基本公共服务供给问题研究综述

张凯锋

摘要：在现代化财政体制框架下，为了更好地实现“服务型政府”的转变，提升基本公共服务供给的能力至关重要。基本公共服务供给问题长久以来备受学者关注，本文对相关文献进行逻辑性梳理，从财政分权对我国基本公共服务供给的影响和我国基本公共服务供给体制存在的问题这两个大的维度展开，以具体问题为导向进行细化，对我国目前在基本公共服务供给方面的研究有了一个比较清晰的掌握。同时，针对已有文献存在的不足之处，本文对基本公共服务供给领域接下来的研究提出展望。期望能助力于基本公共服务体系更加完善，体制机制更加健全，基本公共服务均等化等目标的总体实现。

关键词：公共服务供给;财政分权;供给体制;均等化

一、财政分权体制下我国基本公共服务供给研究及述评

从我国1994年实行分税制改革以来，不少学者從分权视角对中国的经济增长奇迹给出了有说服力的解释。但是，与骄人的经济增长相比，在公共领域财政分权发挥的效用远不能让人满意，越来越多的学者开始研究财政分权对公共服务供给可能存在的负面影响，主要集中在三个方面。

1.1财政分权导致基本公共服务供给扭曲的研究

中国的财政体制是一种非规范的事实性分权制度安排。主要表现为财政分权从属于行政集权，地方官员在以上级政府的命令为行动准则的同时，还在一定程度上追求自身利益的最大化，地方居民对地方政府的行为又缺乏有效的监督和约束。因此，很难保证地方政府的公共服务供给行为不会与地方居民的需求偏好发生偏差。

从政府行为角度来看，周黎安（2004）指出中国地方政府以向上负责为主，官员晋升与地方经济紧密联系，政绩考核是地方政府发展经济的强有力激励。平新乔和白洁（2006）实证检验了中国分税制改革以来，地方公共支出结构对经济发展水平等外生变量的敏感性，发现在财政分权的背景下，财政激励导致了地方公共支出结构的扭曲和“偏差”。王永钦等（2007）认为在高程度的分权体制下，地方政府不愿提供需要更多的财力却政绩更少的软公共品。龚锋和卢洪友（2009）的研究也发现，在中国式财政分权体制下，地方政府倾向于扩张地方行政管理费和基本建设支出的规模。

从基本公共服务的具体领域来看，傅勇和张晏（2007）的实证研究表明，财政分权与基建支出比重正相关，与文教科卫支出比重负相关，据此可以认为，财政分权扭曲了政府支出结构。周亚虹等（2013）发现以财政自主度衡量的财政分权显著减少地方政府的公共教育供给。余显财和朱美聪（2015）利用省级面板数据实证检验财政分权对医疗供给水平的影响时发现，财政分权在剔除“市场”供给因素后与医疗供给负相关。尽管有少数学者对上述文献还持有怀疑态度，还在利用新的方法进行论证。但是，目前的财政分权体制在公共服务领域存在一定程度的负面影响已经基本达成共识。

1.2财政分权与基本公共服务供给效率的研究

财政分权对基本公共服务供给效率的影响也是学者们关注的话题之一。1994年分税制改革以后，地方支出的效率总体上有所改善。但是，这种改善在多大程度上应归功于分权体制还不得而知。刘长生等（2008）以义务教育为例，利用中国省级面板数据对财政分权与义务教育提供效率之间的关系进行了实证检验发现，虽然财政分权从总体上有利于义务教育提供效率的提升，但存在显著的地区差异。龚锋和卢洪友（2013）以义务教育和医疗卫生服务为例，结果显示医疗卫生和义务教育配置效率受到多维财政分权的影响，大小与方向均存在较大差异。只有分别检验财政分权与各类公共服务配置效率的关系，才能全面准确地评估财政分权对地方公共服务供给行为的真实影响。同时，也有学者提出可以通过完善双向问责机制、提升地方政府支出行为的绩效水平，从根本上缓解地方政府支出结构扭曲程度，提高公共服务供给效率（郁建兴和高翔，2012;陈思霞和卢盛峰，2014）。随着2018年中央《关于全面实施预算管理绩效的意见》的出台，财政资金的使用绩效问题上升到了一个新的高度，也是未来相关研究的一个重要方向。

