经营村庄:项目资源下乡的实践与困境

卢 青 青

(武汉大学 社会学院,武汉 430072)

一、问题的提出

在工业化起步阶段,农村支持城市的发展战略奠定了中国工业化和城市化的坚实基础,但也带来城乡之间的发展分化,“三农”问题突出。农业税费取消以后,中国实行“以工促农,以城带乡”的反哺农业政策,国家资源开始向农村倾斜，及至党的十九大提出乡村振兴战略,围绕乡村振兴目标,国家大量资源投放农村,资源下乡持续推进。因此，如何利用资源下乡推动乡村发展、实现城乡融合是乡村振兴战略能否有效落地、中国社会发展能否顺利转型的关键。

当前依托财政转移支付的资源下乡,其资金大多是以“专项资金”或“项目资金”的名义下拨的,也即俗称的项目资源[1]。这类资源因其专项性被规定使用主体和用途,并通过项目制的形式以保证中央政府意图的有效贯彻,重塑国家治理体制[2]。但是项目资源试图以上级发包形成自上而下的控制,却在地方打包与村级抓包过程中形成了自下而上的反控制[3]。这一反控制与地方政府自利性目的结合,使得资源下乡呈现经营性特点,其旨在通过经营项目资源实现对村庄的经营,“经营村庄”成为资源下乡的普遍趋势[4]，这一方面是项目资源下乡的发展导向等形势要求所致,另一方面也是地方政府自主性策略行为的结果,既有研究主要侧重对后者的考察。

基层政府作为“政权经营者”[5],其经营行为大致经历了从“经营企业”“经营土地”到“经营村庄”的转变。“经营企业”主要发生在20世纪80年代,在“分灶吃饭”的财政体制激励下地方政府大肆兴办企业,乡镇企业由此异军突起,学界主要从利益结构视角分析政企关系及其经济发展。地方政府利用非正式社会关系资源等“关系合同”降低交易成本,实现经济的快速发展[6]，这成为理解中国经济发展奇迹的一个视角。与此同时,地方政府的经营角色和行为也被学者所关注,在此利益结构分析视阈中，地方政府从“代理型政权经营者”向“谋利型政权经营者”转变[7]，及至分税制改革后逐渐兴起的“经营土地”现象更进一步凸显政府的谋利型经营角色,也即地方政府发展土地、财政和金融三位一体的城镇化机制为攫取土地利益,实现地方财政收益最大化[8]。与“放水养鱼”的经营企业时期不同,经营土地是在财政体制约束下的地方政府自利行为,这种既利用国家体制资源又规避体制约束的行为塑造的地方利益垄断集团,带来了基层治理困境[9]。由此,学界研究对象从政企关系转变为央地关系,研究视角也从利益结构分析转向制度体制分析。在当前乡村振兴的高密度资源下乡阶段,地方政府趋于经营村庄,经营场域从城市转入农村,经营手段从体制外转向体制内,其在获取项目收益和绩效加分的同时也将风险转移到自身[4]。因此,有学者指出地方政府当前的经营行为并非出于单纯的主动谋利,而是制度体制的倒逼,尤其是项目制下政府间权责关系的清晰化倒逼下级政府通过经营行为予以应对[10]。也有学者认为地方政府的经营行为可能出于公益目的,其作为“公益经营者”所产生的治理困境不是地方利益侵蚀所致，而是“权责失调”所诱发[11]。

既有对经营现象的研究从利益结构分析转向制度体制分析,研究的关注点也从经济发展转向社会治理,丰富了我们对此问题的理解。但既有研究依然存在不足，其基本是围绕地方政府角色与行为展开论述,利益结构视角将经营现象及其治理问题归咎于地方政府的谋利取向,制度分析虽然试图从更为客观的科层体制层面探寻结果,但仍未脱离地方政府这一解释框架。地方政府作为经营主导者是主要变量,却也存在明显不足:其解释不了为什么地方政府无论是出于公益目的还是私利目的都会产生经营行为,以及为什么在不同阶段地方政府的经营面向不同。这就意味着地方经营现象并不单纯受制于地方政府的政权性质或制度行为,而应该放在国家经济社会发展与治理转型的阶段性特征中去考察。基于此,本文试图从乡村振兴阶段的资源下乡本身去思考地方政府的经营村庄行为。地方政府将项目资源用于其经营行为与项目资源的发展要求和使用导向具有内在关联,由此塑造地方政府经营村庄趋势,这一经营行为推动项目资源的经营性转向,从而造成项目资源下乡的基层治理困境。在此意义上,本文搁置政府角色或行为的二元判断,通过对地方政府经营行为的考察,探究这种在落地过程中发生明显经营转向的项目资源下乡在村庄社会场域中是如何实践的,地方政府如何对其经营以及其经营实践对村级治理产生何种影响等,由此重新反思项目资源下乡的问题与定位。

