新时期政府推进社区教育的策略选择

贾 霓

(吉首大学师范学院， 湖南 吉首 416000)

新冠肺炎疫情暴发以来，习近平总书记多次强调社区在防控中的作用，指出要“紧紧扭住城乡社区防控和患者救治两个关键”“夯实社区排查和防控基础，充分调动群众自我管理、自我服务的积极性”“充分发挥社区在疫情防控工作中的阻击功能，构筑起疫情防控的人民防线”。

疫情期间，我国涌现出了一批居民自发组织、相互支持、相互帮助、共同抗疫的社区典型，但也出现了不配合疫情防控、扰乱社区防疫工作、引起聚集性爆发的恶劣现象。之所以出现两种截然相反的情况，究其原因，是社区治理能力的差距引发的。提高社区治理能力，社区教育是关键。社区教育是社区居民学习、沟通、交流的重要平台，是青少年的“第二课堂”、中年人的“加油站”、老年人的“新舞台”，对于社区成员素质提升、生活质量提高及社区的发展具有极其重要的作用，是加强基层建设，提升基层治理能力水平的主要途径。我国社区教育经过近40年的发展，形成了很多有益经验，但仍面临缺乏法律保障、管理体制机制不顺畅、发展目标任务不明确、资源统筹整合不充分、财政投入不足、区域发展不平衡、工作队伍力量较弱等问题，仍需要政府主导推动解决。政府深度参与、加快推进社区教育发展，不仅有助于解决当前社区教育发展中诸多问题，还有助于推进国家治理体系和治理能力现代化。

一、加快立法步伐，依法推进社区教育发展

孟子曰：“离娄之明、公输子之巧，不以规矩，不能成方圆”，法律是规范我们行为的“圆规”和“曲尺”，是做好各项工作的保障。党的十八届四中全会决议通过《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，强调“法律是治国之重器，良法是善治之前提”。加快社区教育立法步伐,以良法保障社区教育善治，是全面依法治国的要求，也是社区教育发展的需要。

(一)加快立法

当前，推进社区教育发展，最急迫、最重要的是加快社区教育立法，让社区教育有法可依、有章可循，保障其规范、科学、健康、可持续地发展。欧美、日本等一些发达国家，均制定出台支持社区教育发展的相关法律文件。如1949年日本出台《社会教育法》，1971年法国出台《终身职业教育法》，1978年美国出台《社区教育和综合教育法》，丹麦、瑞典等北欧国家也相继出台法律法规，并根据经济社会发展和居民需求变化，不断修订完善。反观我国社区教育，国家层面的教育法律尚未出现，仅由教育部牵头分别于2004年、2016年出台《关于推进社区教育工作的若干意见》(教职成〔2004〕16号)、《关于进一步推进社区教育发展的意见》(教职成〔2016〕4号)。地方层面，也仅有上海、福建、成都、西安等少数省、市出台《终身教育促进条例》。因此，从国家层面抓紧社区教育立法，依法保障社区教育发展，势在必行。在立法过程中，应充分吸收借鉴国内外的已有成果，加强调查研究，针对当前社区教育发展面临的突出问题，立足我国国情，着眼未来所需，按照打造学习型社区的目标，明确社区教育的性质、内涵、体制、教育对象、教育内容、保障机制、督导评估机制等方面内容。同时，坚持科学、民主、依法立法，并充分听取各级各部门、社会各界的意见建议，提升社区教育法律质量。