1.3 财政分权体制下转移支付制度对基本公共服务供给的影响

转移支付一直都是地方政府可支配收入的重要组成部分，加之地方政府收入有限性与支出不断增长之间的固有矛盾，转移支付收入对地方政府显得格外重要，尤其是一些经济发展落后地区对中央转移支付有着很高的依赖程度。田侃和亓寿伟（2013）指出转移支付显著促进了中部地区低水平公共交通基础设施发展，抑制了中、东部地区公共医疗卫生服务发展，而对西部地区公共医疗卫生服务则有显著促进作用。同时，转移支付促进了西部地区公共基础教育发展，对中、东部地区则具有抑制作用。胡斌和毛艳华（2018）通过实证发现，转移支付规模的扩大在概率上显著增加了基本公共服务均等化，但是不同转移支付形式对基本公共服务均等化的影响有显著差异，税收返还和专项转移支付对基本公共服务均等化显示出无效性，一般性转移支付在概率上显著增加了基本公共服务均等化。官永彬（2019）研究表明，地方政府的竞争加剧了区际公共服务不均等，而引入转移支付可成为平抑区际财政能力差距和治理地方政府行为的有效工具，具有显著的公共服务均等化效应。

转移支付究竟能否促进基本公共服务供给？一部分学者给出了不同的声音。谢芬和肖育才（2013）认为转移支付会导致地方政府努力下降和阻断地方政府提供公共服务成本分摊和收益分享之间的联系。宋小宁等（2012）实证结果发现一般性转移支付对基本公共服务的供给的影响极其微弱，更应依靠专项转移支付。郑垚和孙玉栋（2018）指出转移支付能够有效扩大地方基本公共服务的支出规模，但是这种促进作用存在门槛效应，并且无法有效改善地方政府“重经济建设，轻公共服务”的支出偏好。胡洪曙和武锶芪（2019）也发现转移支付能在一定程度上改善辖区内公共服务的供给，但该促进作用易被缺乏弹性的行政性薪金支出弱化，并且转移支付在提升公共服务支出占比上存在着以财政努力为门槛的三重门槛效应。

1.4 文献述评

上述文献研究主要集中在我国现行的分权体制下对基本公共服务供给的影响上。主要从地方政府行为及财政压力、公共部门效率、户籍管制和转移支付制度的影响为切入点研究了财政分权对基本公共服务供给的影响。财政分权对公共服务供给结构造成的扭曲已基本达成共识，但是财政分权对基本公共服务供给效率的要影响复杂的多，由于分析的主要视角不同，采用的数据不同，分析数据的方法不同，还没有研究能把财政分权对公共服务供给效率影响机理系统的、清晰的讲清楚。研究转移支付制度对基本公共服务供给的影响已经比较全面，而且基本达成共识，转移支付制度在公共服务供给方面发挥着一定作用，但是这种作用是有限的。限制性主要表现在转移支付作用的地区差异、门槛效应以及制度本身存在的问题。随着财政分权体制的不断改善，转移支付制度的内容也将更加丰富，机制更加合理。

二、我国基本公共服务供给体制研究及述评

改革开放以来，基本公共服务供给的重要性不断提高，覆盖的范围不断扩大，供给规模日益增长，已经取得了显著的成就。但是，在基本公共服务供给体制中还存在很多问题，很多学者以问题为导向，对我国基本公共服务供给体制进行了大量的研究，主要集中在三个方面。

