责任网格的精细化治理逻辑及其效能——乡镇党委统合的一种组织创新路径

吴 春 来

(华中师范大学 中国农村研究院,武汉 430079)

一、网格化与基层精细化治理:文献梳理

乡村振兴战略和国家治理现代化赋予基层治理以新时代价值内涵。“基层社会精细化治理”提出后,学界对基层是否应当精细化治理存在争议。一种观点认为,精细化治理背景应当保留乡村社会多样性和发展自主性,政府主导的治理模式并不能够有效衔接碎片化的乡村社会。如当前“行政化”导致村级治理产生偏差[1]、外部嵌入导致治理主体缺位[2]、基层治理产生疲惫感[3]、形式主义泛滥[4]等,因而乡村治理不可能精细化[5],需走简约治理[6]、混合治理[7]道路。另一观点认为,当前处在乡村社会转型期,由熟人社会转向半熟人社会,村庄内部公共性减弱和村民个体化程度提升,转型秩序需要依靠基层党委政府主导的科层体系来维系，因而以党委政府主导下的统合式治理模式产生有其必然性,基层政府统合式治理是当前和今后基层治理现代化转型的重要保障[8],行政吸纳社会的治理机制能够促进基层治理效能提升[9]。以上争议的存在使得学界应当重新思考基层精细化治理的实质,并探寻多维度的精细化治理实践路径、客观分析精细化治理对未来乡村治理转型的积极意义。

1.精细化治理在于体制与民情的有效衔接。从治权主客体关系来看,基层治理形态由基层政府与乡村社会在具体场域和治理情景中互动而耦合产生。因而无论精细治理还是简约治理,都需要回应以下问题:作为乡村社会治权重要主体的基层政府,如何与作为治理对象的乡村社会进行有效衔接和互动,提升政府的治理效能?同时,基层政府作为乡村治权主体的合法性是建立在公共性权威基础之上,与抽象的群众和具体的自治组织构成严格意义上的多元化治权主体。因而,精细化治理必然涉及到基层治权的有效组织形式,必然需要平衡多元主体在治理转型中的角色、功能,其中政府与民众关系及其动态过程是多元化治理体系建构的关键。

2.调整治理单元成为精细化治理重要路径。由于乡镇党政体制具备基层治权主导性,因而,基层治理的重要呈现维度在于乡镇政府与乡村社会多元性的互动。由于基层事务和利益关系的复杂性,导致乡镇政府需要通过探索各种灵活性的治理机制来进行有效回应。例如,有学者强调基层科层制需要适应乡村社会多元化单元属性,使行政单元、治理单元能够与农村社会单元(包括行动单元、居住单元、文化单元等)相一致[10]。此逻辑即是以完善基层行政组织架构和调整行政重心来适应基层治理现实需要(包括适应治理规模[11]、融入治理情境[12])。而另一种观点则认为,基层政府应当对乡村社会单元适当重构,使其适应基层治理资源规模性。例如,通过合村并居[13]、村企共治[14]和建构社会资本[15]来实现对农村生活单元改造,使其易于治理。此种逻辑在于,基层政府组织资源有限,应当通过优化和调整基层社会单元分散性,使其能够与基层治理体系一致,维系基层治理秩序。

3.网格化实践创新及其运作逻辑。在实践层面,以网格化为实践路径的基层治理创新被广泛运用,也被学界所关注。对于网格化与基层治权的关系,毛寿龙指出网格化的三重功能即权力重构、行政吸纳与秩序再生产,指出网格化在一定程度上对基层治权进行了深刻的塑造[16]。有学者从治理主体、治理方式、治理内容三个角度分析网格化如何提升基层科层制的精细化运作逻辑[17],但由于强调科层制的主导面向而对网格化与乡村民情的互动有所忽视。也有学者关注网格化与政策执行问题,指出农村网格化管理政策执行过程存在着政策目标及标准不清、资源供给单一化和行政化倾向等问题,实际偏离了网格化管理本身所具备的精细化、多元参与、资源共享和无缝隙变革等特征[18],但网格化本身即是科层组织寻求精细化治理的一种策略。事实上,网格化实质上是体制及科层组织基于自身优化调整来适应乡村社会治理规模的一种策略。乡镇政府采取网格化管理、行政包干制等方式来进行组织创新,实现属地内事权责任分片到人,即将官僚组织中有限的人力资源充分对接至复杂的乡村事务。