本文材料来源于笔者2020年7月在鄂西北江市(县级市)水镇河村(1)按照学术惯例,本文所涉及的地名、人名均做匿名化处理。展开的为期20天的田野调查。水镇辖区面积558平方公里,占全市版图面积的1/4,人口只有5万多人,下辖28个行政村。农业税费时期水镇依靠西瓜特产税地方财政充足,税费取消以后就变成依靠上级转移支付的吃饭财政。河村位于水镇东北部,是全镇距离县城最近的村。全村共计6个村民小组,总人口2 169人,527户,耕地面积1.26万亩,户均耕地面积20～30亩,土地资源充裕，20世纪90年代以来该村发展西瓜种植,户均年收入在10～20万元。但村庄的变化是从2016年打造美丽乡村、发展乡村旅游开始,依托国家项目资源下乡,围绕村庄自然资源和土地资源进行的村庄经营,在改变村庄面貌的同时也重塑着村级治理,本文即是在此基础上的思考。

二、乡村景观化打造与项目资源下乡的经营性转向

国家大量资源下乡不仅要解决资源使用的合法性问题,也要解决资源使用的有效性问题,尤其是用于村庄发展建设的专项资源如何切实带动乡村发展是关键。为此,乡村旅游等乡村景观化打造成为项目资源下乡谋求乡村发展的普遍趋势,在此过程中项目资源下乡也趋于向经营性转向。

(一)乡村景观化打造与项目资源下乡的经营实践

在乡村振兴阶段,以乡村景观化打造为依托的经营村庄成为项目资源下乡的主要实践场所。所谓经营村庄即地方政府依托项目资源,最大化动员体制内资源集中打造一个村庄,使村庄成为一个产品,以涉农公共资源的持续输入维持其产出,典型的如发展乡村旅游[4]。国家公共资源被集中投放到一个村庄,经营村庄成为项目资源下乡的主要实践样态,这一样态尽管是地方政府的经营结果,却在客观上塑造了项目资源下乡的经营性。从村庄选择到资源投入再到市场运营等,项目资源下乡在地方政府的运作下完成了对村庄的整体性经营。

具体到河村,河村发展乡村旅游具有一定的偶然性,但其作为经营对象则是被事先选定的。2015年在全省统筹下,各地开始建设美丽乡村示范点,当时的水镇党委书记与市政协驻点领导选中了河村。河村具有明显的区位和资源优势:首先,河村是距离江市最近的村,只有15公里路程,“从市里一下高速就到河村了”,省道的经过也为其提供便利;其次,河村位于水库上游,河流穿村而过,紧邻河流的黎家湾(自然湾)农民多数搬出,旧房保存完整,具备得天独厚的自然条件;再者,河村村“两委”班子都是干了一二十年的老干部,村班子稳定,村级治理也相对较好。由此,河村被选定为美丽乡村示范点。但是河村正式纳入乡镇经营范畴还需要获得上级政府认可。在河村被确定为经营对象后,驻点领导和镇党委书记邀请市委书记前来视察,获得市委书记的肯定后,河村即被纳入全市规划中,及至2016年被评定为省级美丽乡村示范村。此年河村获得300万项目资源进行初级打造,2017年水镇通过招商引资吸引本镇外出资本发展乡村旅游,2018年开始正式运营。当前河村以黎家湾为主体实现了旧房改造、路面整治、河道修缮、广场建设以及漫水桥、风车、吊桥、游步栈道等的打造,国家项目资源已投入两千多万,景点初具规模。其经营主要以打造好的儿童乐园、采摘园为载体,加上少数村民兴办农家乐，吸引周边县市游客参观游玩。作为江市最早打造的景点之一,因当地官方及媒体等的广泛宣传,河村的旅游打开了本地市场。2019年江市将河村纳入全市河东片区乡村振兴示范区的三个支撑点之一,进一步加大项目资源投入，河村成为全市的样板村,引来其他乡镇效仿。

