”的立法方式，定罪量刑的过程又有赖于环境立法提供基础性判断依据。因此说，如今刑事立法“不够用”的现象，背后的关键问题恰在于环境立法的“不管用”。这主要表现在：

(1)环境立法对刑事责任仅“概括性宣示”。以全国人大常委会制定的法律为例，与环境资源有关的立法虽然都包括“法律责任”专章，但其中几乎无一例外地对刑事责任采取“概括性宣示”的立法设计。例如，分别于2014年、2015年、2017年修改的《环境保护法》《大气污染防治法》《水污染防治法》中，有关刑事责任的立法表述均为：“违反本法规定，构成犯罪的，依法追究刑事责任”。甚至可以毫不夸张地说，有关刑事法律规范的制度设计和考量，几乎被排除在环境立法的制定过程中和最终的立法表述上。

(2)环境立法对刑事立法中空白构成要件的支撑不足。例如，《刑法》第三百三十九条第一款规定了“非法处置进口固体废物罪”的构成条件，即“违反国家规定，将境外的固体废物进境倾倒、堆放、处置的”。显然，其中涉及“倾倒”、“堆放”、“处置”三种行为的认定问题。由于非法处置的是固体废物，故认定三行为的主要法律依据应当是《固体废物污染环境防治法》。但是，该法中对相关概念的界定却是“贮存”“利用”“处置”，并不包括“倾倒”“堆放”。不仅如此，即使是对“处置”的界定，环境立法与刑事立法也存在差异。《固体废物污染环境防治法》所称的“处置”，是指“将固体废物焚烧和用其他改变固体废物的物理、化学、生物特性的方法，达到减少已产生的固体废物数量、缩小固体废物体积、减少或者消除其危险成分的活动，或者将固体废物最终置于符合环境保护规定要求的填埋场的活动”；而参阅《中华人民共和国刑法释义》，其中的“处置”仅是指“焚烧、填埋等方式处理固体废物的活动”。上述情况的出现，无疑给相关环境犯罪行为的认定造成了法律适用上的障碍。

(3)环境立法的变动滞后于刑法立法的变动。鉴于刑事立法涉及犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺以及诉讼制度、司法制度等《立法法》规定的法律保留事项，故相对于环境立法而言其变动的幅度和频率本应相对较低。然而实际情况却是，环境立法的变动有时滞后于刑事立法的变动。例如，早在2002年《刑法修正案(四)》就已将《刑法》第三百四十五条第三款规定之“以牟利为目的，在林区非法收购明知是盗伐、滥伐的林木，情节严重的”，修改为“非法收购、运输明知是盗伐、滥伐的林木，情节严重的”。不仅删除了“以牟利为目的”，入罪范围也不局限于“林区”。然而，2009年修正的《森林法》在第四十三条仍然规定：“在林区非法收购明知是盗伐、滥伐的林木的，……；构成犯罪的，依法追究刑事责任”。这虽然并不与《刑法》的规定相悖，但明显没能与刑法立法的最新变动相协调。此问题直到2019年《森林法》修订才得以解决，导致一定时期内相关条款在对非林区犯罪行为的制裁中无法加以援引。

二、问题的根源——环境立法的“行政管理法”定位

从立法本身的角度讲，体系之间的失调根源于立法功能的定位。具体而言，刑事立法本质上是裁判法，长久以来其功能定位于为刑事司法活动提供定罪量刑的裁判依据；而现行环境立法则是典型的行政管理法，定位于为行政主体的环境监管活动而非刑事司法裁判提供法律依据。正因二者在功能上的错位，才导致了相互间难以充分实现协调。

(一)环境立法的内容主要是为环境行政主体赋权

1973年新中国的环保工作起步以来，生态环境保护作为政府的一项新职能，经历了“从无到有、从小到大”的过程。与税收、治安等相比，环保职能起初分散于政府相关各职能部门之中。在这样的背景下，政府要加强对环保的监管，必然要经历环保机构独立、环保职权再分配这样一个过程，环境立法无疑为这一过程提供了合法性支持。其表现是，20世纪七八十年代，中国迎来了环境立法的第一个高潮。这一时期的立法或是向独立后的生态环境主管部门赋权，或是向水利、农业、林草等其他负有环保监管职责的部门赋权。而且，这种以赋权为主的立法状态，在此后四十年多间一直持续。其原因在于，生态环境问题的不断发展变化，使得政府应对生态环境问题的深度和广度均在持续增加，要实现有效监管就只能不断通过立法为相关环境行政主体赋权。赋权的过程，意味着法律概念、法律原则、法律规则等立法内容，均是为环境行政权的行使而非司法裁判权的行使服务的。