(二)依法行政

加快社区教育立法的目的在于用法律保障社区教育发展。不依法行政，制订再完善的法律，也缺乏实践价值。各级政府职能部门应牢固树立法治理念，严格按照社区教育相关法律权限，列出“责任清单”“权力清单”“任务清单”，并按照清单依法行使法定权利，把该管的管到位，该服务的服务到位，该监督的监督到位，该协调的协调到位，做到不越位、不缺位、不失位、不错位，自觉依法行政，用法治思维和法治方式深化社区教育改革，解决社区教育发展中的问题，以良法推进社区教育发展。同时，社区教育法出台后，各级政府还要履行宣传义务，全方位、多形式、多途径、多角度解读社区教育法，让全社会快速了解、熟悉相关规定，增强干部群众法治观念，使干部在管理、群众在参与社区教育的过程中，办事依法，遇事找法，促进社区教育各项工作在法治轨道上运行。

二、健全体制机制，推动社区教育高效运行

健全的体制机制，是推动社区教育规范、科学、健康、可持续发展的关键。当前，社区教育还面临管理体制不顺、多元参与机制有待提升、经费投入机制有待完善、考核评价机制有待优化等问题，需要政府精准施策，推动其高效运行。

(一)健全、完善管理体制

总体而言，我国社区教育缺乏话语权，除了教育部职业教育与成人教育司下设城乡社会教育处外，国家层面尚无专门管理机构。省市县乡四级层面，除了上海等少数地区建立多部门联席会议制度外，多数地区的社区教育均无专门机构、专业人员管理。对此，可借鉴美国、日本等国及我国义务教育管理体制运行经验，对社区教育实行“中央领导、省统筹、市协调、县主管”的管理模式，促进社区教育高效运行。这要求国家从体制上提高社区教育的地位，可考虑在教育部或发改委设立社区教育司，专门负责社区教育的统筹管理；省、市层面参照国家做法，设立专门负责机构。同时，各地区还应建立联席会议制度，做好社区教育的协调工作；县、乡应设立在党委领导下的社区教育委员会，委员会主任由党委书记担任，副主任由人民政府主要负责人担任，办公室主任由党委办主任担任，委员会的办公室设在党委办公室，负责统筹管理社区教育。

(二)健全、完善多元参与机制

当前，我国社区教育主要靠政府推动，群众、社会组织、市场等主体的参与积极性不高。针对这些问题，政府应搭建多元主体的参与平台，并找准不同参与者积极性不高的原因，精准制定政策措施，调动他们的主动性、积极性。譬如，针对社会组织、自愿参与者不足的问题，可从资金补贴、评优评先、晋升晋级、荣誉表彰等方面制定支持性政策；针对群众参与积极性不高的问题，应在课程资源、宣传等方面下功夫，调动其积极性；针对市场主体参与度不高的问题，应遵循市场在资源配置中起决定性作用的原则，能下放给市场的就由市场调节，能购买服务的就购买服务，充分发挥市场在资源配置中的作用。

(三)健全、完善投入机制

目前，我国社区教育经费筹措渠道单一、资金来源不稳定、资金总量不足、人均经费较低，除了个别地区外，财政没有单列社区教育专项经费。对此，国家需要按照“政府拨一点、社会筹一点、个人担一点”的机制，多渠道筹措资金。在资金投入上，设立专门科目，根据2010年教育部《社区教育示范区评估标准(试行)》(教职成厅〔2010〕7号)中对社区教育示范区的要求，县级财政按常住人口人均投入不低于2元标准设立社区教育专项培训经费，又因2019年全国财政收入为2010年的2.3倍，综合考量货币贬值、各级财政投入加大等因素，按照各级财政总投入不低于8元的标准纳入各级财政预算管理，并建立社区教育投入与财政收入增长挂钩机制。在资金分担上，可根据各地经济及社区教育建设发展情况，借鉴目前中央财政转移支付方式安排资金。另外，还应制定相应的鼓励性政策，从税收免收、抵扣等方面鼓励公司、企业、社会组织、个人等以捐赠、资助、赞助、办学等方式设立社区教育基金，促使更多社会资源投入社区教育。