但实际上,河村当前阶段的打造仍是比较基础性的,目前地方政府和资本仍在加大投入,且为提升竞争力,地方政府和下乡资本都在尽力创新、延伸。尤其是地方政府不仅继续加大投入,而且对资本高度让利。尽管目前其能够创造的经济价值仍不明朗,甚至面临较高市场风险,但是这也不妨碍地方政府不计成本投入。在此意义上,乡村景观打造下的经营村庄行为,对地方政府而言其对项目显性的利益收益预期不大,而是具有很强的政绩亮点打造的意图。

(二)项目资源下乡的发展要求与经营性转向

客观上,河村作为普通农村,并没有极具特色的旅游资源,其乡村旅游事实上是被打造出来的。这一打造过程即是地方政府经营村庄的过程,也即地方政府把村庄显性的自然资源作为商品,依托国家项目资源的输入进行产品化打造和商业化经营。经营村庄成为地方政府运作国家项目资源的主要经营策略,由此导致项目资源下乡的经营转向。这一转向与地方政府的政绩导向有关,而其政绩目标与项目资源下乡的发展导向具有内在契合性,是项目资源下乡的发展要求塑造的。由此,项目资源下乡的经营性转向看似地方政府经营的结果,实质却是项目资源下乡自身塑造的。

晋升锦标赛体制将我国地方官员纳入政绩竞争中,各地官员极力打造政绩工程以谋求晋升[12]。项目资源下乡背景下,政策执行的体制环境更加集权,加剧了地方政府之间的横向竞争,地方政府只有通过集中资源经营村庄、打造亮点,向上级政府传达更为强烈的政绩信号才能缓解政绩晋升压力[13]。河村乡村景观化打造作为地方政府的政绩工程,地方干部旨在通过经营村庄以更快地打造亮点,凸显政绩。水镇副书记也直言:“美丽乡村建设是乡村振兴中最速成、最易被上面看到的。”当然,地方政府之所以选择集中资源经营村庄来谋求政绩与地方吃饭财政的资源约束有关。以江市为例,2019年全市所能统筹的乡村振兴资金只有1亿元,2018-2019年给重点的十个乡镇(街道)各发放500万的乡村振兴启动资金,但是这笔钱若均衡分配就很难发挥显著成效。因此,乡镇只能将相关项目资源进行整合打包集中投放到一个村庄以谋求政绩。

政绩晋升作为政治激励是通过绩效考核实现的,政绩目标考核体系影响地方政府的政绩观和经营导向。在乡村振兴的资源下乡时期,美丽乡村建设和乡村旅游发展成为地方的重要创建工作,在绩效考核中占据较大比例,这就诱导地方政府围绕考核目标展开。以水镇为例,乡村振兴作为全市对乡镇(街道)考核中的重要板块,占据全部考核体系中20%的权重,而在乡村振兴板块的考核明细中,村居环境整治和美丽乡村建设又占据其中50%的权重。不仅如此,在美丽乡村建设中示范试点创建等样板工程打造是最显著的加分项,具体见表1。

表1 水镇美丽乡村建设加减分考核表(2)此表根据水镇美丽乡村建设考核内容整理而成。

从表1可以看出,美丽乡村建设中,示范创建工作是最根本的加分项,而相关美丽乡村建设与人居环境整治的问题也是明确的减分项。尽管加减的分值只有几分甚至零点几分,但在激烈的考核排名中,小数点后几位往往是拉开名次的关键[14]。排名靠前者还有奖励资金,比如河村在美丽乡村建设中就额外获得30万元的奖励资金。

更进一步,这一绩效考核指标是由国家项目资源下乡的使用导向和发展要求所形塑。用于村庄发展建设的项目资源多属于“戴帽资源”,使用主体和用途均被限定,具有明确的使用导向,这一使用导向多用于村庄发展建设,这也是乡村振兴战略的发展要求。乡村振兴的二十字方针中首当其冲的即是“产业兴旺”,推动农村一二三产业融合发展,乡村景观化打造的经营行为恰是迎合这种发展要求的结果,而下乡资源的发展面向也为地方政府借助发展名义进行资源的经营性转向提供了合法性支持。