例如，《野生动物保护法》第二条规定：“本法规定保护的野生动物，是指珍贵、濒危的陆生、水生野生动物和有重要生态、科学、社会价值的陆生野生动物”。理论上，野生动物不可能只包括珍贵、濒危和“三有”，但立法之所以这样规定，是与该法中的名录制度直接相关的。因为对执法者而言，对一切野生动物实施无差别保护在实际管理中几乎是不可能的，故法律概念、名录制度的设计都是基于行政管理的现实能力。而问题也随之出现，名录中的物种未必是理论上的“野生”，可能经过人工驯化，而现有的管理手段又对此难以全部做出准确鉴别。不仅如此，早期制定的名录经过时间推移，不可避免地存在范围偏大或偏小的问题(如有些濒危物种没有进入名录，而有些已经不再濒危的物种仍在名录之中)。这些问题，对于环境行政主体而言似乎并不重要，因为按照法定概念和名录执法，其行政管理权的合法性就可以得到支持，最多涉及定期调整名录的问题。但是，对于追求个案实质正义的刑事司法裁判而言，这种合法性支持明显是不足的。例如，著名的“鹦鹉案”中一个核心问题就是涉案“鹦鹉”物种被列在名录中，毫无疑问属于环境行政主体的法定职权范畴。倘若，事实的情况是涉案鹦鹉或可能不是“野生”，或不足以认定为是濒危，则嫌疑人的行为是否具有刑法意义上的社会危害性就是存在疑问的。而在社会危害性存疑的状态下对其课以刑罚，其合法性虽然形式上有现行环境立法的支持，但是否达到实质正义的标准确实值得商榷。

(二)环境立法的违法性判断标准是行政违法

鉴于“行政管理法”定位于向环境行政主体赋权，故所谓“环境违法”的基本标准也在于行政违法。这具体表现在，现行环境立法中“法律责任”部分或章节，对于相关违法行为基本上都是科以行政处罚、行政处分等行政违法后的法律制裁手段。特别是，随着环境立法中法律责任的不断加严，这种行政职权(职责)与行政法律责任严格对应的立法状态愈发显著。例如，修改后的《大气污染防治法》《水污染防治法》等，对于行政违法的法律责任设计几乎做到了“无死角”。但众所周知，刑事立法对于违法性的判断有其特殊的标准——刑事违法性。亦即，从罪刑法定的角度讲，违法(犯罪)行为必须达到违反或触犯刑事法律的程度。对于环境违法行为而言，虽然刑事违法是以行政违法为基本前提，但最终仍以违反或触犯刑法为最终判断标准。而问题恰恰在于，有限的刑事立法规范与无限的环境违法行为之间存在天然的差距。这就意味着，理论上已经达到刑事违法性状态的环境违法行为，可能囿于刑事立法自身相对较高的违法性评价标准及相对稳定的立法状态难以受到刑法的调整。此时，如果环境立法能够弥合环境违法行为与环境刑事违法之间的天然鸿沟，则刑事立法对于生态环境的保护无疑会更为有力。然而，环境立法中的违法性判断标准无法达到确认刑事违法性的状态，这种期待中的衔接作用自然难以实现。

例如，《水法》《防洪法》《河道管理条例》等相关立法规定，在河道范围内开采河砂(以下简称“河道采砂”)的行为，承担的主要是行政法律责任。实践中，许多非法河道采砂活动的严重程度，足以达到刑法意义的社会危害性。但在《刑法》中并无相关罪名设置的情况下，环境立法又达不到确认刑事违法的判断标准，一度导致实践中大量的、严重的违法采砂行为因违法成本较低而难以被遏制。为此，相关执法机构曾建议在刑法中增设“非法采砂罪”这一罪名，以应对日益严重的非法采砂问题。但是，刑事立法本身的稳定性及其内容的有限性，难以为某一具体环境违法行为新设一个罪名。故面对迫切的立法需求，“两高”以《关于办理非法采矿、破坏性采矿刑事案件适用法律若干问题的解释》形式，确定了对未取得河道采砂许可证或海砂开采海域使用权证等非法采砂行为，以非法采矿罪定罪处罚。考虑到，河砂从理论上也属于地质构造形成，可以归属于矿产资源。并且，根据《立法法》的规定，司法解释只能对刑法的具体适用进行解释，无权新设罪名。准用非法采矿罪的刑事违法性标准对非法采砂行为进行判断，具有一定的合理性与合法性。但问题是，河道砂石本属河道河床的基本构成，与河势稳定、防洪安全、通航安全和生态安全紧密相连。维护良好的采砂管理秩序，不仅关乎河砂作为一种矿产资源所能发挥的经济价值，其还事关河势稳定，事关防洪、通航、生态安全。若不合理、不科学、过度地开发利用甚至滥采乱挖，造成的将是河势恶化、堤防毁损、河道破坏、航道碍阻、资源流失等诸多危害。从法益保护的角度讲，行为侵害的显然绝非矿产资源管理秩序的单一法益，故仅凭借矿产资源的经济价值判断非法采砂的刑事违法性，不免有以偏概全之嫌。但是，在环境立法无法为刑事违法性判断提供必要支持或依据的情况下，刑事立法的这种设计实属无奈之举。