(四)健全、完善考核评价机制

我国多数地区尚未建立社区教育考核评价标准，少数地区虽有评价机制，但也存在考核过程不完善，考核主体、内容、方式单一，评价结果应用不到位等问题。针对以上现象，政府首先应建立完善社区教育统计制度，科学设定统计指标，加强监测统计社区居民对社区教育的需求空间，及时掌握社区教育发展变化，为社区教育决策提供科学依据。其次应建立多元主体参与社区教育评价的机制，积极开展第三方评价，特别是把社区居民的意见作为重要评价依据。再次，应优化考核指标设置，避免出现政府部门多头考核、重复考核的现象，减轻社区教育一线管理者和教师的负担。最后，还应加强和改进社区教育督导工作，完善督导评估与问责机制，强化对考核结果的应用，以考核促进社区教育发展。

三、科学编制规划，引领社区教育有序发展

规划是政府行之有效的重要工作手段。社区教育规划的编制过程，是对未来一段时期工作研究和谋划的过程，是厘清工作思路、汇聚民意民智、协调各方利益、达成一致共识的过程，有利于调动各方积极性，为实现社区教育规划目标任务努力奋斗。

(一)科学编制规划

当前，国家层面尚未见出台社区教育相关规划，多数地区也未制定行动计划或五年发展规划，已出台行动计划或五年发展规划的一些地区，也表现出目标任务、工作重点差别较大，与其他相关规划衔接不够的缺陷，特别是没有纳入城镇规划、国土空间规划、财政规划、国民经济和社会发展规划，没有纳入当地政府的工作重点，导致规划难以落实落地。针对这些困难和问题，国家应在这次“十四五”规划编制时，全面贯彻落实习近平总书记关于社区教育发展的相关重要指示，围绕“提升居民思想道德素质、身心健康素质、科学文化素质和职业技术能力，聚焦短板弱项，扩大社区教育资源供给，办好人民满意的社区教育”的主题，编制社区教育发展的“十四五”规划，明确社区教育的发展目标、重点项目、重大政策、重要举措。各省市自治区、各市州、各县区应根据国家确定的规划，结合自身实际，合理确定发展目标。

(二)推进规划落实

规划能否发挥引领作用，关键在于指导实践、推动工作落实的效率。若规划编制完成后，不按规划实施，规划就是空话。所以，从政府角度来讲，应层层分解任务，层层压实责任，将其分解到工作年度、责任部门、责任领导、责任人，并纳入本地区党政年度工作重点，分年度地推进实施；厘清市场、社会组织、社区居民等相关主体职责，政府应出台相应政策，鼓励引导支持以上主体做好相关工作，并加大考核力度，对社区教育确定的年度工作进行定期调度、年终考核，考核结果与单位的年终考核、领导干部的提拔任用挂钩，推动社区教育工作落实。

四、挖掘整合资源，夯实社区教育发展基础

资源利用率不足甚至闲置，是对资源的极大浪费。当前，社区教育资源短缺与闲置的矛盾突出，统筹整合利用不够、共享不够、挖掘不够，严重制约社区教育规范、科学、健康、可持续发展。所以，政府应统筹好社区资源、学校资源和社会资源的整合、共享、优化，促进已有资源发挥最大效能，为社区教育发展提供必要的保障。由于社区、学校和社会资源统筹整合开发利用工作相对具体，各地资源差异性较大，正如前文提出的，县级政府作为管理主体，统筹整合更为适合。因为乡镇街道一级政府在很多方面缺乏决策权、资源调配权等，所以需要发挥县级以上政府宏观指导及政策支持作用。

(一)统筹整合、开发利用社区资源

县级政府应对辖区内有形资源和无形资源进行全面调查摸底，掌握区域内资源状况，根据本地区资源现状、社区教育开展现状、居民对社区教育需求情况、亟待解决的突出问题，精准统筹，整合开发。如针对尚无固定场所或场所不能满足社区教育需要的情况，优先考虑利用现有的社区便民服务中心、文化活动中心、党群活动中心等设施，然后再对现有活动场所及设施进行扩建或新建，既保障社区教育场所的均衡分配，又防止重复投资浪费资源。充分挖掘利用社区的人力资源、文化资源、生态资源、伦理资源等，因地制宜拓展社区教育活动，培养社区居民树立牢固的社会主义核心价值观，形成强烈的生命共同体意识，实现社区居民自我管理、自我服务、自我教育、自我监督。