既有研究多注重网格化如何促进政府服务功能发挥、治理责任明晰、实现有效的治理互动。对于网格化与治理效能之间的关注不多,尤其对于网格化能否成为促进基层精细化治理的一种组织策略,仍旧需要丰富的经验呈现和分析。基于此,本文提出研究问题:(1)网格化实践是否实现体制与民情的有效衔接?(2)责任网格的运作是否契合乡村社会的治理情境?(3)责任网格是否促进了基层精细化治理,其效能如何?本文采取个案分析法,选取个案位于华北平原S省L区L镇。笔者于2020年10月至11月在L镇开展田野调查,方式为半结构式访谈和参与式观察,采访乡镇干部、管区干部、村干部、村民共计30余人。

二、管区组织架构:镇村之间责任网格的建立

(一)Q管区基本概况

L区位于鲁西北地区,辖4个乡镇(街道),面积191平方千米,常住人口15.9万人。L乡镇位于该区西北部,面积80平方千米,辖48个行政村,人口约4万。2018年全市进行管区改革,L乡镇增加管区数量,由5个管区划分为6个。Q管区位于L乡镇的东部位置,临309国道,含邱庄、张屯等8个行政村,常住人口4 400余人。Q管区驻地几经变革,2018年前管区在L乡镇有一间房屋作为管区临时办公场所。2018年L镇投资300多万元建设Q管区办公大楼,地址为常庄村。

(二)以管区为中心的组织整合

1.管区的多层级组织架构。管区的组织架构体现出功能性组合的特征,从类型上看,含基层党组织(以党总支为载体)、科层组织及社会组织三种类型。党组织包括1位总支书记、2位副书记,主要负责管区的政治领导责任,全面主持各项中心工作,其干部产生方式为上级党委选拔任命、委派。科层组织以行政岗位所构成,管区共设立主任、文书、工作人员3个岗位,共计5人,其人员来自聘任制、公益性岗位,主要负责管区日常的材料整理、上级检查等行政事务。社会性组织共计3人,由L镇向经营性社工组织购买服务,其工作内容为关爱残疾人、幼童,组织慈善活动等服务型工作,并负责Q管区的社会工作媒体等宣传平台。这种多重组织架构的组合,使得管区在人事来源和岗位设定上具有内部差异性。

表1 Q管区组织架构基本概况

2.乡镇帮包责任分解及各管区干部搭配。行政包干制通过主体间非契约关系对行政权进行重塑与再造[19]。常规的责任包干制存在两种：一是以具体治理任务为主导的人事帮包,例如精准扶贫包保责任、信访维稳包保责任。二是以属地管理责任为主的包片制度,例如乡镇干部包村制度。包片制度是乡镇为强化对行政村的领导管理而设立的责任分解机制,这种治理机制与乡镇科层制构成基层治理的核心工作机制。在乡镇对各管区的责任帮包中,L乡镇规定乡镇领导干部对各管区实行责任分管,每个管区由2名乡镇领导干部对接。具体分工见表2:

表2 L乡镇领导干部对各管区责任分管划分概况

L乡镇不仅在行政村层面实现了领导干部的包村制,在乡镇对管区的分片帮包中,也推进乡镇领导干部分管指导各管区。从分包责任的领导干部层级来看,主要是乡镇党委政府主职、副职,各核心站所的主要负责人等。在责任划分上,注重突出重要领导对接帮包重难点乡镇。例如G和Y社区作为城中村土地开发的集中区域,信访和群体性事件较多,安排执法队长与信访办主任作为帮包领导。定向精准帮包即是通过将有效的行政资源以少数核心的形式与具体的属地连接起来,建构专项治理的连带责任,以此来强化责任落实。

