云南省国家公园综合评估

李 晋，华朝朗，晁增华，罗怀秀，龚纯伟

(1. 云南省林业调查规划院，云南 昆明 650051； 2. 昆明麦普空间科技有限公司，云南 昆明 650221)

国家公园是指由国家批准设立并主导管理，边界清晰，以保护具有国家代表性的大面积自然生态系统为主要目的，实现自然资源科学保护和合理利用的特定陆地或海洋区域[1]。云南省是我国国家公园建设最早、发展速度最快的省份。自2007年开始建立普达措国家公园[2-3]，截至2012年12月，云南省政府先后批建了普达措、丽江老君山、西双版纳、梅里雪山、普洱、高黎贡山、南滚河和大围山等8个国家公园。2011年3月至2012年12月在云南省国家公园管理办公室的组织下，省自然保护区研究监测中心对普达措、丽江老君山、西双版纳、梅里雪山和普洱等5个已批准建立2年以上的国家公园开展了第一次管理有效性评估[4]。党的十八届三中全会明确提出建立国家公园体制的重点改革任务，2017年9月中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《建立国家公园体制总体方案》，要求“对我国现行自然保护地保护管理效能进行评估”[1]。2017年10月党十九大报告进一步明确要“建立以国家公园为主体的自然保护地体系”[5]，确立了我国自然保护地体系改革的方向。截至2018年12月云南省政府已批准建立了13个国家公园，其中8个国家公园的总体规划已得到省政府的批准[2]。按照国家自然保护地体系建立的要求，云南省自行批准建立的国家公园需要在全面评估的基础上进行优化和整合。2018年云南省国家公园管理办公室启动了第二次全省国家公园综合评估工作。

1 评估依据、对象、方法

1.1 评估依据

1)《国家公园管理评估指南(试行)》(2010年经云南省人民政府同意印发实施)；

2)《国家公园管理评估规范》(DB 53/535-2013)；

3)《云南省国家公园管理条例》第二十一条“省人民政府林业行政部门应当建立健全评估制度，组织有关专家每5年对国家公园进行综合评估，评估结果报省人民政府批准后公布，评估不合格的，应当限期整改”。

1.2 评估对象

经云南省人民政府正式审批设立的国家公园共有13个。由于中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《建立国家公园体制总体方案》中明确要求“各地区各部门不得自行设立或批复设立国家公园”，怒江大峡谷、独龙江、大山包、白马雪山和楚雄哀牢山等5个国家公园的总体规划暂停报批，也未开展实质性的建设。因此，此次综合评估的对象为云南省前期批建的普达措、丽江老君山、西双版纳、梅里雪山、普洱、高黎贡山、大围山和南滚河等8个国家公园。

1.3 评估方法

主要采用国家公园自评、现地调查和专家评估等评估方法。

1)国家公园自评：各国家公园依照《国家公园管理评估指南》和《国家公园管理评估规范》开展自评工作。

2)现地调查：按照评估赋分依据，评估人员直接深入现地观察和记录国家公园资源及建设、管理情况。

3)专家评估：评估时组织国家公园专家委员会专家运用专业知识和经验，通过查阅资料、现地调查，对国家公园建设和管理的状况进行综合分析与研究，做出评价。

2 评估结果

按照《国家公园管理评估规范》的各项指标针对国家公园管理基础、保护、科研、教育、游憩、社区发展等6个方面分别进行了评估和打分。按照评估分值排序，8个国家公园中，评估结果为“优秀”的有2个(90分以上)，分别是香格里拉普达措和西双版纳国家公园；评估结果为“良好”的有4个(75～90分)，分别是高黎贡山、丽江老君山、普洱和大围山国家公园；评估结果为“合格”的有2个(60～75分)，分别是南滚河和梅里雪山国家公园。

3 取得的主要成效

通过评估，云南省8个国家公园在建设和发展中取得了明显的成效。

3.1 加强了管理机构建设和制度保障

除梅里雪山外，纳入评估的7个国家公园均建立了专管机构。因大部分国家公园依托自然保护区建立，结合自然保护区机构改革，进一步理顺了管理体制，整合了管理职能，明确了管理责任。

国家公园管理中的制度保障不断完善，多项法规、政策相继出台。2016年云南省人大常委会审议通过了《云南省国家公园管理条例》，成为我国大陆首部国家公园管理的地方性法规；经报国家市监总局备案，省市监局发布实施了《国家公园标志系统设置指南》，成为了云南省第9项国家公园技术标准。在评估的8个国家公园中，部分国家公园实现了“一园一法、依法管理”，如《云南省迪庆藏族自治州香格里拉普达措国家公园保护管理条例》《丽江老君山国家公园管理办法》。8个国家公园管理基础指标评估分值见图1。

图1 国家公园管理基础指标评估分值Fig.1 Evaluation score of management index in national park

3.2 加大了资金投入和宣传教育

除了林业部门安排的专项资金外，省级发改、旅游等职能部门在安排资金时也对国家公园的建设管理给予了支持。如云南省发改委为普达措国家公园积极争取到中央预算内投资8 000万元，用于保护和利用基础设施建设；云南省文化和旅游厅将国家公园建设纳入全省旅游产业发展规划体系，从省旅游发展资金中为每个国家公园安排1 000万元，大力支持国家公园建设。

