芬兰放射性废物地质处置公众沟通经验与启示

张海洋， 陈 亮， 张永梅， 马利科， 马嘉翌

(1. 核工业北京地质研究院 环境工程研究所, 北京 100029；2.兰州大学 哲学社会学院，甘肃 兰州 730000)

核能作为环境友好型能源，其发展对优化我国能源结构、促进经济社会发展意义重大。安全处置核能应用过程中产生的放射性废物是核工业健康可持续发展的重要保障，更是生态环境保护的必然要求。然而，放射性废物处置场/库的建设不仅技术难度大，在公众接受度方面也面临严峻挑战[1]。

核与辐射事故涉及看不见、闻不着的放射性物质，易于使公众产生恐惧和不安，长崎、广岛原子弹爆炸以及三大核电厂事故更加剧了公众的“恐核”心理[2]。随着公众安全意识的提升，公众积极参与社会事务的诉求与科学素养的长期缺失难免形成冲突[3]，外化为盲目的抗议和反对。特别是在新媒体时代，涉核谣言往往传播快、波及广，辟谣难度较大[4]。此外，在复杂的风险利益关系背景下，涉核工程等邻避项目容易陷入“一闹就停”的怪圈[5]。江门鹤山反核燃料厂事件[6]、江苏连云港反核废料后处理大厂事件[7]和一系列反PX事件[8]为放射性废物处置项目敲响了警钟，即公众接受性已成为放射性废物处置场/库落地的关键制约因素。

近年来，核电企业开展了卓有成效的公众沟通工作[9，10]，但对于核工业产业链后端，特别是放射性废物处置环节，公众仍所知甚少。目前，我国第一座高放废物地质处置地下实验室建设工程已经开工，这对放射性废物处置的公众沟通工作既是机遇也是挑战。为了切实实现从满足公众“知情权”到“反对权”和“决定权”的转变[11]，本文深入调研了芬兰在该领域的良好实践和成功经验，以期为我国放射性废物处置公众沟通及参与工作提供借鉴。

1 芬兰放射性废物管理概况

芬兰核电发电量约占全国总发电量的三分之一，目前在运核电机组4台，在建机组1台，拟建机组1台，截至2019年底，芬兰已积存乏燃料2 261 tHM[12]。乏燃料不再进行后期处理，而是作为高放废物直接处置。为积极应对核能应用引发的安全风险和核废物处置等问题，芬兰建立了一套完善的法律规章体系，规定了放射性废物管理原则、相关机构职责、许可证制度和资金保障措施。1994年的核能法修正案进一步规定芬兰产生的所有核废物必须在境内处理、贮存和处置，且不允许进口他国产生的核废物。

芬兰乏燃料处置审管部门为就业经济部(TEM，前身为贸易工业部KTM)。辐射和核安全中心(STUK)作为独立监管部门，对核设施安全及运行承担监管责任。本着“谁产生谁负责”的原则，两大核电站运营商TVO和Fortum分别设计建造了各自的中低放废物储存库和乏燃料中间暂存库，并于1995年共同出资成立了Posiva Oy公司作为乏燃料最终处置的实施机构，负责在Olikiluoto的基岩中安全经济地处置其产生的乏燃料[13]。TVO和Fortum将征收电价中的一部分投入给“国家核废物管理基金”，并定期调整基金目标总额。

芬兰采用多重屏障系统(图1)实现乏燃料的最终地质处置。按照选址—特定场址地下实验室—处置库的技术路线，1983年开始选址，1993—2000年针对4个场址进行了详细的场址特性研究，包括有核设施的城市Eurajoki、Loviisa和没有核设施的城市Kuhmo、Aanekoski。

期间环评法生效，核能法案也进行了修正。根据规定，核设施许可申报遵循图2所示流程，首先进行环境社会影响评价(environmental and social impact assessment，ESIA)，编制ESIA报告和技术报告一并提交就业经济部；经专家评审并获得批准后提请原则性决定，政府、议会和市政当局在该阶段享有否决权；原则性决定通过后可向政府申请建造许可证，以及土地使用许可、环境许可和各种技术许可等；建设完工后再申请运行许可证。