(三)环境立法的违法性证明标准模糊

在疑罪从无、非法证据排除等刑事法治基本原则的指导下，刑事违法不仅其违法性标准高，而且违法性的证明标准同样较高。特别是，环境犯罪相比一般犯罪，其行为往往不直接作用于他人的人身、财产等，而是直接作用于生态环境这一特殊“中介”或“载体”。通过这一“中介”或“载体”的传导，再作用于他人的人身、财产等。由于生态环境这一中介本身的复杂性、发展变化性，导致环境犯罪行为在“人——环境——人”这一特殊作用机理中充满了不确定性。诸如多因一果、一因多果、因果迟滞等情况的出现，无疑增加了刑事违法性的证明难度。更重要的是，此证明的专业性、技术性是传统刑事违法性证明手段难以实现的，也是传统刑事违法性证明制度体系较少涉及的。其对于刑事诉讼的证据、管辖、审判等均提出了新的、更高的要求。但是，上述制度根据《立法法》的规定及法律保留原则，依法只能由全国人大及其常委会制定法律加以规定。而就环境刑事司法的体量而言，仅凭上述特殊的立法需求，尚难产生足以推动《刑事诉讼法》为此专门进行相应调整的力量。此时，若通过环境立法活动满足环境刑事司法的上述特殊立法需求，便可实现“殊途同归”。

但是，基于自身“行政管理法”定位，环境立法中对于违法性的证明标准也定位于满足对行政违法的证明。虽然行政违法的认定也必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当，但是，其证明过程具有很强的职权特色，行政主体在整个过程中既扮演着调查员的角色又扮演着裁判员的角色。职能的“混同”，使得原本就充斥着大量自由裁量空间的证明过程存在失控的法治风险。加之，我国环境立法中也没有规定科学、明确的环境行政违法的证明标准。因此，在进行环境行政违法的判断中，怎样才是事实清楚、证据充分确实，基本上完全是由环境行政主体决定的。亦即，环境行政违法判断的标准和依据主要是凭借执法人员的认识所形成的“内心确信”，环境行政主体在心证时享有较大的自由。在此情况下，行政违法的证明标准尚且模糊，指望以环境立法回应环境刑事司法制度的特殊立法需求更是难上加难。

(四)责任负担方式以行政责任为主

环境立法“行政管理法”的定位，以及由此带来的上述问题共同累加，最终的结果就是时常为人所诟病的“以罚代刑”。即在环境监管过程中，往往用追究行政责任的方式代替本应当被追究的刑事责任。诚然，这种现象出现的原因是多方面的。但是，环境立法中对于环境犯罪行为的处理缺乏必要的法律依据或明确的法律指引，造成执法者对于违法行为单纯地、机械地进行行政违法性判断无疑是其中重要的原因之一。质言之，在环境行政执法人员依据环境立法所形成的“内心确信”中，所谓的违法当然是行政违法，甚至可能没有为刑事违法性的判断和证明预留必要的空间。环境行政主体在依据环境立法进行“心证”的过程中，证据标准、证明过程均以服务于行政违法性判断为要，刑事违法性判断和证明几乎是不被纳入考量的。由于上述状态的存在，即使公安机关、检察机关通过其他渠道获得了犯罪线索，在向前端的环境行政主体寻求必要的司法协助时，往往能够达到刑事违法性判断标准和证明标准的证据、事实、数据、状态、结果等，可能在行政违法性判断和证明的过程中“遭到”环境行政主体“不自觉”的破坏甚至灭失。这直接影响了环境行政执法与刑事司法的衔接，导致刑事立法难以对环境犯罪行为起到应有的制裁作用。