简言之,项目资源下乡呈现出以乡村景观化打造为基础的经营村庄实践,这一经营实践从根本上来说是在项目资源下乡的内在发展要求倒逼下地方政府谋求政绩晋升行为的结果,项目资源下乡也由此发生了经营性转向。

三、经营村庄:项目资源下乡的实践策略与机制

项目资源的发展要求与地方政府的晋升需要相结合推动了项目资源下乡的经营性转向,经营村庄成为资源下乡的经营实践,但是地方政府如何利用项目资源进行村庄经营有待进一步考察。经营村庄作为项目资源下乡的经营实践,其经营策略是在经营过程中展开的,在此意义上,经营村庄本身也成为项目资源下乡的实践机制。以下从资源输入、组织运作和公司经营三个层面展开论述。

(一)资源堆积与持续输入

资源是撬动村庄经营的基础,通过经营将一个村庄打造起来并投入运营,需要大体量的资金投入。在地方财政资源紧缺情况下,项目资源成为地方政府可利用的资源基础。用于村庄发展建设的项目资源多被锁定用途,即所谓专款专用,地方政府需要对下乡资源进行整合以集中投放，其整合下乡资源的弹性空间取决于资源的项目制供给制度。将项目制引入市场机制和技术理性目的是试图强化自上而下的权力控制,从而保证中央意图的有效贯彻,但是资源要投放到最需要的地方就只能采用差异化的特殊分配方式而非普惠式供给,国家无力与分散小农打交道,对其进行精准的差异化识别,只能放权给地方政府,这就导致项目申报、审批的技术规范流于形式[15]。不仅如此,以奖代补和项目配套制度进一步强化了资源的等级化分配与地方的变通性执行。地方政府往往通过对各种项目资源的捆绑、打包和再组织,使之成为一种综合工程,以实现其更为宏大的整体性发展目标[3]。

立足水镇河村的经营实践,在资源的变通执行中其主要采用了三种方式:资源整合与集中投放、资源堆积与重复打造、资源持续输入与政治兜底。

首先,资源整合与集中投放。河村被确定为经营对象后,即获得300万元美丽乡村建设资金,2017年及以后的资金主要是整合的乡村振兴资源。虽然江市重点的10个乡镇(街道)均获得普惠式的500万元启动资金,但是江市政府在配置资源时仍会在兼顾公平之外进行重点布局,留出一部分资源投放到亮点村,这样河村2020年就额外申请到了500万元。因此,整合资源是第一步,集中投放是第二步,这也是资源约束下的最佳选择。

其次,资源堆积与重复打造。要维持典型村的亮点需要重复创建,这一方面是领导班子更替的新政绩需求,另一方面也是横向竞争的倒逼。河村作为全市较早打造的美丽乡村和乡村旅游示范点,被市域周边各地效仿,效仿过程中请的都是同一家规划设计团队,都是一个模式复制的,大大降低了河村的竞争优势,为此河村只能做内涵提升。地方政府准备请北京的画家团队进行艺术小景和文化墙打造,把河村向“艺术村落”方面延伸。水镇在征得市里同意后就开始规划,并计划利用集体建设用地入市清理出的70多亩土地建设特色村居，以吸引画家等资本进入。在此重复打造和创建中,资源不断堆积,河村目前获得不低于5 000万的国家财政投入,这是其他村庄无法相比的。

此外,资源的持续输入与政治兜底。一个村庄借助密集的资源投入可以在短期内被打造出来,但并不意味着其投入的完结,还要持续不断地投入以维持运营。表2显示,河村自2016年创建美丽乡村以来直到目前仍在持续不断扩大投入,这些投入多用于基础设施建设,要做内涵提升还需要更大的资源投入。资源的分步骤、持续性输入既是地方政府基于项目收益和风险控制考量的策略性选择[4],在某种程度上也是被动之举。地方政府利用下乡资源经营村庄,并将其打造为亮点与自身政绩高度捆绑,变成一个政绩工程,只要政绩考核存在,其作为地方的政治性任务就持续获得关注,即使经营不佳也要政治兜底。