2.1政府间事权与支出责任划分不明确

由于中央与地方政府、地方政府之间的事权与支出责任划分不明确，导致政府在基本公共服务供给中的“缺位”“错位”等现象时有发生。熊波（2007）研究发现我国目前事权划分的特点有1）政府与市场职能界定不明确，2）各级政府事权划分不合理，财权上移，事权下移导致中央与地方错位，地方各级政府错位，3）上下级政府之间事权划分不统一、不规范，有很强随意性。叶文辉（2004）指出在政府责任划分上，高层政府特别是中央政府应对农村公共物品供给事权进行根本性调整，更多地承担义务教育和基础设施供给的责任。政府间事权与支出责任划分，是财政体制改革的重点，国家一直在做相关努力，国务院2018年出台了《基本公共服务领域中央與地方共同财政事权和支出责任划分改革方案》，力争到2020年，逐步建立起权责清晰、财力协调、标准合理、保障有力的基本公共服务制度体系和保障机制。可以预见政府事权与支出责任的划分将会更加明确、更加细致、更加合理、更加有效。

2.2基本公共服务供给主体单一，谋求供给主体多元化

政府为绝对主体提供基本公共服务供给的现状是不争的事实，学者主要从引入市场机制和鼓励社会组织等第三方参与两个方面研究。贾康、孙洁（2006）提出公共物品的提供者不一定要充当生产者的角色，而可以运用政府采购手段完成其职责。肖鹏（2007）认为公共服务领域不断扩大，政府资金难以为继，且政府垄断的公共服务供给质量低下、效率不高，市场经济和非盈利组织的发展，使得公共服务主体多元化成为可能。乔运鸿、杜倩（2015）研究表明，中国农村民间组织参与农村公共服务供给要注意在合作供给中精准把握乡村民间组织参与公共服务的角色定位，恰当地处理与基层政府、村委会的关系，在服务内涵中凸显民间组织服务的本土化、多样性、差异性特色。但同时，林万龙（2007）通过案例分析表明，农村公共服务的市场化供给不必然带来供给效率的提高，也有可能会对供给的公平性造成损害。效率与公平的兼顾，既取决于具体公共服务的经济学属性，也取决于政府部门的有效监管。所以，在强调供给主体多元化的同时，也要注意不能一味的追求“纯粹的市场”、“纯粹的社会”的做法，这样未必有利于公共服务购买有效性的提升。

2.3基本公共服务供求矛盾突出，供需难以匹配

供求矛盾首要体现是供给总量不足，郭泽保（2012）认为应当加大政府公共财政的投入力度，构建以公共财政为基础的公共服务筹资机制，建立健全财政支出投入稳定增长机制，增强公共财政保障能力，同时发挥社会筹资的力量，形成多渠道筹资机制。其次是供需不匹配。刘彤等（2012）认为在“自上而下”的供给决策机制下，农民缺乏表达自己意愿的机制和平台，地方各级政府部门及其决策者通常按照自己的“政绩”和“利益”需要来供给农村公共服务，导致了供给与需求的矛盾。张廷君（2015）选取福州市便民呼叫中心为案例，研究发现：公众参与大多是基于自身利益的被动诉求，参与层次较低，虽然公共部门对公众诉求的回应率较高，但回应质量却可能因缺乏足够的监督而无法得到保证，公众与公共部门间的对话关系尚未得到有效的发挥。由此可以看出，解决公共服务供给与需求的矛盾是提升政府基本公共服务供给能力的核心路径，也是提高政府基本公共服务供给效率的必然要求。

2.4 文献述评

上述文献主要是通过对现有的基本公共服务供给体制存在的主要问题进行研究分析，并且提出相对应的政策建议。政府事权与支出责任划分、供给主体多元化、供需矛盾突出、基本公共服务均等化等问题的研究已经比较成熟，政府也在不断致力于改善这些问题。相对来说，在1）政府基本公共服务供给绩效考核的具体指标与体系建设，2）社会组织等第三方参与基本公共服务供给路径选择，3）公众需求表达的合理途径及政府监督机制，4）具有地方和民族特色的基本公共服务供给等这些方面的研究还很有限。总的来说，目前我国基本公共服务供给的绝对主导还是政府，在基本公共服务供给领域“政府不是万能的，但没有政府是万万不能的”，需要多方的合力，共同致力于基本公共服务供给的研究与实践。