三、问题的解决——环境立法中刑事法律规范的“裁判化”

前文已述，刑事立法相对稳定、保守的属性，使得其在与环境立法的协调过程中较适宜发挥“从动”的作用。相比之下，无论是理论上还是实践中相对更具易变性、政策性的环境立法，应当更加“主动”地增加与刑事立法的协调。而在既有的“行政管理法”定位下，环境立法欲实现其与刑事立法的协调，必须主动调整自身的功能定位，使之更加契合刑事立法的“裁判法”属性。质言之，就是在“行政管理法”的基础上，充分实现环境立法中有关刑事法律规范的“裁判化”。

(一)“裁判化”的理想模式

所谓理想模式，就是通过相关立法活动，使环境立法从“行政管理法”直接过渡到“刑事裁判法”的立法状态，从而直接成为环境刑事司法中定罪量刑的裁判依据。综合我国乃至世界范围内的相关立法实践，理想模式的实现方式主要有二：

1. 附属环境刑法

有学者认为，中国现行环境立法中“依照刑法追究刑事责任”的立法表述，就属于一种附属刑法的立法模式。或言之，我国现行刑事立法中有具体的条文对环境犯罪的罪名和刑罚加以明确规定，而在附属刑法中只有原则性规定及引证条文。从形式上看，这种观点似乎可以成立，因为环境立法中毕竟存在“有刑法性质”的法律规范。但是，这种立法状态事实上仅具有前文所说的宣示价值，或者最多在形式上保证了环境立法与刑事立法的“衔接”，不具备实质上的裁判功能。是故，本文中所称之附属环境刑法，是指在环境立法中对刑法尚无规定的严重危害社会应当予以刑罚处罚的环境违法行为，根据刑法的基本原则和相关规定，设置与之适应的含有犯罪构成和刑罚的实体性刑事法律规范。亦即，采用在环境立法中直接设定犯罪构成与刑罚条款的立法方式。对于那些新型的、具体的、特殊的应予以刑罚处罚的环境违法行为，附属环境刑法在界定罪与非罪、判定犯罪行为的危害程度等方面显然具有天然优势。详言之，附属环境刑法又可包括两种具体模式。

(1)环境单行法中的附属刑法。所谓环境单行法，是指对于环境问题的某一领域、某一要素、某一行为等专门制定的法律。例如，我国台湾地区“资源回收再利用法”第二十五条规定：“依第十五条及第十八条规定有申报或记录义务者，明知为不实之事项而申报不实或于业务上作成之文书为虚伪记载者，处三年以下有期徒刑、拘役或科或并科新台币一百五十万元以下罚金”。目前，全国人大常委会制定了《大气污染防治法》《水法》《环境影响评价法》等各类环境单行法已有30多部。而且，随着环境立法进程的不断加快，更多的环境单行法还将被创制，已经制定的环境单行法正在被不断修改完善。显然，这是实现附属环境刑法最现实的一种模式。

(2)环境法典中的附属刑法。法典化是法律人孜孜不倦的追求，也是一国法律体系完备程度的重要标志。例如《民法典》的诞生，就是新时代我国社会主义法治建设的重大成果。无独有偶，当今中国欲实现环境立法的法典化，无论在理论界还是实务界均已经取得了相当程度的共识。可以做出这样的设想，如果中国环境立法的法典化真能结出最终成果——环境法典，则其不失为附属环境刑法可能存在的另一种模式。例如，瑞典《环境法典》(1998)第六编 处罚(Penalties)的第29章“处罚规定和没收”中，虽与刑法典中相关的环境刑事责任有所衔接，但其中就存在许多具有独立罪名的条款。例如，环境犯罪(environmental offence)、环境侵害罪(causing environmental disturbance)、处理化学品危害环境罪(environmentally hazardous handling of chemicals)以及未授权环境活动罪(unauthorized environmental activity)等。而且，这些环境犯罪的处罚力度有所加大，同时在许多情形中，主观方面的入罪门槛也由重大疏忽降低至一般程度上的疏忽。