(三)Q管区岗位职责与分工

不同于乡镇政府的正式科层组织权责配置,管区由8人正式行政团队与3人社工团队构成常规的人力资源。年龄结构上除两位副书记50岁以上之外,其余人员皆34岁左右,体现出Q管区干部年轻化趋势。对于两位具备丰富农村工作经验的副书记,文书ZL称:“他们是管区的宝,工作中遇到新问题、难问题,就会向他们请教,请他们出马。他们有多年的工作经验,能够灵活处理一些棘手的问题。有些事情还真是靠自己想出的方法办不了,但是他们就能办成,再就是他们做事灵活变通,能找到问题的关键,采取恰当的办法解决问题”(资料编号: 20201019ZL)。对于年轻人能否适应农村工作的复杂性,ZL同样称到:“想要熟悉这个流程不难,一年时间就能掌握了,但要真正贴近群众,让村干部和群众信任你,不是一朝一夕能锻炼出来的”(资料编号: 20201019ZL)。

(四)优化乡镇科层体系权责配置

1.以事权分配为核心的非正式委托代理。乡镇党委政府的年度分解任务,由党委直接向各总支(即各管区)签订责任状。乡镇每年政府工作报告所确定的下一年度任务安排,在年初由党政办将任务进行分解,各管区认领各项任务,这些任务也是全年工作考核的重点。Q社区2020年所认领的年度分解任务达100多条,涉及到经济发展、生态环保、乡村振兴、城建治安等方面。乡镇党委阶段性中心工作,由党委直接向各总支下达指令,由管区书记负责。中心工作也会签订权责明晰的责任状,且有较为严格的问责和较为明显的激励措施。Q管区除了承接乡镇的年度分解任务、阶段性中心工作外,还需要承接一些由乡镇站所部门所分配的业务工作。例如城建办推进煤改气工作,Q管区负责事先做好群众工作,给群众宣传用气的优点、讲解政府煤改气的补贴政策、拆建标准等。

2.以实体化运作为核心的属地责任单元。虽然管区在决策、人事、财政等方面并没有自主性,但由于事权承揽所具备的部分行政权限使管区成为实体化的属地。Q管区J书记称:“我们在开展工作上是一级属地,乡镇就是我们的上级,我们是乡镇派下来的机构,在村干部面前,我们就是代表乡镇。站所部门也对我们有安排工作的权力,虽然我们同级,但他们能够向我们安排各项工作。我们也有责任配合他们,推进工作”(资料编号: 20201015JJY)。但该管区书记同样指出:“我们没有属地的权限,只做事,没有独立的财政预算,每年的办公经费只有3万元。水电办公耗材这些也是(乡镇)党政办统一安排。我们(管区)这里并不能挂一级政府的牌子,只挂了党总支和社区服务中心的牌子”(资料编号: 20201015JJY)。管区由于承载且有效集中事权,成为介于乡镇与行政村之间的一级属地。

3.以事权集中为特征的乡村关系。乡镇党委政府集中决策,各站所成为形式化和实质化的职能部门,有效降低专项工作的推行成本。管区成为实体化属地,作为乡镇党委政府推进工作的重要抓手和政策转化的重要平台。乡镇政府体系和行政权的有效下移形成了一种制度化和行政化的组织平台。行政村部分事权被集中到管区,以管区为中心的基层事权集中对乡政村治格局也带来一定程度影响,体现出乡镇政府事权下放与行政村事权上移的趋势。

三、责任网格的运作:管区的精细化治理实践

以责任细分所建立起来的行政网格化有效提升了管区的精细化治理,体现为管区能够实现治理事务的差异识别、组织资源的有效动员以及治理情境的塑造引导。此种精细化治理体现出基层行政体系在与乡村社会多样性互动中建构多种运作机制。

(一)治理事务差异识别机制

基层治理精细化的前提在于基层党政体制能够对乡村事务类型有准确把握,并在此基础上强化组织设置的功能。L镇管区内部职能分工并未严格按照行政科层制所设定,管区内部组织运作并不存在因职能分工问题而产生“忙的忙死、闲的闲死”的现象。管区对事权的分配有别于常规科层分工,主要体现为条线专项工作定向负责、中心工作包办、群众工作的委托代理,使治理事务间的差异能够快速识别出来。

1.条线专项工作定向负责制。对于乡镇部门的常规工作,管区实行条线对接,即由专人对接部门和相关行政村,实现责任到人、链条清晰。在条线工作中管区只作为属地方进行协作,这使管区其他的治理资源不用介入到条线工作中,只发挥作为部门与行政村间有效协调和信息传递的功能。例如在推进朱庄村煤改气专项工作中,管区书记将这一项工作委托给负责帮包朱庄村的社区文书,社区文书主要负责沟通和督导Q管区履行相关职责,包括给村干部讲政策、督促村干部开展工作、协调部门与村干部及村民的关系等。