表2 2016-2020年河村资源投入与项目建设情况汇总(3)表2根据河村项目资源投入与建设情况汇总而成。

(二)行政下沉与组织替代

一般中西部普通农业型村庄在人口外流背景下多处于维持样态,项目资源下乡与经营村庄的实践倒逼村庄从维持型村庄向发展型村庄转变,这就不仅对村级组织的治理能力提出高要求,对村干部的发展思路和发展能力也提出较高要求。但事实上,传统农业型村庄的村干部通常是老干部担任,其发展眼光和发展思路很难跟上时代需求与政策要求,也往往难以让上级满意。为此,在项目资源下乡的经营实践中,地方政府尤其是乡镇政府是高度参与的。随着行政力量深度下沉和嵌入,作为村庄法人代表的村级组织逐渐被替代并扮演协调、辅助角色,村班子成员也开始注入年轻的新鲜血液。

河村的项目资源下乡经营实践实则是乡镇主导的,在村级开发建设中,乡镇作为开发和经营主体替代了村级组织主导其发展。乡镇的城建投融资公司及其下设的旅游公司作为第三方介入村级开发建设中,在前期的土地征收与流转工作中,农户的工作虽交由村级负责,但征收和流转上来的土地资源却归镇级公司统筹,由乡镇统一规划土地用途。乡镇将收储上来的土地资源按照乡村旅游的建设规划进行功能划分,分批招商引资,在招商之前土地流转租金等是由政府负担。由此,在村庄建设发展中,乡镇政府通过行政力量的下沉将村民和村级组织边缘化,替代村级组织成为经营主体,村级组织作为辅助性实施主体,发展任务被行政主导。不仅如此,为推动村庄发展,乡镇干部吸引返乡创业的大学生进入村“两委”班子以适应亮点村的发展要求。

乡镇政府行政力量的直接介入,客观上保证了上级政策意图能有力贯彻,同时其更高层次的统筹也有利于实现村庄经营的整体性。因此,项目资源下乡的村庄经营形塑出的镇级主导、村级辅助的二元经营主体模式是中西部农村在资源有限、发展能力约制下的必然选择,只有当村庄打造完成,“不容易反弹,比较固定了”,镇级才会逐步退出经营环节,由村级组织承担经营。

(三)招商引资与公司经营

资源整合集中投入及其叠加效应奠定村庄经营的资源基础,行政力量的直接介入有力地推动了村庄打造的快速完成,但是被打造的乡村景观如何实现有效经营是这一政绩亮点持续的关键，而单纯依靠村级组织很难实现。现实是乡镇政府在繁重的治理任务下不可能只围绕一个村庄。无论是乡镇政府还是村级组织都不擅长乡村旅游的市场经营,因此引入市场力量,将经营环节外包成为经营村庄持续发展的主要机制。基于此,乡村景观化的经营打造虽是地方政府利用项目资源形塑的,但村庄经营的真正主体却是下乡资本,其经营方式是公司化经营。

地方政府招商引资来的下乡资本经营村庄主要有两种方式:一种是资本老板直接进入村“两委”班子,作为村治主体运用其市场资源和经营能力,将村庄作为整体进行公司化经营[16]。此时资本老板与村书记的身份是重叠的,村级组织与资本公司也是高度嵌入的[17]。这种模式下乡镇可以采用行政包干制将村庄的开发、经营等全部交由村级组织执行,基于富人与能人性质的村书记不仅能实现对村庄的有效经营,还能防止矛盾外溢,但其结果可能导致村级的寡头治理。在乡镇不完全政权的有限资源与衰弱的治权限制下,尽管越来越多的乡镇通过让渡利益的方式推动富人治村,但其前提是富人老板是本村人,且具有较强的关系资源和发展能力[18]。一些无法满足此条件的村庄只能采取第二种方式:即下乡资本在地方政府乡村景观化打造的基础上进行二次打造和投入,自主经营、自负盈亏,其经营与收益与村集体无关,村级组织辅助其解决外溢到村庄中的负外部性问题。河村即是以此方式展开,地方政府利用国家资源进行基础性打造后引入资本下乡发展乡村旅游,推动村庄的扩展性经营。资本在河村承接旅游项目,地方政府给予充分的土地、政策等优惠和支持,资本打造的园区与政府打造的黎家湾形成连片并以河为界,河对岸的资本园区除流转村级土地、雇佣少量村民、带动几户农家乐外,与村庄几无交集。资本具有相对成熟的管理体系与市场化运作机制,其对乡村景观的公司化经营将政府打造的村庄顺利对接市场,村庄经营被激活。

