利用PPP模式开展国家储备林建设研究——以贵州省毕节市为例

宋志伟，朱丽艳，赫尚丽，刘燕婕

(国家林业和草原局昆明勘察设计院，云南 昆明 650216)

1 项目基本概况

毕节市位于贵州省西北部，地处长江和珠江上游，生态区位重要。全市林地面积126.5万hm2，森林覆盖率52.2%，活立木蓄积4 955.0万m3，是我国重要的木材生产基地之一，全市8县(区)均被列入国家储备林基地建设规划范围，项目建设规模9.69万hm2，其中：集约人工林栽培4.85万hm2，现有林改培3.76万hm2，中幼林抚育1.07 hm2。项目总投资130.02亿元，建设周期30年(其中建设期8年，运营期22年)，采用政府和社会资本合作(PPP)模式进行融资和建设，承贷主体SPV项目公司申请开发性银行贷款104.00亿元，自筹资金26.02亿元。项目根据技术路线采用文案法、访谈法、问卷调查和实地踏查等方法收集资料，基于PPP运作模式对各专题进行分析论证。采用“长短结合、以短养长”的模式精准设计项目规模、内容架构、产品方案、收益配置，根据财政承受能力设计项目投资规模，采用“使用者付费+可行性缺口补助”模式作为收益回报。按照最新森林经营理念“全周期培育”、“五个控制”原则进行造林、产品方案设计，根据项目区资源空间进行合理布局，遵循适地适树和培育乡土及珍贵大径材原则进行项目选址、树种选择，从PPP模式角度制定土地使用方案，根据项目特点和运营模式(BOT)进行金融风险防控、组织管理设计，从融资模式和运营模式角度提出PPP实施方案，确保项目持续运营并实现国家储备林培育目标。

2 项目运作模式

毕节市政府采用公开招标方式选择社会资本方，双方订立协议明确各自的权利和义务，由社会资本方负责项目的投资、建设、运营，并通过“使用者付费+政府可行性缺口补助”等方式获得合理收益的模式。运作模式主要流程为：毕节市人民政府授权毕节市林业局作为项目实施机构，以公开招标方式选择PPP项目咨询服务机构及社会资本，社会资本确定后由项目实施机构与其签订PPP项目合同，并与政府出资方共同组建SPV项目公司。项目构建“统一规划、统一审批、统贷统还”的贷款机制，由毕节市政府出资方代表和社会资本方组成的SPV公司作为统一承贷平台向国家开发银行借款，负责管理贷款资金，并向国家开发银行还本付息；8县(区)建设单位作为用款人使用贷款资金，负责项目建设并向借款人还本付息(图1)。

图1 毕节市国家储备林(一期)项目PPP运作模式Fig.1 PPP operation mode of national reserve forest project (phase I) in Bijie City

毕节市国家储备林(一期)项目统贷统还平台的建立，明确了国家开发银行贷款的承贷主体，方便各建设主体通过统一融资平台顺利获取国家开发银行贷款支持。

3 融资结构及收益回报

3.1 项目融资结构

根据项目投资估算，毕节市国家储备林(一期)项目总投资130.02亿元，主要通过股权融资和债务融资获取。在股权融资方面，项目资本金26.02亿元由政府出资方和社会资本方按9∶1的出资比例进行筹措。根据国家对林业政策贷款的优惠政策，中央预算内投资可以作为项目资本金，中央财政还将为林业政策贷款提供贴息补助。所以，除项目建设单位自筹资金外，还可申请中央财政造林及森林抚育补助资金，申请中央财政林业专项贴息。在债务融资方面，国家开发银行为毕节市国家储备林(一期)项目提供104.00亿元贷款，贷款期限30年，含宽限期8年，占投资总额的80.0%。在资金筹措过程中，国家开发银行要求承贷主体以林权或现有资产作为抵押物，项目运营期间承贷主体以其合法享有的应收账款等收益作为质押担保，以及有经营性资产和收入的具备担保实力的保证人提供全额连带责任保证担保。