2.单行环境刑法

相对于稳定的、统一的《刑法》，附属环境刑法凭借环境立法的不断变动明显更加灵活、更具立法效率。但毋庸讳言，其也存在片断性、非体系性的缺陷。有鉴于此，单行刑法作为另一种可能的理想模式，则可以有效解决上述问题。所谓单行刑法，是在统一的刑法之外单独针对某一类犯罪制定的刑法规范。当制定单行刑法针对的是某一类环境犯罪行为时，则其可被称为单行环境刑法。例如，日本1970年制定的《关于涉及人体健康的公害犯罪处罚的法律》(简称《公害犯罪处罚法》)中，不仅专门规定了公害犯罪，还新设了因果关系的推定规定、行为人与法人的两罚规定。考虑到当时日本立法中的“公害”概念，集中于环境问题领域，基本上相当于“环境污染”。因此，这部《公害犯罪处罚法》可以被视为单行环境刑法的代表性立法。尽管我国自1997年《刑法》修改后，刑事立法“大一统”的趋势已然十分明显。但事实上，即使自1999 年刑法修正案首次出现并已然成为刑法修正的主导模式，我国目前依然存在以全国人大常委会决定形式存在的单行刑法，如《关于惩治骗购外汇、逃汇和非法买卖外汇犯罪的决定》。这意味着，单行环境刑法在中国的存在仍具有可能性。但需说明的是，单行环境刑法相比附属环境刑法而言体系性更优，但灵活性、适应性稍差。特别是，从日本《公害犯罪处罚法》实施的情况来看，适用的案件非常少。究其原因，与单行环境刑法的阶段性，甚至是应景式的体系化构建有直接关联。质言之，当“公害”不再成为环境犯罪的显性问题，则该法自然就失去了适用的基本条件。由此可见，单行环境刑法在一定时期内可能具有较高的立法需求和法律实效，但其需求和时效性很可能会因为环境犯罪问题的发展变化而逐渐衰减。

(二)“裁判化”的现实路径

前述之“理想模式”虽然具有一定的可能性，但在中国刑事立法“大一统”的背景下，现阶段很难说具有较大的可行性。因此，除“理想模式”之外，环境立法中刑事法律规范的“裁判化”还需要进一步探索现阶段、现行立法体系下更为现实的实现路径。考虑到，“裁判化”在理论上是一个相对广义的概念，既包括裁判中依据的实体法，也包括裁判中适用的程序法。况且前文已述，环境刑事违法问题的特殊性，不仅对既有的刑事实体法体系提出了挑战，而且对现行的刑事程序法体系也造成了冲击。故这种“裁判化”转型，可以同时打通实体法与程序法两条现实路径。

1. “裁判化”的实体法路径

所谓“裁判化”的实体法路径，是指环境立法虽然不能直接提供明确的有关环境犯罪行为定罪量刑的法律规范，但可以通过必要的立法设计，为环境犯罪领域中刑事立法的适用提供更加充分、准确的法律指引或法律依据。相比附属刑法、单行刑法等理想模式，这种“补强、援引、指示”的模式不会对既有的刑法立法体系造成冲击，相比现行环境立法对于刑法法律规范的“笼统性”规定而言又增强了与刑事立法间的协调。因而，更具有现实可行性。

(1)提供确定性法律概念。前文已述，环境立法中的法律概念，如倾倒、废弃等，会转化为刑法立法中所认定的“违法行为”。但是，在相当多的情况下，环境立法自身往往忽视对许多法律概念的界定。在此情况下，难以指望其为刑事立法判断“违法行为”提供确定性指引和依据。相比而言，德国、美国等国的环境立法中，对于所涉及的相关甚至全部法律概念的界定，往往都置于整部立法的开头部分。有鉴于此，我国的环境立法中应当加强对法律概念的界定，且有必要在概念界定时充分对接刑事立法中相关违法行为的类型化表述。如此一来，不仅可以有效提高环境立法自身的水平和质量，更可为刑事实体法提供确定性的法律指引和依据。

(2)充实相关罪名的具体适用条件。虽然环境立法难以直接规定环境犯罪的罪名、定罪量刑幅度等，但是对于刑事立法中已经确定的罪名，仍存在充实具体适用条件的立法空间。例如，《野生动物保护法》第四十四条规定：“违反本法第十五条第三款规定，以收容救护为名买卖野生动物及其制品的，……构成犯罪的，依法追究刑事责任”。其中，“以收容救护为名买卖野生动物及其制品”就属于环境立法中对《刑法》第三百四十一条“非法收购、运输、出售国家重点保护的珍贵、濒危野生动物及其制品”的具体情形的特殊规定。再如，《土地管理法》第七十七条规定：“超过批准的数量占用土地，多占的土地以非法占用土地论处”。显然，这种法律规范考虑到相关违法犯罪行为在各自领域的实际情况以及新的变化，对于准确适用刑法定罪量刑具有重要的指引和依据作用。特别是现行《刑法》中的环境资源类罪名普遍采取了“空白刑法”模式，无疑给环境立法填充相关的“空白”预留了必要的空间与可能。