四、项目资源下乡与村级治理脱嵌

在项目资源下乡的经营实践中,村级组织被替代,村庄经营变成地方政府与下乡资本之间的共谋行为,项目资源的溢出利益也被二者垄断并攫取,其中地方官员获取政绩晋升,下乡资本赚取经营收益,服务于村庄发展的项目资源下乡并没有真正推动村级发展、带动农民致富。相反伴随项目资源下乡的经营深入,村级组织的集体性与公共性日趋被消解,村级治理能力也趋于弱化,村级治理发生脱嵌。

(一)资源下乡的供需脱嵌与资本攫取

林辉煌在对公立医院私有化的考察中提出“资本效率”与“社会效率”的概念,前者指向资本的盈利能力,后者是对社会福利的评估,前者的效率建立在牺牲社会效率基础上[19]。受此启发,本文认为用于村庄经营的下乡资源虽然依托资本力量大大提高经营能力,提升项目资源下乡的使用效率,但是地方政府对资本的让利导致国家资源被资本广泛截流,资源的社会效率显著下降。不仅如此,这一外生经营也导致资源供给目标与村庄社会需求发生脱嵌,资源下乡丧失自下而上的合法性基础。

首先,项目资源下乡的供需脱嵌。前面指出项目资源下乡的发展要求在地方政府的政绩诉求中被转化为经营村庄行为,在此经营性实践中国家项目资源虽然仍被用于村庄发展建设,却发生实质转变,其发展目标不是服务于村庄公共社会和广大群众,而是服务于地方政府的政绩目标。因此,村庄的发展与经营实质与村级组织和村民无关,地方政府对村干部发展思路的要求也是对上的,是要求其具有满足上级政府需求的发展思路,而不是真正带动农民致富的发展思路。这种对上不对下的发展要求和目标导向导致国家公共资源在下乡过程中发生目标偏离,与村庄社会和村民公共需求发生脱嵌,村民没有参与感与获得感。

其次,项目资源下乡的资本攫取。项目资源下乡的经营性实践服务于地方政府的政绩目标而非村庄社会发展,当村级组织无力满足其目标时,地方政府就倾向于引入资本，让更可能完成这一目标的主体介入,这样地方政府就必须让渡利益来吸纳资本。因此掌握资源控制权的地方政府在自利性诉求下与外生资本的共谋,导致国家公共资源被资本攫取,而非为村民共享。以河村为例,国家公共资源投放到资本园区的有几千万元,尤其是两千多万元的国家高标准农田整治项目交由资本来做,其中八九百万元被用于投入资本园区的两个现代化大棚建设,尽管产权归属村集体,但资本免费使用而无需交租,国家下乡资源变相地被资本攫取。

(二)私人利益崛起与村庄公共性瓦解

项目资源下乡的乡村景观化打造是依托村庄土地、民房等进行的开发建设,这与农户个人利益紧密相关,因此项目资源下乡的经营过程必然要与农户打交道，外生资源的输入激发了农民的争利意识,瓦解了村庄公共性。

第一,利益博弈与村民的钉子户化。项目资源下乡的经营村庄实践涉及到占地、拆房等,这是农民最为直接和切身的利益,他们不愿意轻易交出,利益博弈便由此展开。与村民需求脱嵌的下乡资源被村民视为公家的钱,“不占白不占”,村民博弈也没有心理负担。不仅如此,经营村庄作为亮点工程有明确的时间要求,在横向竞争下自然是越快越好,时间的限定与硬任务要求一方面挤压村级组织与村民博弈的空间,另一方面也倒逼村级组织对少数硬钉子户让利,从而引起其他村民的效仿,村民趋于钉子户化,冲击村庄公共性。