2.中心工作帮包责任制。上级党委政府的中心工作,由管区总支(书记)为中心团队承接,通过包片将责任分解到各村。在管区任务推进过程中,不同属性的治理事务配备不同的工作人员,具有多年工作经验的专职副书记成为中心工作中难点工作推进的主要责任人。一般工作人员及社工服务人员构成一般性工作的治理主体。同时治理事务解决方式采取难易分离、定向解决办法,例如涉及郑济高铁征地拆迁工作,文书和普通工作人员负责土地丈量、登记;副主任和年轻干部负责一般群众包保责任;具有丰富群众经验的书记、副书记、主任等核心干部,负责包保拆迁中重难点户。这种差异性应对策略,使得管区治理资源最优分配,有效提升了基层治理精准度。

3.群众工作委托责任制。在村民事务治理中,管区采取分定点帮包、强化联系和现场化治理的方式。管区鼓励行政干部在村开展工作,开现场会，走进农户中间,培训和产出一大批具有群众基础、能够有效开展群众工作的基层中坚干部。这使得管区在遇到难处理的事情时,能够动用这样一批老党员和干部来开展群众工作,解决治理难题。

案例1:G管区工作人员F并非乡镇公务员编制,而是公益性岗位,自己做过多年的商贩,与周边村民打交道比较多,且做人做事比较公道。有近20年的工作经历,历任普通工作人员、文书、主任和书记。在处理管区最为复杂的征地拆迁和信访维稳中,被街道办选为第一责任人。人们这样评论：“只有他能够处理和协调利益关系,没有他这个局面早就乱了。”“两派闹得太严重,连对话的可能性都没有。他出面在两边周旋、做工作,把双方拉来坐下谈条件,才解决了上访的问题。”“他的工作能力强,做事情公道,不偏袒一方,长期在一线工作也积累了不少声望和口碑”(资料编号: 20201021FGD)。

(二)治理资源有效动员机制

运动式治理是基层治理中灵活性较强、动员有效的治理策略。运动式治理能够对基层组织及治理资源充分调动和优化,例如打破科层制所规定的部门界限,给所有行政人员安排扶贫包保责任。在管区的治理实践中,有效动员包括人力资源、物质资源以及政策资源的有效动员和运用。例如在Q管区L村的征地拆迁中,管区干部下沉至行政村,实行定向的责任包干。在包干搭配上,管区干部与村干部建立起责任连带,形成管区干部对村干部的有效动员和示范带动作用,有效提升村“两委”干部的工作积极性。

表3 Q管区L村拆迁任务分配表

在L镇，为配合高铁建设项目而进行土地拆迁是当时全镇的中心工作。如何推动中心工作有效进行，L镇采取了治理资源充分动员的工作机制，尤其是动员一些能够做群众工作的老干部参与其中。中坚干部群体在运动式治理中发挥了超越正式制度运作的效能，通过一些积极策略来推动政策执行和落地。如表3中所示，L村的包保责任采取了充分动员村干部参与的方式进行。

案例2:在L村的拆迁工作中，少数村民对拆迁安置存在异议，提出的赔偿要求高于实际政策的标准，使得拆迁工作难以顺利进行。对于此，L镇包村干部主动驻村，走入村民家中开展群众工作，通过讲明政策、听取村民意见和展开村民协商议事会等方式，逐步取得了村民的信任。在具体拆迁补偿标准难以达成一致意见这个问题上，包村干部采取了在政策允许的范围内维护村民利益的做法来推动工作，尽可能保护村民的合法权益，最终说服了有异议的村民，使拆迁工作得以顺利进行(资料编号：20201018LWL)。

(三)治理情景塑造引导机制

在政策落地时,治理主体和治理对象往往变成具有主体能动性的个人。在不同的治理情景和治理场域中人的能动性对治理过程和治理绩效有直接影响。因而,基层治理实际上是政府在治理过程中如何与农民打交道,实现秩序、价值与观念的权威性分配和再建构。在此背景下,基层政府对具体治理情景的匹配、塑造和引导能力,影响到治理适应性的发挥。