(3)充实量刑依据。从刑事实体法的角度看，定罪和量刑是两大核心内容。其中，定罪在当前情况下只能依据“大一统”的《刑法》，量刑虽然从档次和幅度上同样要遵循《刑法》的规定。但是，在档次内、幅度内如何具体量刑，则确有必要结合相关领域的特殊情况加以具体考量。唯有如此，才能真正实现个案的裁判正义，体现刑法保障人权的价值取向。对此，刑事立法做出了相应的制度设计。《刑法》第一百零一条规定：“本法总则适用于其他有刑罚规定的法律，但是其他法律有特别规定的除外”。这就说明，除《刑法》外其他有刑罚规定的法律，如果对于从重处罚、从轻处罚的有关问题又做出了特殊规定，即在一定范围、一定限度内对刑法总则的有关规定不再适用，而依照该法律的特别规定执行。例如，根据《烟草专卖法》第三十六条第一款的规定：“伪造、变造、买卖本法规定的烟草专卖生产企业许可证、烟草专卖经营许可证等许可证件和准运证的，依照刑法有关规定追究刑事责任”。显然，上述违法行为可能构成的是《刑法》第二百八十条规定的伪造、变造、买卖国家机关公文、证件、印章罪。但是，《刑法》对于该罪并没有设定相应的从重情节。而根据《烟草专卖法》第三十六条第二款规定：“烟草专卖行政主管部门和烟草公司工作人员利用职务上的便利犯前款罪的，依法从重处罚”。据此，如果烟草专卖行政主管部门和烟草公司工作人员利用职务上的便利触犯上述罪名，就可以依据该法的特殊规定依法从重量刑。无独有偶，对环境犯罪行为的量刑，也需要具体考虑本领域、本行业的某些特殊情况。如果环境立法可以参考前述的相关立法设计，充实某些具体环境犯罪行为的量刑依据(如从重情节、从轻情节等)，也可以有效发挥环境立法中刑事法律规范的裁判功能，促进环境立法与刑事立法的协调。

(4)设定相应的非刑罚处罚措施。众所周知，刑事责任有其特殊的实现方式——刑罚。在“罪刑法定原则”的指导下，我国的刑罚制度由《刑法》设定了主刑和附加刑两类，以及具体的刑罚种类。但是，无论是哪种刑罚种类，其均以人身或财产作为制裁的对象，如有期徒刑、罚金等。但对于环境犯罪行为而言，只针对人身或财产的制裁，并不能从根本上起到实现法律责任的作用。一方面，由于环境犯罪行为所造成的结果首先直接作用于生态环境，即便对行为者施以人身或财产方面的刑罚，亦可能忽视对遭受严重污染和破坏的生态环境的有效治理和修复。另一方面，相当数量的环境犯罪行为的主体是单位，即便是采用人身加财产的“双罚制”，也难以杜绝其再次实施环境犯罪行为。这就意味着，刑罚作为惩治环境犯罪的手段，应理解为是辅助性的、非唯一的。在此情况下，环境立法完全可以根据环境违法行为的特殊性，在刑罚的基础上设定相应的非刑罚处罚措施。

措施之一：损害赔偿。我国《刑法》中规定的“赔偿损失”，从对象看是“受害人”，从内容看是民事意义上的“经济损失”。但对环境犯罪行为而言，一方面，“受害人”不局限个体意义上的自然人，不特定多数主体、国家等均可能成为“受害人”。另一方面，造成的损失也不局限于经济损失，也包括生态环境损害、生态环境服务功能损失等。也就是说，对于环境犯罪行为而言，其应当承担的责任不能只有刑罚，还需要承担必要的损害赔偿责任。例如，实践中的刑事附带民事公益诉讼案件，就是在刑罚的基础上承担环境公共利益的损失；再如，生态环境损害赔偿诉讼就是赔偿权利人因生态环境受损而向赔偿义务人主张赔偿。如果环境立法能够在规定“构成犯罪的，依法追究刑事责任”的基础上，递进增加“造成损害的，依法承担赔偿责任”这一表述，就能够在刑罚的基础上充分对接刑事附带民事诉讼、刑事附带公益诉讼、生态环境损害赔偿诉讼等既有制度，将环境犯罪行为可能对个人、社会、国家等多元主体造成的侵害，特别是对生态环境本身造成的损害，充分纳入责任承担的范围。