以国家公园为载体，各管理机构增强了对公众的生态教育。在评估的8个国家公园中，西双版纳和高黎贡山国家公园积极开展形式多样的宣传教育，取得了明显成效。西双版纳国家公园除利用自然博物馆、亚洲象博物馆进行日常宣教活动外，组织开展以保护亚洲象为主题的宣传活动及自然体验活动。高黎贡山国家公园出版了《人类的双面书架》《高黎贡山——生命的避难所》等多部专著，通过中央电视台等媒体专题报道了高黎贡山白眉长臂猿(Hoolockleuconedys)等内容，增强了公众对国家公园的了解，为云南省生态文明建设树立了良好的保护形象。8个国家公园教育指标评估分值见图2。

图2 国家公园教育指标评估分值Fig.2 Evaluation score of education index in national park

3.3 加大了生态保护力度

纳入评估的8个国家公园在原有自然保护地的基础上增加了保护面积32.8万hm2，国家公园的严格保护区和生态保育区面积占总面积的80%以上，湿润雨林、季节雨林、季风常绿阔叶林、中山湿性常绿阔叶林、寒温型针叶林等重要生态系统得到了更系统、更完整的保护，生态效益得到持续发挥。通过测算，2018年8个国家公园的森林生态服务功能价值为878.79亿元/年，比2010年增加了81.49亿元，增长率10.22%。与划建前相比，国家公园内的生态状况有了明显改善，野生动植物物种及其栖息地得到了有效保护，成效显著。例如高黎贡山国家公园内分布的高黎贡山白眉长臂猿种群数量从约100只增长到约150只，灰叶猴(Trachypithecuscrepusculus)种群从20～30只发展到40～50只，野生动物的野外遇见率明显提高。8个国家公园保护指标评估分值见图3。

图3 国家公园保护指标评估分值Fig.3 Evaluation score of protection index in national park

3.4 提升了科研监测水平

纳入评估的8个国家公园所在区域均有着丰富多样的生物物种，各国家公园管理机构通过加强自身队伍建设及与省内外科研院所合作方式开展了管理政策和自然科学方面的研究。其中西双版纳国家公园科研工作最为出色，自2012年以来，完成了西双版纳亚洲象(Elephasmaximus)种群数量及分布现状调查、西双版纳印度野牛(Bosgaurus)本底调查等科研项目36个；与中科院西双版纳热带植物园建立长期的科技合作关系；2012—2017年在不同刊物发表论文61篇。2016年来，普达措国家公园组织开展了社区发展、自然教育、特许经营等研究工作。大围山国家公园管理局于2017年首次监测到国家一级保护动物灰孔雀雉(Polyplectronbicalcaratum)。此外，西双版纳、高黎贡山、普洱等国家公园还制定了监测计划、建立了生物多样性监测体系，长期对国家公园的植被、植物、动物、土壤、水文等指标进行动态监测。8个国家公园科研指标评估分值见图4。

图4 国家公园科研指标评估分值Fig.4 Evaluation score of scientific research index in national park

3.5 丰富了生态教育特色

全省纳入评估的8个国家公园非常重视为公众提供特色突出的生态教育活动，其中高黎贡山国家公园开展的生态教育最具特色，成立了中国大陆第一个自然学校——“高黎贡山自然学校”。在香港社区伙伴的合作支持下，率先引入“自然教育”国际新理念，积极探索实践体验式公众生态教育，产生了良好的社会效果，创新了公众教育模式，推动了自然保护行动。

3.6 促进了生态旅游发展

国家公园建立后其内部及周边的景区景点建设得到了加强，游客量和旅游收入快速增加。纳入评估的8个国家公园中，普达措和西双版纳国家公园开展的生态旅游最具影响，已成为云南省重要的生态旅游品牌。2007—2016年，普达措国家公园共接待国内外游客947.6万人次，实现各项收入20.06亿元。西双版纳国家公园以国家公园旅游推动全州旅游产业转型升级，推进野象谷、望天树、雨林谷等景区提升改造，探索出了一套符合实际的管理理念和办法；丽江老君山国家公园先后引入了康藤·格拉丹帐篷酒店，飞拉达国际攀岩等知名旅游项目，提升了国家公园品牌价值，带动了旅游发展；普洱国家公园从2013年开园时入园游客不足1万人次，到2016年突破60万人次，综合收入达5 050万元，成为全市旅游的热点。8个国家公园游憩指标评估分值见图5。