在场址确认阶段(1996—2000)，Posiva通过ESIA程序(图3)公开项目信息，与各利益相关方开展综合沟通和开放式互动，包括开通线上评论、举办新闻发布会、开展居民调查、发放小册子、组织公众会议、当地居民和特殊利益团体的研讨会等。实践证明，早期就积极寻求与利益相关方公开对话，能大幅提升公众参与水平，并且降低了相关人士在后期提出异议的潜在风险，乏燃料处置库项目最终在Eurajoki获得了足够的接受度。2001年，芬兰政府做出了原则决定，批准将Eurajoki的Olkiluoto岛作为乏燃料处置库场址[14]；2004年Posiva开始建设ONKALO地下实验室并在其中开展了场址验证研究；2012年提交了处置库建造申请，并于2015年获批，成为世界上首个颁发高放废物处置库建造许可的国家[15]；随后在ONKALO地下实验室的基础上开工建设处置库，计划在2022年申请运行许可证。

2 芬兰放射性废物处置公众沟通经验

公众接受度大致可划为拒绝、接受、支持和心理认同四个层级。为了让当地公众和决策者充分参与到处置库选址中，探讨可能的合作模式，逐步赢得公众支持和认同，Posiva秉持着开放和透明原则，开展了全方位公众沟通。

2.1 公众沟通策略

放射性废物处置库的长期安全性是公众的首要关注点，然而尚未有建成的处置库，其长期安全性缺乏实证。鉴于此，公众沟通主要是基于处置机构的技术实力、企业形象和相互信任。

Posiva不仅致力于处置技术研发，打造专业过硬的技术团队和企业品牌，还着力于塑造良好的企业形象，即：Posiva能够快速、开放、中立并且基于事实地就企业各项活动与社会各界沟通，听取并考虑利益相关方的关切，最终提高利益相关方对乏燃料最终处置的认识并建立相互信任。为此，Posiva制定了三大沟通战略目标，筛选了4类关键利益相关方，构建了以建立信任为核心的沟通策略框架(图4)。其中，媒体沟通和员工参与特别值得关注。

图4 Posiva在处置库场址确认阶段的沟通策略框架

2.1.1 媒体沟通

媒体作为中立的第三方，所传播的信息将对公众的认知和态度产生显著影响。为了塑造放射性废物处理权威专家的媒体形象，并有效地影响相关新闻内容和论调，一方面，Posiva与关键媒体和记者保持紧密联系，尽可能为其获取业内信息提供方便，如主动发布信息，及时回应媒体关切，更正不正确的报道，设立媒体接待日等；另一方面，与媒体沟通时有力把握话语主动权，如提前沟通访谈要点，统一口径，准备演示材料等。

2.1.2 员工参与

为了保证员工为Posiva的沟通战略目标共同努力，不仅将与利益相关方沟通、合作的相关要求纳入企业员工的行为准则，还鼓励部分员工(称之为社交媒体大使)在LinkedIn、Twitter、Youtube等社交媒体上分享业务岗位和企业信息等，充分发挥员工的信息辐射作用。

除了管理层和沟通专家之外，Posiva还会安排合适的专家学者(地质学家、化学家、物理学家等)接受演示、报告技巧等沟通方面的专门培训，承担现场参观、公开展览等活动中的公众沟通工作，在为参访者介绍放废处置项目总体情况的同时，也就其自身在特定学科领域的深刻见解进行交流。这要求专家首先善于倾听并理解公众，并能就负责的问题开展简单清晰的沟通。

2.2 信息公开，科普宣传

信息公开和科普宣传是开展公众沟通的前提和基础。向公众及利益相关方提供足够的科技背景知识和项目进展信息，既能保证在信息对称的条件下对话，也表达了相应的尊重。

Posiva非常重视公开信息的一致性、及时性和专业性。Posiva公开信息需经过主管人员和沟通部门审查批准，随后通过网站、杂志、新闻稿等方式及时发布。官网(http://www.posiva.fi/en)上专设了定期更新的“媒体”板块，包括新闻、图片库、宣传册和视频等模块，提供统一的宣传素材和模板。从20世纪90年代起，每年刊发4—5期“Posiva tutkii”，并向周边每户家庭发放，介绍处置库项目推进情况、技术问题、项目人员工作、各方见解等内容。从2015年起，Posiva与TVO一同经营“News from Olkiluoto”。Posiva对待信息的细致和严谨，不仅保证了所公开信息的准确一致，使其成为放废处置领域的权威信源，也向公众展现了严谨负责的企业形象，有助于公众建立信任。