(二)充分开放共享学校资源

应出台鼓励支持各级各类学校开放共享教育资源的政策。针对公办学校，同级财政予以相应的资金预算安排；针对民办学校，给予相应资金奖励，让其自觉积极开放资源和主动参与社区教育。特别是应充分发挥高等院校、职业技术学校、职业技能培训中心、创新创业中心、广播电视大学等在社区教育中的骨干作用，依托其优势师资、课程等资源，推动本地区社区教育发展。

(三)积极用好用活社会资源

提升各类公共设施及非公共设施的利用率，如非遗文化传习所、红色革命基地、图书馆、文化馆、科技馆、体育馆、博物馆、青少年宫、景点景区、电影院等。加大对公共设施和非公共设施的开放水平，提升服务力度。同时，鼓励支持企业、培训机构等积极参与社区教育，给予相应奖励，不断用好用活社会资源。

五、加强队伍建设，提升社区教育专业化水平

专业化的社区教育队伍，是办好社区教育的重要保障。当前，我国社区教育队伍人员来源渠道较窄、专业化水平不高、素质参差不齐，与社区居民的需求、社区教育发展的要求有差距。所以，应拓展社区教育队伍来源渠道、提升师资素质、提高待遇，打造一支专业化队伍。

(一)拓展社区教育队伍人员来源渠道

政府可将社区教育纳入公共服务体系，将社区教育队伍纳入事业编制管理。根据教育部职业教育与成人教育司2013年出台的《社区教育工作者岗位基本要求》(教职成司函〔2013〕35号)，结合自身实际，招引一批专职人员。比如可通过建立学校教师与社区教育教师双向流动机制，促进双方合理流动，充实社区教育专职教师队伍建设；可通过委派等方式，激励引导一批事业单位人员专职或兼职参与社区教育；可通过政府购买服务等方式，吸收社区、社会组织的专业人才兼职参与社区教育；可通过鼓励引导志愿者参与社区教育的方式，充实从业人员队伍等。

(二)提升师资素质

加强师德师风建设，引导社区教育教师牢固树立社会主义核心价值观，增强立德树人使命感，让社区教师成为先进思想文化的传播者、社会主义核心价值观的践行者、社区发展的引领者、社区安全和谐的维护者。首先，加大师资培训支持力度，通过“请进来”和“走出去”的方式，加强与本地区职业院校、大中专院校的合作，定期组织社区教育工作者学习进修；其次，邀请专家学者，特别是社区教育领域的名师及管理者开展培训；再次，与远程教育培训集团合作，利用远程在线学习广泛开展师资培训活动；最后，充分发挥社区教育名师的带头作用，开展“送教进社区”“以老带新”等活动，通过这些教育培训，促进社区教育工作者解放思想、拓展思维，提升专业水平，提高综合素质。

(三)提高教师待遇

首先，保障工资待遇。应参照本地区中小学教师工资标准，保证社区教师工资与中小学教师工资持平。其次，提高政治待遇。在人大代表、政协委员、党代表、劳模等选举方面，安排一定比例的社区教育工作者指标，并将社区教育先进工作者纳入教师节表彰范围，让广大社区工作者在事业上有成就感，在社会上有荣誉感。

此次新冠肺炎疫情，暴露出我国社区治理与治理现代化的目标之间尚存在一定差距。政府应积极利用社区教育在促进社区治理能力建设方面的优势，推动社区教育规范、科学、健康、可持续发展，不断提升基层治理能力，为防范化解各类不可预知的风险打下基础。