3.2 收益回报机制

毕节市国家储备林(一期)项目为准经营性项目，回报机制为“使用者付费+可行性缺口补助”。

3.2.1使用者付费

使用者付费指的是SPV项目公司通过经营林木资源所获得的木材收入及其他收入。主要包括：(1)SPV项目公司通过主伐和间伐华山松、马尾松、杉木、柳杉、亮叶桦、檫木、桤木等销售获得的木材收入，这也是该项目的主要收入。(2)SPV项目公司通过发展经济林果如皂荚、刺梨、油茶、茶叶等获取收益，实现对木材培育的“以短养长”。

联立式(1)、式(2)，并考虑断面Ⅱ—Ⅱ处变径的局部阻力损失和断面Ⅰ—Ⅰ、Ⅱ—Ⅱ间的摩擦阻力损失，推导出式(3)，即断面Ⅱ—Ⅱ处的风速为

3.2.2可行性缺口补助

可行性缺口补助是指对社会资本方的建设投入、运营投入和合理回报与使用者付费之间的缺口部分，由8县(区)政府通过一般公共预算支出对社会资本方进行补助。可行性缺口补助由8县(区)林业局统筹协调安排，SPV项目公司根据绩效考核结果向其申请支付补助，8县(区)林业局按照各自县(区)财政局要求的程序结合考核结果申请补助，县(区)财政局确认后直接拨付给县(区)林业局，由县(区)林业局支付给SPV项目公司。可行性缺口补助从运营期开始支付，若未来项目使用者付费收入与当期支付的运营成本及合理利润相比存在盈余，SPV项目公司将超出部分返还所属县(区)政府。

4 风险管控及项目管理

4.1 风险管控

4.1.1建立风险补偿机制

为保障按时偿还贷款，项目建立风险补偿机制。(1)设立风险补偿金制度，风险补偿金由县(区)财政资金、借款人、用款人共同筹集，根据贷款资金比例提取风险补偿金，借款人在国开行开立还贷风险补偿金专户，用于归集项目风险补偿金。风险补偿金实行余额动态管理，还贷风险补偿金专户内资金可以进行正常调度，但在开发性银行每笔贷款本息到期日15日前，还贷风险补偿金专户余额必须保证能够弥补借款平台偿还开发性银行的到期本息资金缺口。当借款人不能按时偿还到期本息时，银行有权执行账户内资金还款。(2)建立风险补偿机制，当项目进入贷款期时，用款人在开发性银行开设的账户应保存有一定额度的存款，当用款人不能按时偿还到期本息时，银行有权执行账户内资金还款。

4.1.2抵押物及贷款担保

贷款抵押物由开发性银行推荐的评估机构目录中的第三方评估机构对抵押的林木等资产进行有效评估，确保抵押物的真实性和有效性。同时，为有效降低贷款融资成本，借款人也可结合自身优势，成立独立的林木资产评估机构，对作为主要抵押物的林木资产进行评估。当用款人资产不足以贷款抵押时可寻求有经济实力、有意愿的担保机构为项目贷款提供担保。

4.1.3项目成效检查验收

为确保项目建设成效达到预期目标，化解贷款风险，做到专款专用，项目造林采取建设单位自查、县级抽查的检查验收制度，验收合格方可提供贷款资金。开发性银行和县林业局共同委托相关林业调查规划咨询机构开展复查，各项目建设单位根据国家储备林建设作业设计、检查验收、档案管理等办法开展技术服务和项目自查、检查验收。

4.1.4化解贷款利率风险

由于国家储备林项目投资回收期长、营造林经济效益低和风险性高的特点，贷款利率高低直接影响项目经济效益和借款人、用款人的投资积极性。除项目贷款列入现行政策给予贷款贴息外，可积极争取国家延长贴息年限，争取贵州省财政给予配套贴息。

4.2 项目管理

4.2.1工程管理

项目是利用开发性银行贷款进行国家储备林建设，以生产木材和提升森林质量为主要目的，为保质保量完成基地建设任务，必须严格国家基本建设程序管理。(1)各级项目管理部门遵循签订的转贷协议，编制项目实施细则，继而形成项目生产计划、资金使用计划和分年度计划；(2)项目建设要按批复的《项目可行性研究报告》做好《项目年度施工设计》，按批准的《项目年度施工设计》组织年度施工作业；(3)为确保项目建设成效达到预期目标，化解贷款风险，做到专款专用，项目采取检查验收制度，验收合格后承贷主体即SPV项目公司向开发性银行以报账方式取得贷款资金。