措施之二：从业禁止。《刑法》第三十七条规定了禁止从事相关职业的预防性措施，或谓之从业禁止。这是一种从预防再犯罪的角度针对已被定罪判刑的人规定的一种预防性措施，并非新增加的刑罚种类。正因如此，该条同时规定：“其他法律、行政法规对其从事相关职业另有禁止或者限制性规定的，从其规定”。如在立法实践中，《资产评估法》第四十五条就规定：“评估专业人员违反本法规定，……构成犯罪的，依法追究刑事责任，终身不得从事评估业务。”正如前文所述，环境犯罪的主体很可能是单位，如数据造假的环境监测机构、环评单位等。如果环境立法中在规定“构成犯罪的，依法追究刑事责任”之后，增加有关从业禁止的具体规定(如禁止的周期、内容等)，就可以从人身、财产、资质等多方面形成对违法者的制裁和约束。不仅能够在相当程度上起到预防再犯罪的作用，也可以对相关主体形成更大的法律震慑。

(5)充分利用引致性条款为刑事司法裁判提供法律规范适用的指引。目前，我国环境立法中普遍存在引致性条款，以此连接相关上位法、同位法或下位法。如果能够充分利用引致性条款有效对接相关刑事立法，就可以使人民法院在刑事司法裁判中经由相关条款引致到某一具体规范。例如，《刑法》第三百三十八条规定的污染环境罪中涉及违反国家规定，排放、倾倒或者处置“有毒物质或者其他有害物质”问题。显然，物质的有毒有害性鉴别就成为刑事司法裁判中的关键问题。对此，新修订的《固体废物污染环境防治法》第一百二十四条第六项就规定：“危险废物，是指列入国家危险废物名录或者根据国家规定的危险废物鉴别标准和鉴别方法认定的具有危险特性的固体废物。”同时，该法第九十条还规定：“医疗废物按照国家危险废物名录管理”。这就意味着，人民法院在刑事司法裁判过程中可以经过上述条款将涉案物质有毒有害性的具体鉴别，引致到《国家危险废物名录》《医疗废物分类目录》，或者相关的鉴别标准和方法上。据此，最终确定物质的有毒有害性以及行为的刑事违法性。

2. “裁判化”的程序法路径

与实体法路径相对，所谓环境立法中刑事法律规范“裁判化”的程序法路径，是在不违背《宪法》和《立法法》的前提下，在环境立法中设定刑事程序性法律规范，使得刑事程序法体系更加适应环境犯罪对程序法治的特殊需求，进而也有助于刑事实体法在刑事司法裁判中的充分适用。其中，可能实现的具体领域包括但不限于：

(1)环境刑事证据。证据是刑事诉讼的前提和基础。环境犯罪行为与结果之间由于存在“人—环境—人”这一特殊的作用机理，故证据链条的形成相比一般刑事犯罪难度大、技术性强。例如，环境污染致害案件中不仅需要对是否存在排污行为、是否污染环境进行调查、检测，还需要对污染的致害情况进行全面而准确的分析和判断。为达此目的，不仅需要书证、物证、证人证言等法定证据类型加以判断，还必然涉及环境科学、医学、流行病学等领域的专业知识，需要通过环境监测、医疗、卫生、疾控等相关专业机构进行专业性分析和判断。例如，在湖北黄石砷污染案中，公诉机关向法庭出示的《慢性砷中毒患者情况一览表》、《黄石市开发区大王镇砷超标事件流行病学调查报告》等医学、流行病学鉴定结果就发挥了重要的证明作用。然而，《刑事诉讼法》中并未明确有关专业性意见、文书、监测数据等的证据种类和证明力等问题。这使得其作为证据的法律依据不甚充分，进而致其证明力在庭审中受到质疑。虽然相关司法解释甚至部分刑事政策中，对于此类专业性意见、文书、监测数据等的证据效力试图予以明确，但是根据《立法法》的有关规定，司法解释“主要针对具体的法律条文”。在《刑事诉讼法》有关证据的条文对前述专业性意见、文书、监测数据等没有规定的情况下，司法解释甚至刑事政策中将之视为“证据”，其本身的合法性是存疑的。相比之下，如果能够在环境立法以及相关行业立法中对相关专业性意见、文书、监测数据等的证明效力做出规定，不仅可以丰富刑事诉讼证据的具体类型以更加契合环境刑事司法的特殊需求，亦可避免司法解释甚至部分刑事政策存在的合法性问题。例如，虽然《水污染防治法》第一百条规定：“因水污染引起的损害赔偿责任和赔偿金额的纠纷，当事人可以委托环境监测机构提供监测数据”，但是，相关立法表述并未明确环境监测机构提供监测数据在纠纷中，特别是在纠纷诉讼解决机制中的证据效力问题。事实上，其完全可以通过一款甚至一条，对证据类型、效力等进一步做出规定。如可表述为：生态环境主管部门及其所属环境监测机构依法收集的监测数据，在诉讼中可以作为证据使用。