第二,村庄内部的分化与不公平加剧。打造一个村庄需要诸多资源,在资源有限情况下,集中性投放不仅带来村庄之间的分化,还可能导致同一村庄内部的分化。河村乡村旅游集中打造的只是黎家湾,惠及二十多户农户,其他自然村或小组并没有分享,甚至进村到黎家湾这段道路两旁的路灯晚上也只开黎家湾这段。这种明显的区分和分化引起村民的不满,加剧了资源投放的不公平性,损害国家资源下乡的公平性与合法性。其衍生结果是村级治理的公共性基础被破坏,村民甚至将其转嫁到村干部身上,通过对其他事项的不配合反制村干部,冲击村级治理。

第三,村民脱域与村集体无主体性。乡村景观化打造虽然发生在村庄中,村民实质是脱域的。尤其是伴随征地等事宜的结束,村民即变成彻底的旁观者,不参与也不关心,村民的集体失语导致村级发展去村民化。村集体在此过程中也趋于无主体性,特别是大体量密集资源的下乡不仅吸引富人治村,也激活村庄其他类型精英,比如河村具有“混混”色彩的代言人进入村治舞台,村庄各方精英趋于抱团谋利,纷纷入股村级农旅公司,通过承接小项目等获取剩余利润,这一分利集团的形成会进一步瓦解村级治理的公共性。

(三)村级组织悬浮与治理能力弱化

在下乡资源的经营性运作中,村级组织被行政吸纳处于悬浮状态,行政力量吸纳的同时也将村级组织边缘化,消解其自治,村级治理能力被削弱。

首先，村治主体更替与村级组织悬浮。项目资源下乡的经营村庄实践需要有发展眼光和经营头脑的村干部承接,而资源下乡的利益预期给外出富人回乡动力,这也是富人治村在中西部农业型村庄出现的原因[18]。这一村治主体的更替逐步将传统精英清退,新型经济精英的入场具有明显的代理人倾向,由此导致村级组织不断对上负责,悬浮于村庄社会和村民。河村在乡村景观化打造过程中也出现了村治主体更替现象,在村连任二十余年的村书记、副书记和副主任三个主职干部因在土地流转工作中不得力被乡镇规劝式罢免,一位返乡创业的大学生被推举为村副书记。这种由乡镇主导的村治主体更替倒逼村干部必须要贯彻乡镇党委意图,按其要求办事。不仅如此,乡镇政府将下乡资源的小项目交由村级组织自主运作,调动村干部积极性的同时也进一步将其吸纳,村干部当家人角色不断弱化,村级组织表现出对上不对下的悬浮样态。

其次,村级组织的边缘化与治理能力弱化。在项目资源下乡的经营实践中,被行政力量不断吸纳的村级组织并未走入发展中心,反而更加边缘。在河村美丽乡村建设和乡村旅游发展中,村庄的开发、建设是乡镇主导的,村级组织作为法人只负责签合同、履程序、做材料等,乃至资本下乡也与村级组织无关,他们只负责协调。村级组织的边缘化处境导致其在与村民的互动中也处于被动地位,治理能力被大大削弱。河村在土地流转问题上由乡镇政府统一规定流转租金,村干部在与村民的谈判中没有定价权,丧失弹性谈判空间,导致工作受阻。伴随着村民的群体上访,乡镇领导出于维稳压力又直接出面向村民承诺,村民由此将怨气转移到村干部身上,将村干部的之前压价行为视为与其争利,村干部的工作更难施展。可见,村级组织被行政吸纳的同时,其治理能力也被行政力量所消解,村级组织在村民中失去威信，工作难以展开。

由上,河村项目资源下乡并未带来实质的村庄繁荣和村民富裕,也没有切实改善村级治理,反而是资源投入越多,村级治理问题越突显。项目资源下乡经营实践中的对上负责带来资源的资本俘获、私人利益崛起与村级组织悬浮,使村庄公共性瓦解,村级治理陷入脱嵌困境。

五、找回治理:项目资源下乡的困境与反思

项目资源下乡的经营实践,使得资源下乡与村庄社会脱嵌,并带来村级治理难题。既有研究将此归结为地方政府谋利角色和经营行为的策略结果,但在项目资源下乡管控愈发规范和严格的情况下,地方政府即使让渡利益也愿意进行乡村景观化打造以经营村庄。这是因为经营村庄与地方官员的政绩考核高度相关,而这一政绩目标考核体系的指标受制于国家项目资源下乡的定位与使用导向。在此意义上,经营村庄看似是地方政府的行为结果,实质却是项目资源下乡的发展导向在地方政府政绩追求下被扭曲的结果。因此本文试图从项目资源下乡的角度重新审视地方政府经营村庄现象,并试图通过对项目资源下乡的反思形成对此问题的理解。