3.7 带动了社区和谐发展

国家公园建设为当地群众提供了工作岗位，带动了社区的建设和发展。纳入评估的8个国家中，普达措国家公园社区扶持工作开展最具成效。2006年以来，普达措国家公园对涉及的23个村民小组，870户农户开展了《普达措国家公园旅游反哺社区实施方案》的惠民工作，目前已开展了两轮反哺工作，反哺资金总计1.5亿元。除直接经济补偿，国家公园还为周边社区提供了环保车驾驶员、环卫人员、护林员、解说员等就业机会。西双版纳国家公园为当地居民提供就业岗位3 000多个，旅游活动每年带动周边社区增加直接收入超过6 000万元；普洱国家公园为300多名社区群众提供就业岗位，占公园劳动用工的90%以上，提高了当地居民的经济收入，国家公园旅游产业的发展也带动了周边社区餐饮、农特产品行业的发展。8个国家公园社区发展指标评估分值见图6。

图6 国家公园社区发展指标评估分值Fig.6 Evaluation score of community development index in national park

4 存在的主要问题及建议

4.1 存在的主要问题

对照《建立国家公园体制总体方案》和《云南省国家公园管理条例》等国家和云南省关于国家公园建设和试点的要求，根据此次评估情况，云南省前期批建的国家公园主要存在4方面问题。

4.1.1管理体制尚未完全理顺，管理机构能力不足

(1)由于纳入评估的8个国家公园所在区域都存在保护地交叉重叠的情况，“一地多机构”问题仍然存在。普达措国家公园虽然在体制试点过程中已完成了原国家公园管理机构和自然保护区管理机构的整合，但整合后的机构未明确国家公园范围内风景名胜区、林场，以及世界自然遗产地、国际重要湿地的管理职责，与国家“建立统一管理机构”的要求存在差距。(2)2017年梅里雪山国家公园管理局被撤销，其主要职责整合到迪庆州旅游发展委员会，使梅里雪山国家公园成为了全省唯一一个无管理机构的国家公园。(3)大部分国家公园依托自然保护区建立，管理机构除具有自然资源管理权外，并没有旅游、经营活动的监督和管理权。(4)除西双版纳、高黎贡山外，大部分国家公园管理人员的水平和专业素质普遍不高。

4.1.2管理制度尚不完善，管理不够规范

各国家公园管理机构目前出台的管理制度以日常管理方面居多，针对特定问题的少，系统性不强，特别是有关特许经营、生态补偿、生态预警、公众参与、社会监督、空间管控，以及资源基础数据库建设、专项规划编制等方面的制度建设还比较滞后，国家公园的教育、游憩、社区发展等功能未得到充分有效发挥。

4.1.3投入不足，建设发展滞后

(1)纳入评估的8个国家公园中，针对普达措国家公园，中央财政安排了8 000万元的保护与利用基础设施建设项目，其余国家公园的建设主要依托林业、旅游等系统的资金。各个部门的资金不能有效整合，不能满足国家公园的建设发展需要。(2)随着国家公园的管理政策和自然保护地属性逐步明晰，原计划对国家公园建设投入的企业逐步退出，以公共服务设施为主的国家公园建设项目难以吸引社会资金进入。(3)大部分国家公园还未建立起多元化资金保障机制，建设和管理资金渠道单一。

4.1.4 遗留问题未得到妥善解决，制约国家公园发展

(1)部分国家公园的严格保护区和生态保育区内还有居民点，居民的生产生活不可避免会与管护工作产生冲突，有的国家公园内还有矿业权。(2)部分国家公园内有大面积的集体土地(林地)，随着农村土地价值不断提高，国家公园保护与当地经济社会发展的矛盾也日益突出。(3)在国家公园建立之前，企业已经取得开发国家公园内资源的长期经营权，如大围山、普洱国家公园，给国家公园开展规范的特许经营带来了困难。

4.2 发展建议

1)提高认识，统一思想

云南省是中国大陆最先开展国家公园试点建设的省份，同时也是全国国家公园体制试点省之一，通过前期国家公园建设的理论研究和实践，云南省已经取得了显著成效，成为了国家层面国家公园体制建设的重要支撑。各管理机构应将国家公园试点作为云南省生态文明排头兵建设的有力抓手[3]，积极推动国家公园建设，保护好云南的生态环境，维护好中国西南的生态屏障。

2)总结经验，做好宣传

建议认真分析和总结云南省在国家公园探索和实践中所取得的宝贵经验，主动宣传云南国家公园建设成效和经验，争取获得国家对云南国家公园建设更多的支持。

3)积极谋划，再创辉煌

根据《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系指导意见》[6]，为加快构建以国家公园为主体的自然保护地体系，云南省印发了《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的实施意见》[7]，明确云南省以国家公园为主体的自然保护地体系的整改设计方案。建议对云南省已批建13处国家公园进行认真分析与评价，通过整合、归并、撤销、优化等措施，从空间布局、管理体制和管理机制上，彻底解决边界不清、交叉重叠、多头管理、保护效能低、制度不完善、保障不到位的问题，将云南省的国家公园真正建设成体现生态文明、实现绿色发展的重要阵地。

致谢：感谢云南大学欧晓昆教授、杨桂华教授，云南省林业和草原局杨芳副处长、张一群副处长及西南林业大学冯艳滨博士对本次国家公园评估的建设性意见。