1.基层干部能够适应并融入治理情景。在乡村社会范畴内,“治理情景”即在乡村社会中存在大量具有特殊场域和群体特征,以临时性利益关系所维系的多主体互动空间。不同于农民生活情景,治理情景是联结基层政府、村干部以及村民的纽带。对于村民日常而言,乡镇政府并不是近在身边的行为主体,而在诸如征地拆迁、房屋改造等政策落地时,村民与村干部、乡镇政府构成具体的治理情景。基层政府在这样一个个具体的治理情景中与村民打交道,实现国家同一化政策与村民现实需求之间的有效对接,并实现政策执行的有效性。因治理情景充满不确定性且难以预料,成为基层政府所遭遇到的重要的治理挑战。治理能力的提升意味着基层政府面对不确定的治理情景时,能够有效应对、塑造引导。在L镇管区治理实践中,管区承接了大量随意性、偶发性的事务。行政村由于有派系斗争的影响,村干部在处理一些不确定性事件时,难以达成共识。在此种背景下,由于管区集中了一批能够进入村庄、走近群众,能够开展群众工作的中坚干部群体,使得基层政府有效在场并及时介入到纷繁复杂的治理情景中,实现对具体情景的有效控制，积极引导、维持基本秩序。

2.群众工作情景化操作。群众是一个抽象概念,群众利益是村民利益的复杂化呈现。基层政府在政策执行中所面对的群众及群众利益,需在具体治理情景中有效回应，这种回应能力是基层党政体制能否有效适应乡村社会复杂性的关键。在压力型体制和锦标赛机制下,乡镇政府忙于应付上级各种考核指标,而对群众现实需求回应有所降低。乡镇政府逐渐行政化和官僚化,群众工作作为一种有效治理机制,其作用和功能逐步退缩。当前乡镇干部分为两类:正式科层制运作的行政人员和面向群众开展工作的“中坚干部”。“中坚干部”在推进工作中所采取的策略,在于实现群众工作的有效情景化,使其作为具有一定威信(通常在危急时刻能够以其个人品质、信任基础来维持和代表乡镇政府的信任和权威)能够有效融入具体治理情景中。同时,“中坚干部”能够有效引导治理情景的转向,实现对危机情景的有效化解,以此寻求多方利益的平衡，达成基本共识,共同完成治理任务。

四、责任网格的效能:促进乡村治权结构的优化调整

管区组织的设立有助于基层行政重心有效下移,实现治理体系与治理规模的有效契合。管区实体化运作能够促进基层治权的有效集中,并在多元主体间建构其社会性的政治关联,增强乡村治理的公共性基础,实现基层治理场域的重塑。

(一)基层治权有效集中的组织载体

乡镇政府与乡村社会的衔接场域是治权主体较为欠缺的虚化地带，基层治理的关键在于以何种治权形式和组织形式整合基层社会。L镇政府考虑到有较多数量的行政村治理乏力,因而在镇村间设立管区来实现组织过渡和功能承载，而组织体系内再造的行政层级,实现了两个层面的治权集中。

1.乡镇行政权力的适度下放。管区作为连接乡镇和乡村一级的中间组织,具有承上启下、上传下达的作用。管区是推动乡镇各项工作的有效载体，作为乡镇的派出机构,要完成上级安排的各项任务。管区有效承载了乡镇党委政府的部分事权,行政权得以有效汇集。同时,管区在政策落地中具有一定的灵活性,这也是管区具备相对独立治权的体现，在承揽事权后管区能够根据各村具体情况来实现政策的调整和转化,使之更加符合具体的治理需求。

2.村庄行政权力的适度上移。在村级治权结构中,公共权力的组织化是以村民自治组织为核心主导的,即村民委员会具备行使村级公共权力的合法性基础，这也是我国基层民主的政治意涵。村民自治过程中,必然会产生与村域外各权威主体的互动，使党委政府的诸多指导意见和工作事项能够传递至行政村一级,这样村委会在原本面向村民自治的“公共治理”外被赋予其新的职能,即向上对接乡镇政府的工作任务,并通过诸如职业化干部、坐班制度实现村级自治组织的行政化。