当前中国社会的主要矛盾是“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”,其中“不平衡不充分发展”最典型表现在城乡分化上,这是由中国城乡二元体制塑造的,为解决城乡之间发展的不平衡与乡村发展的不充分问题,推动城乡融合,加速现代化进程,国家资源下乡旨在补足乡村发展短板,通过乡村振兴战略复兴乡村,缩小城乡差距[20]。所以,项目资源下乡具有较强的发展面向。但是这一发展面向在地方政府的经营实践中发生了异化:项目资源下乡的发展面向基于乡村振兴战略的时间规划被晋升锦标赛体制充分放大,各地开始积极探索乡村发展建设的道路,并争先做试点，其发展目标更多地满足地方政府官员的政绩竞争需求。在项目资源下乡过程中地方政府存在过度嵌入地方发展思路与发展意图的倾向,也倒逼其发展目标往往是对上不对下的,村级组织的自主发展空间与发展需求被大大挤压,村级治理能力也因此无法提升。在地方政府的政绩竞争与经营实践中,项目资源下乡的发展导向具有为发展而发展,把发展作为手段的特点,村庄发展不是目的,通过村庄发展典型实现政绩目标成为根本目的。因此,被异化的项目资源的使用导向往往是去小农化、过度产业化的,打造成速成项目进一步激发了地方政府整合资源、经营村庄的现实冲动。

在此发展异化过程中,发展至上倾向在地方滋生,立足乡村振兴的项目资源下乡被广泛运用于产业发展尤其是乡村景观化打造,乡村振兴问题被简化为产业振兴问题,乡村经济发展成为地方政府经营村庄的核心动力与指向。这种做法一方面忽视了大城市对农村发展的虹吸效应;另一方面，乡村发展也是按照城市居民的爱好展开的,尤其是乡村景观化打造目的是迎合城市居民需求而非农民自身需要。项目资源下乡的目标不是振兴乡村而是削弱乡村,这也是项目资源下乡为何带来供需脱嵌、瓦解村级治理基础的根本原因。基于此,厘清当前乡村社会需要何种项目资源下乡是解决此问题的关键。

解决这一问题需要回到城乡关系上进行重新思考。伴随着当前社会转型,城乡关系正处于剧烈调整时期,城市化仍在快速推进,乡村社会也未完全定型。在此转型过程中,城乡二元结构作为保护型结构继续发挥作用,农村仍是农民进城失败的保底和退路[21]。从这个意义上讲,国家项目资源下乡应为留守在村庄以及尚未实现进城的弱势农民服务,围绕这部分在村群体的生产生活如何组织与更好发展展开服务,借此也为进城农民提供缓冲空间,同时为留守农民创造更好的生产条件,推动小农的现代化与职业化转向。在实践中要通过城市工业与乡村农业的互补以及城乡之间的代际互动，真正推动城乡一体化发展与有机融合,而非消灭乡村，或把乡村变为城市。

国家项目资源下乡应兼顾普通农村进行普惠式供给,但是这种普惠式供给并不是直接发钱的慈善之举,而是要将其与提高农民的组织能力结合起来,提升农民的组织化程度[22]，也即是开展服务于农民而非市民的项目资源下乡。在助推农村发展的同时，关键是要将农民组织起来,把发展资源变成治理资源,把项目资源下乡的发展任务变成农民自己的事情,充分调动农民参与的积极性和主体性,才能实现项目资源下乡的低成本高效率供给,国家公共资源也才能真正用于乡村发展。本文将此概括为“找回治理”,也即项目资源下乡应该从唯发展论的误区中走出来,回归到基层民主治理中,纳入公共治理中的资源下乡才具有切实的落地合法性,也才能真正兼顾社会效益,而基层民主治理力量也将为项目资源下乡的最后一公里创造效率。此处并非否定项目资源下乡的发展面向,相反项目资源下乡需要用于乡村发展建设,但是不能为了发展而发展,应该立足村庄社会和村民公共需求,通过激活基层治理实现资源下乡的发展目标,以治理促发展。