服务营造优质营商环境的能力提升路径研究

张小平

摘 要：在国家大力推进治理体系、治理能力现代化和优化营商环境的背景下，公安机关服务营造优质营商环境的能力具有重要意义。营造优质营商环境在效率追求、法治边界要求和信誉保证等方面对新时期公安工作提出了新的要求。为此，公安机关可以从提高政务服务效率、明确权力使用边界和提升公安机关的公信力等几个方面着手，提升公安机关服务营造优质营商环境的能力。

关键词：服务营造;公安机关;营商环境;能力提升;路径

中图分类号：F12       文献标志码：A      文章编号：1673-291X（2021）30-0123-03

十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》中提出，要“优化服务，深化行政审批制度改革，改善营商环境，激发各类市场主体活力”[1]。在此背景下，研究公安机关如何提升治理能力，使其更好地服务于营造优质营商环境的工作显得极有意义。

一、营商环境概述

营商环境是一个综合性概念，所有与投资经营有关的要素都可以被纳入其中。2019年10月22日公布的《优化营商环境条例》标志着中国在优化营商环境方面走上了规范化和法治化的道路，是中国优化发展营商环境的里程碑。在条例中，营商环境被定义为企业等市场主体在市场经济活动中所涉及的体制机制性因素和条件[2]。

中国的全球营商便利度在世界银行发布《2020年营商环境报告》的排名继去年大幅提升32位后，今年又跃升15位，升至全球第31位。世界银行称，由于“大力推进改革议程”，中国连续两年跻身全球优化营商环境改善幅度最大的十大经济体[3]。

二、公安工作在营造优质营商环境中的作用

从政治角度看，公安机关是国家暴力机构，保证政权的稳定和社会安定;从公共管理的角度看，公安机关为公共秩序供给公共产品，为公共管理的对象提供服务;从行政管理角度看，公安机关也是政府行政机关的组成部分，对社会某些行为有监督管理职责。无论是从哪个角度考虑，公安机关与营商环境的好坏都存在莫大的关系。

（一）社会稳定和长治久安离不开公安工作

营商环境中不可或缺的资本要素对社会稳定情况异常敏感。在《资本论·第二卷》，马克思曾引用过《评论家季刊》里的一段话来描绘过资本，“资本逃避动乱和纷争，它的本性是胆怯的。”[4]为了获取稳定的收益，资本会自发地选择社会比较稳定的环境以实现保值增值。

营商环境是社会大环境的一个部分，社会大环境的稳定是优质营商环境的基础。没有稳定的社会环境就不可能有好的营商环境。社会稳定并不是通过一时的努力就可以获得，而是要通过对破坏社会稳定的因素进行长期斗争才能保持。“国家安危，公安系于一半。”社会的长治久安，离不开公安机关在维护国家安全和稳定、日常治安管理、打击各类违法犯罪行为等方面所做出的努力。

（二）经济活动的正常开展与公安工作息息相关

经济活动的参与者都带有追逐利润的目的。马克思曾引用托·约·登宁的话对参与经济活动的资本因素有过非常精彩的描述。“资本害怕没有利润或利润太少，就像自然界害怕真空一样。一旦有适当的利润，资本就胆大起来。如果有10%的利润，它就保证到处被使用;有20%的利润，它就活跃起来;有50%的利润，它就铤而走险;为了100%的利润，它就敢践踏一切人间法律。”[4]

在经济领域，公安机关对维护正常的经济秩序有重要作用。公安机关对经济犯罪行为的打击将资本和其他经济活动参与者追逐利润的行为限定在法律许可范围之内，特别是防止某些突破法律界限破坏经济秩序的行为发生。公安机关通过对经济犯罪的打击，维护经济活动主体正常开展生产经营活动，震慑破坏经济秩序的违法犯罪行为，保证经济活动正常开展，这是营造优质营商环境的强力保障。近年来，以公安机关为主力的扫黑除恶，打“伞”破“网”的雷霆行动，稳定了社会治安，净化了营商环境，为经济活动的良好开展创造了条件。

（三）公安工作与营商环境的要素有着密切关系

1.在经济活动中，有部分经济活动参与者从事的特种行业与公安工作关系密切。某些特种行业的经营情况可能会对整个社会稳定和社会秩序产生重大影响。公安机关的特种行业管理是指基于一些行业所经营的场所、物品容易被不法分子利用来进行各种违法犯罪活动的客观现实，而由公安机关依法实行的特殊管理[5]。经济活动中的部分行业容易被不法之徒用于实施危害社会稳定的违法犯罪行为而必须由公安机关进行监管。对特种行业的管理是否适度，与经济活动的健康度和活跃度存在直接关系。管得过紧会影响经济活动的活跃度和效率，管得过松则容易滋生违法犯罪行为。

2.公安机关的直接服务职能也会对营商环境的要素产生显著影响。营商环境通常包含政务环境、市场环境（含生产要素、市场规模、中介服务等）、法治环境、人文环境等要素。在政务环境方面，部分审批和监管职能由公安机关承担，优化政务环境公安机关责任在肩;在市场环境方面，生产要素中为吸引人才而制定的政策中通常包含人才落戶方面的政策，这与公安机关户政管理职能息息相关;在法治环境方面，公安机关作为法律实施和执行的重要部门，其执法水平直接体现法治环境的水平;在人文环境方面，公安机关长期维护的稳定的社会秩序是构建优质人文环境的保障。

三、营造优质营商环境对公安工作提出了新要求

营商环境的营造和优化是一个综合性极强的课题，某一营商环境构成要素的短板可能会波及所有要素，从而拉低整体营商环境水平。服务好营商环境优化工作，首先要理清营造优质营商环境对公安工作的需求。只有立足需求，我们才能明确公安机关在服务营商环境时的努力方向。

（一）效率是营商环境的追求，营商环境对公安工作有效率需求