3.管区有效承载基层治权。由于基层科层组织与治理规模之间存在张力,因而需要优化科层组织以适应乡村社会治理复杂性。在此过程中,治权的组织外化问题成为核心,即何种组织载体能够有效适应基层治理现实需求。从单元规模看,镇村之间设立管区,有效降低了科层组织管理的空间密度,使基层行政网络能够有效覆盖广域乡村社会。管区成为实体化的一级“属地”,提升了治权有效性。从运行效能看,基层非正式制度例如干部包村、运动式治理,虽然也能够将科层组织有效介入到乡村社会，但此种非正式制度运作,难以发挥出正式科层组织的效能。

(二)以组织网络制造有效的乡村政治关联

组织网络能够实现治理体系与乡村社会精英之间的互动,促进乡村社会资本聚集,使日趋个体化的乡村社会建立起有效的政治关联。基层治理中组织网络制造体现在以下三个层面:

1.以基层党委为核心的组织网络统合精英连带。基层党委政府是乡村治理的主导力量。有学者指出，以服务型政党建设联结基层“党-政-社”组织网络，有利于提升基层党委政府统合社会资本的力度和效度[20]。也有学者指出,当前基层党组织通过强化和整合科层体系、社会组织和乡村精英,建立起新的政治连带,增强了乡村社会资本的凝聚力[21]。可见,基层党委政府统合各类治理精英是维持治理有效性的关键。管区构成乡村社会精英的流动平台,管区党支部将体制内精英和乡村精英充分调动和整合,建立起政党-精英连带机制,产生具有治理效能的社会资本。例如管区能够吸纳村支部书记,为乡村精英的流动晋升提供了动力。同时,管区作为组织载体,为大量处于中下层的乡村精英提供了参与治理的有效平台,其岗位的充分流动性使得管区治理具备一定的资源整合、有效利用的效能。

2.基层行政组织泛化和有效延展。有学者指出，随着公共治理现实需求的凸显,政府扁平化体现出多向度和探索性的公共行政发展取向，有其时代必然性[22]。除组织泛化外,也存在组织逆泛化即组织立体化的过程,以期实现组织网络的有效延展[23],实际上这也是一种行政组织泛化的体现。不少学者关注基层党政体系中非正式制度的延展性。如行政系统内“非正式”人员扩张和下沉有助于提升基层政府调试能力,拓展科层组织的功能[20]，但对于基层行政体正式组织和制度的延展性,却有所忽略。在L镇的治理实践中,由于通过完善组织架构和功能拓展,有效增强基层行政组织的延展性。管区的存在正是实现了行政组织在乡村社会的泛化和有效延展,既保持了基层科层体系的制度化和规范化,也使其具备一定的灵活性和适应性。

3.以管区为核心制造规模适度的乡村治域空间关联。治理规模是制约基层行政体系有效治理的关键要素。在L镇,党委政府将48个行政村按照城乡区位、经济基础、人口规模、家族姓氏等因素,重新将其划分成6个管区,每个管区辖8个行政村。各管区设立8个岗位及3位社工。在这种设置下,镇村之间建立起了适度规模的中间组织,乡镇直接对接各个管区,因而乡镇自身的治理资源与其所面对的治理规模能够达到相对平衡。

(三)依托科层组织重塑基层治理场域

在后税费时代,行政组织再造和治理重心调整成为国家实现乡村治理场域重塑的重要形式。在以管区为主导的基层行政体系创新实践中,同样也起到了重构乡村治理场域的作用。

1.基层政权的类科层组织有效介入到乡村社会。有学者指出,国家权力有效嵌入村庄的社会结构、关系与规范之中,所依托的是基层政权的“嵌入式治理”方式[24]。管区作为乡镇党委政府的代理机构,具有政治意涵和委托代理上的正式授权。而实体化的管区组织建立,使得乡镇政府能够有效介入到乡村社会,实现治理体系向下延伸。基层政府深入乡村社会,代理人入村和组织在村是两种不同模式的政府在村化。管区使得乡镇政府的“组织代理”有效在村,缩短了村干部、村民与乡镇政府的距离。“有事直接上管区”“有事找管区书记”成为村干部、村民办事的常规逻辑,这体现出随着管区深入乡村社会,镇村关系产生了有效的缓冲空间,作为治理主体的政府与治理客体的乡村社会能够实现关系的在村化。

