城镇化进程中土地征收制度的完善

田园

摘要：经济实力的提升，带动了我国城镇化水平的逐步提高。要实现“两个百年”和“中国梦”，推动城镇化事业的发展是我国迈向现代化的必由之路。城镇化的推进有利于我国“乡村振兴战略”的实施，让农民也能享受到城市的资源服务同时也导致了一些备受社会争议的问题。近年来，不合理、不合法的征地行为引发了许多社会乱象。我国现行的土地征收补偿制度存在很多的问题，因此对我国土地征收补偿制度有必要研究改革和完善。

关键词：土地征收、征地补偿、公共利益

引言

为了维护农民的利益，同时保护土地资源，我国确立了以宪法为根基、各专门土地法律为主干的土地征收补偿制度。但是这一制度在实施的过程中暴露出诸多问题，如征收补偿的法律不完善、补偿的程序不完善、补偿范围窄、各种不满意情况时有发生。本文根据实践中发现的问题，做出建议。

一、土地征收的含义和征收补偿的概述

土地征收就是将集体所有的土地进行征收，是我国政府依法改变土地所有制的一项措施。土地征收即国家从公共利益为目标出发，按照法律法规等规定的程序，运用行政权力，强制性的使集体土地转化为国有土地的行为。

土地征收补偿，是国家从共同利益的目的出发，对集体土地予以征收，并且按照规定的补偿范围、补偿标准，按照一定的征收补偿的程序，对失去所有权的集体和失地农民进行补偿的一种制度。

二、我国征地补偿的现状及问题

1、我国征收补偿的原则

宪法修正案第十条有规定，征收以后要给予补偿，这是我国土地征收补偿制度的根本依据，赋予了土地征收补偿的正当性。另外《中华人民共和国土地管理法》第2条第四款也做出了基本相类似的规定，依照共同利益征收土地，要给予补偿。这是关于法律上的补偿原则的规定。《土地管理法》第47条还有征收补偿要使得被征地农民原有生活水平不变的立法规定。

这些规定可以认为是我国宪法和法律对土地征收补偿的原则规定，由此可以看出，我国的规定除了“给予补偿”外，没有明确具体的规定，说法过于模糊，无从得知补偿到何种程度。宪法和法律层面规定的不明确，造成在征收补偿过程中缺乏明确的原则指导和约束。根据我国现行的法律规定和实践，目前是处在不完全补偿原则下，即政府只对相对人的直接损失予以补偿，没有考虑间接造成的损失，没有对全部的损失进行补偿，所以我国应跟从世界的发展趋势，慢慢朝着完全补偿原则去靠近。

2、补偿标准的现状

补偿标准是要应该给予多少补偿金额的问题。《土地管理法》规定了要按照被征收土地的原用途补偿。同时也规定了：耕地的补偿为平均年产值的6～10倍：对于安置补助费是按照人口计算的，为耕地的平均年产值的4～6倍，最高不得超过15倍，其他的补偿标准，由省、自治区、直辖市参照上述法律规定。土地补偿费和安置补助费的总和不得超过平均年产值的30倍。[1]

从上述法律规定可以看出，我国补偿的标准的规定还算详细，除了国家法律制定标准外，也赋予了省、自治区、直辖市规定被征收土地上的附着物和青苗补偿标准的权利，有利于各地区因地制宜的制定标准。补偿的标准按照原用途进行的。

3、我国土地征收补偿的问题

一方面，我国补偿原则的问题是宪法、法律的规定不明确。补偿原则是土地征收补偿过程的基础，是整个补偿过程的依据，指导补偿金额确定。但是由于原则的不明确，使得实践过程中缺乏明确的原则指导和约束。导致每个省制定的补偿标准相差不小，各地区制定的补偿规定随意性较大。这样下来，会导致很多矛盾，百姓也越来越不满意。另一方面，补偿范围偏窄。目前我国法律规定的补偿范围只是对直接导致的损失予以补偿，并没有考虑间接导致损失进行补偿，像类似残地损失以及其他间接破坏的损失。例如实践过程中，若只征收了同一片区的大部分土地，剩下的小部分残余土地价格下降，这应该做出相应补偿。

2014年有学者对不同地区的400户失地农民做了问卷调查[2]，从调查结果中看出，被征地农民的知情权和参与权都偏少，有将近一半的人没有看过征地公告，超一半的人都没有收到过宣传材料。整个征地补偿的过程，不管是补偿方案的制定还是登记公告等，都是政府进行主导的，农民参与的程度很少，即使有权要求听证，征地补偿方案不会发生任何的改变。这样会导致农民没法维护自已的权利。

三、完善土地征收制度的建议

1、立法确立完全补偿原则

笔者建议，完善相关法律法规。用某一条款专门规定我国的集体土地征收补偿原则，而这种补偿原则，应当是完全补偿原则。我国集体土地征收补偿可采取的完全补偿原则和我国民事法律中损害赔偿的完全赔偿原则，二者之间的原理比较相通。由于二者的目的都是让受害者恢复到损害发生之前应有的状态，所以如何立法确定我国征地补偿的完全补偿原则可以参考我国民事法律的规定，借鉴完全损害赔偿的理念，这样可以在集体土地征收的立法上少走弯路。[3]

2、以市场价格确立征地补偿标准、扩大补偿范围

市价标准是就市场上对于被征收的土地财产而言，卖方（财产所有权人）愿卖出的价格以及买方所愿支付的价格。不同于区片综合地价标准，市场交易价格标准主要考量的因素是被征地区位、土地类型、农用地等级、农业前期投入等，不再以土地产值作为确定补偿标准的主要因素，将被征地市场交易价格作为征收补偿标准，在我国市场经济发展趋于成熟的情况下，是最为合理的选择。并且，积极探索和擴充补偿安置费和社会保障费用等补偿项目的内涵。

3、完善征地程序，让被征地农民充分参与

建立村民个体参与协商机制。在我国很多农村地区，村集体组织中村干部权力很大，使得他们的个人利益即代表了村集体利益，为了解决上述问题，除了肃清村集体干部队伍外，还需要建立村民能够真正参与征地补偿协商的机制，具体做法可采取让村民们选择其代表参与谈判。增设预征收事前协商程序。集体土地征收前期的程序性工作，可以让被征地农民与政府征地部门拥有平等协商的机会，农民可以充分地了解补偿事宜并能表达自己的意愿。全面推行“先补偿、再征地”。在征地补偿款不到位的情况下就动用征地权实施征地，难免造成当地农民的反抗情绪，激化地方政府与农民之间的矛盾。遵循“补偿款不到位坚决不征地”的原则，在全国范围内统一采用“先补偿，再征收”的方式。

参考文献：

[1]史波.集体土地征收补偿标准法律问题研究[D]华中师范大学硕士论文，2013

[2]吴桂宁.土地征收补偿制度研究[D]西南政法大学硕士论文，2006

[3]房绍坤、王洪平：《论民事损害赔偿与征收损失补偿之合流——以征收损失补偿的原则为核心》.《烟台大学学报（哲学社会科学版）》2010年4月第23卷第2期