(2)环境行政执法与环境刑事司法的衔接。对环境违法行为而言，只有在符合“情节严重”等“加重要素”标准的情况下，才能依照刑事立法的规定追究其刑事责任。然而，环境违法行为的产生涉及许多因素，包括经济因素和政治因素，很多情况下对环境违法行为的处理仅仅停留在行政阶段，由行政机关通过行政处罚等方式加以解决，而无法进入到司法程序，结果导致对环境犯罪行为的放纵。由此可见，在“空白刑法”模式下对环境犯罪行为的惩处，实现环境行政执法与刑事司法的有效衔接是关键。为此，生态环境部、公安部、最高人民检察院联合发布了《环境保护行政执法与刑事司法衔接工作办法》；各地也出台了《辽宁省环境保护行政执法与刑事司法衔接工作实施办法》《重庆市环境保护行政执法与刑事司法衔接工作实施办法》等文件和规定。上述文件、规定的出台，从完善内部工作机制、理顺相关办案流程的角度讲是无可厚非的。但是，且不论上述文件的内容合法性是否充分，仅从外在形式和制定过程上看，上述文件、规定等并非立法活动，不属于环境刑事司法过程中应当遵守的程序法规范，因而也能不产生法律上的约束力。即使未遵守上述文件、规定，大体只能归于“违规”、“违纪”的范畴。相比之下，如果在环境立法中设定环境行政执法与环境刑事司法的衔接机制，则既不违背诉讼制度的法律保留原则，又可以对相关主体在衔接中的权责产生法律意义上的约束力。例如，《土地管理法》第七十二条规定：“县级以上人民政府自然资源主管部门在监督检查工作中发现土地违法行为构成犯罪的，应当将案件移送有关机关，依法追究刑事责任”。据此，倘若再出现“有案不移”“以罚代刑”等情况，相关主体及行为受到的是“违法”的否定性评价，并承担“违法”的不利后果。

(3)环境刑事司法管辖、审判制度。我国现行的司法制度，是以属地管辖、层级受理、分庭审理为基础建立起来的。但是，包括环境刑事案件在内的环境资源类案件，其发生往往超越或突破了行政区域的范围，可能存在于跨区域、流域之间。而且，此类案件不仅侦办过程具有较强的专业技术性，案件的裁判过程同样对审判人员提出了更高的要求。不仅如此，相当数量的环境违法行为如果按照目前分庭审理的标准，可能需要同时由民事、行政、刑事三类审判组织分别受理，审判效率较低。鉴于以上情况，由专门的环境司法审判机构(如最高人民法院环境资源审判庭)统一审理并执行环境资源案件的环境司法专门化改革已经在全国铺开。其间，案件跨区管辖、指定管辖、专门管辖等创新性司法管辖机制取得了较好的效果。但是，相关改革成果目前主要表现在司法解释、司法政策中，有待同知识产权司法制度改革一样上升至法律层面。显然，通过环境立法实现上述改革成果的法制化，相比修改刑事程序法而言更有效率、更具可行性。例如，印度就在《国家环境法庭法》和《国家环境上诉机构法》运行不力的情况下，制定了《国家绿色法庭法》，设立国家绿色法庭，专门审理与环境有关的案件。

四、余 论

“裁判化”是本文观察环境立法与刑事立法协调性问题的一种视角、理顺环境立法与刑事立法之间关系的一把钥匙。事实上，环境立法与相关立法的协调性问题，绝不局限在刑事立法方面。这就是说，文中所提出之“裁判化”，并非专用于环境立法和刑事立法之间。例如，民事立法同样具有裁判性，环境立法与民事立法的协调，如《民法典》中“绿色合同”的实现、生态破坏侵权责任等问题，也与“裁判化”高度相关。因而，有关环境立法与其他立法的协调性问题，以及环境立法“裁判化”这一问题本身，仍有待进一步探讨和思考。