4.2.2资金管理

按照“谁使用、谁偿还”的原则，项目承贷主体和开发性银行共同制定《项目资金管理办法》，明确贷款资金借、用、管、还的流程和各方责任，签订《资金使用协议》，在开发性银行设立专款账户，建立统筹还款机制。国家储备林建设资金管理要严格执行“专款专用”制度。借款人和建设单位要在严格贷款合同管理的同时，严格执行“专款专用”和定期审计制度；项目建设期间积极推行按建设内容和实施进度报账管理，切实按建设内容用足、用好各项资金，彻底杜绝挪用建设资金的现象发生；财政、审计、开发性银行等有关管理部门要按照年度计划，加强资金稽查审计工作，做到事前参与、中期控制、终结审计，发现问题及时严肃处理。

5 建议

5.1 加强科学经营、增强项目效益

(1)做到因地制宜、科学造林、造管并举，特别在成林后经营过程中，应创新典型林分经营技术模式，探索珍贵用材林经营模式。(2)森林生命周期的长期性和森林类型的多样性，决定了森林经营活动的系统性和复杂性，必须进行统筹规划和预先决策部署。应编制森林经营方案，建立以国家储备林森林经营方案为核心的经营、采伐等管理制度，坚持采用森林全周期、可持续经营理念，确保森林质量提升和持续提供木材。(3)开展森林多功能经营，实行长伐期、数次伐，采取择伐作业、及时更新，实现多次收获与利用，连续更新覆盖，提升森林的生态、经济、社会、科研等多功能效益。

5.2 加大科技支撑力度、提高培育成效

(1)加强珍贵用材良种选育和培育技术研究，包括珍贵用材种质遗传保育、采种母树林营建技术、珍贵用材新品种选育和种子丰产技术、促进慢生性珍贵用材树种早期速生、速生性珍贵用材高效培育技术等[6]，并积极推广新理念、新技术、新模式，实现珍贵用材高效培育目标。(2)开展精准的动态培育技术研究，包括因树种、区域和轮伐周期变化而需要相应变化的林地经营与林木培育技术研发、创新，这是优质高效用材林精准培育的必要技术支撑。(3)整个轮伐期必须采用高度集约的森林培育技术措施，分析其每一时期培育的关键技术需求，并针对性地采取精准的措施加以实施[7]。

5.3 制定管理办法、开展动态监测

当前，对于国家储备林后续的轮换动用办法、采伐管理政策、成效监测、保障机制等相关政策措施尚不明确，制度建设尚不完善，针对国家储备林后期如何管护、监测，采伐方式、采伐数量是否受限等问题，应及时制定项目管理办法，完善采伐管理办法、成效监测评价规范等，为国家储备林木材储备和供给提供政策和技术保障。此外，应对国家储备林建设开展动态监测，构建监测指标体系，评价目标完成情况和建设成效，如林分质量、年生长量、木材产量等，以便针对不稳定因素和指标及时采取措施，控制国家储备林建设质量，确保国家储备林能持续稳定培育和供给木材。

5.4 创新融资模式、出台扶持政策

受林木生长周期长等客观因素影响，在经营过程中林木收益年份不均衡，前期投入较多、收益较少，一定程度影响国家储备林建设主体有效经营的积极性。针对这种影响因素，应探索国家储备林投融资机制，如利用开发性政策性金融贷款，创新林业信贷模式，除政府和社会资本合作(PPP)模式外，还应引入多样化融资工具，如绿色金融债券、企业债券、林业信托、产业投资基金、资产证券化等新型融资工具和方式筹措储备林建设资金[5]。此外，政府及相关部门应及时出台优惠政策，通过奖补、税费减免、林权流转抵押贷款、贴息贷款、生态补偿等措施，鼓励和支持社会力量参与国家储备林建设，建立多元化投融资机制，保障国家储备林建设在经营上有资金保障。