2.将中坚干部带到了治理现场。基层政府对乡村社会的有效治理,依托于数量庞大的乡村干部群体。这些乡村干部很大一部分组成了基层治理中的中坚干部,构成了乡镇政府治理能动性的基础[25]。中坚干部指的是那些在乡村工作时间较长、能够深入农民群体做群众工作、被村民所熟知且具有一定威信的老党员、老干部。由于管区干部在村开展工作,直接与村民所对接,为降低治理成本和减少事件摩擦,管区治理实践中注重培养能够在场开展群众工作的中坚干部。

案例3:LHX,1996年出生,青岛大学大专学历。2017年大专毕业后,参加乡镇组织公益性岗位考试,成为乡镇环保办综合执法大队一名网格员。在环保办工作两个月后,由乡镇统一安排到L管区工作。2018年初调入Q管区任文书,现任Q管区副主任。经过近两年锻炼,L逐渐从常规文书工作走进群众。由于平时经常包村、下村与群众打交道、现场解决问题,逐步取得了多数村干部和群众的信任,能够独当一面、有效开展群众工作。L本人也觉得在管区工作最大好处就是能够锻炼人,尤其是锻炼开展群众工作的能力(资料编号: 202010120LHX)。

在L镇,管区为新加入体制内的年轻干部提供了大量的锻炼机会,培养出一大批能做基层工作的后备人才。这些后备干部是基层政府走群众路线的重要体现,他们能够在基层治理中积累群众工作经验,成长为“中坚干部”群体。“中坚干部”的培育是维系基层政府与乡村社会互动和情景联结的有效途径，后备干部的有序更替也起到维持基层社会治理基本秩序和治理绩效的作用。

五、总结与讨论

本文以L镇的网格化治理实践为研究对象,分析基层治理转型中责任网格创新对于基层精细化治理的积极意义。管区实体化运作使其在整合治理资源、优化治理机制和增强治理回应性等方面能力有显著提升,促进基层政府有效治理。结论如下:

1.优化科层组织是当前基层治理体系现代化的必经之路。基层治理体系转型必然需要以优化组织体系为重点,原因在于当前基层治理体系以党委政府为核心，但仍存在不少结构性困境。再构行政组织，即以组织重塑和治理重心调整为方向,实现治理体系对“最后一公里”治理空间场域的有效整合。同时,在历经制度化、规范化、技术化等转型后,基层治理效能并未能够有效提升,原因在于当前基层党委政府为核心的行政体系，并不能有效承载大量制度创新、技术运用。因而需要进一步在组织层面对行政体系进行优化重组和再造。根据客观治理需求与既有治理资源来创设行政层级，重组行政资源成为基层治理体系现代化的重要实现路径。

2.以党组织、科层组织以及社会组织三者融合所形成的组织构成,使得党对基层正式行政体系之外的治理要素进行有效整合。在乡镇与行政村之间,通过以党总支以及人事流动所构成起来的党建联合体,不仅能够强化党组织对基层社会引领作用,也使得党委工作有一定行政资源实现有效支撑。同时,由于对社会组织的吸纳,使得管区能够有效平衡党组织与社会组织之间的互动关系,实现党对乡村社会组织资源的有效吸纳和功能整合,对于强化基层治理能力起到积极作用。组织再构能够有效增强以基层党委政府为主导的政治关联属性,有助于集中治理资源。

3.应充分保留基层治理体系的适应性和灵活性。以行政化作为基层治理转型的重要路径,其目标并不是行政化本身,而是在于依托行政化实现基层治理体系的优化和完善,以适应治理对象的丰富性。同时,由于行政化本身存在负面性,因而作为治理转型策略的行政化应当尽量减小其不利影响。事实上,行政化的负面性体现为官僚制的自我扩张属性和官僚主义对官僚制的侵蚀。而基层治理体系的适应性和灵活性应当尽量减少这种负面性所带来的治理困境。权责明晰、治理规范和公开透明一直是基层治理体制改革的目标追求。

行政组织再构只是基层治理转型的策略之一,制度、技术以及文化层面的策略在治理转型中同样有着重要的作用，因而要对组织再构和优化科层体系做出谨慎审视。基层治理所面临现实困境和挑战无时无刻不处在变化之中,因而基层治理体系也需要不断优化、调试。