为了使公众更直观地了解核能和放射性废物处置，Posiva还提供参访服务，包括Olkiluoto访客中心和现场设施两部分，并将其打造为Eurajoki的旅游景点之一。2004年，访客中心和ONKALO地下实验室同期开建，2006年建成，每年接待约13 000名访客。访客中心占地1 728 m2，其中礼堂占地190 m2，可容纳120余人；展示区占地640 m2，设计了铀资源采购、核能发电、环境效益、辐射、乏燃料和放射性废物、乏燃料最终处置等模块，涵盖了芬兰核工业链的各个环节。现场设施包括乏燃料中间贮存场、中低放废物处置库、ONKALO高放废物处置示范巷道等，由受过培训的现场专家担任向导，按照规范的参访流程，结合自身工作经验向参访者介绍各项废物管理设施和处置技术。

2.3 互动沟通，融合发展

早在20世纪70年代，TVO就通过成立市政合作委员会与当地开展互动合作。放射性废物处置项目早期(1983—1992)主要关注候选场址的基本地质特征，其间通过合作委员会持续与市政府和高层官员对话，主要目标在于保持“当地的容忍”而不期望获得完全接受。1995年起，Posiva开始在4个候选场址开展主动沟通来获得当地对规划处置库的支持，并在1997—1999年的ESIA过程中达到高潮。由此，2000年Eurajoki议会以20票赞成，7票反对通过了“确定Olkiluoto作为放射性废物处置库最终场址”的决定；2001年5月，议会进行原则决定时则有159票赞成，3票反对，37票弃权。

时至今日，Posiva仍旧和TVO一同利用各种可能的渠道和方法实现透明、迅速、主动和持续的沟通。其积极与当地学校合作，针对不同级别的学生举办科技活动，如小学生科技营、Eurajoki中学的“水日”和“辐射日”等主题日活动、针对高中生的“地质日”和职业讲座等。另外，每年都会组织当地居民现场参观，在市场集会上开展宣传，赞助临近地区的运动、文化、科学和非营利活动。通过这些互动，Posiva深入参与当地公众的日常生活，更多地与公众建立情感联系，并且自2017年起每两年开展一次利益相关方意见调查。

事实上，TVO和Posiva对地市层级的吸引力还在于和当地经济社会的融合发展，市政府关心的主要问题包括安全性、对区域经济和城市形象的影响。Posiva凭借其技术专业性消除了市政府对于放射性释放、运输事故及长期安全性的担忧，放射性废物处置设施的建设和运营还在商业、就业和收入、人口、市政经济和本地服务方面产生了积极影响。以Eurajoki市政收入中的房产税为例，2018年，Eurajoki大部分非住宅建筑的房产税率为0.93%—2%，而核电厂和处置设施税率高达3.1%，缴纳房产税250万欧元。同时，处置设施建设和运营的长期性，也为市政府带来了可以合理预测的持续收益。

3 结论及建议

芬兰的放射性废物处置之所以得到公众认可，进而取得世界瞩目的实际性进展，其原因在于将良好的公众沟通及参与理念落实到了国家、政府、企业及社会的各个层面。

3.1 法规体系完善，管理流程规范

出于永久安全处置放射性废物的国家需求，芬兰建立了完善的法律法规体系：规定了废物处置遵循“谁产生谁负责”的原则，即核电运营商作为放射性废物处置的实施主体，承担全面责任；明确了审管部门就业经济部和独立监管部门STUK的权责；设立了核废物管理基金；制定了清晰的项目审批流程(图2)。

我国核工业主管部门几经调整，2008年起核电管理职责划入国家能源局，包含放射性废物管理在内的其他职责划入工信部(国家原子能机构)。放射性废物处理、处置的安全和辐射环境保护工作的监管部门则是生态环境部(国家核安全局)。虽然2017年颁布的《中华人民共和国核安全法》对放射性废物处理、贮存、处置原则和放射性废物处置设施做出了相应规定，并且设置了“信息公开和公众参与”专章，但具体到放射性废物的处置责任、实施方式、资金保障、公众参与和激励措施等方面，还需要通过制定规章和导则等进一步地明确和细化[16]，以便工作开展，积极应对我国严峻的放射性废物管理形势。以资金保障为例，我国于2010年设置了核电站乏燃料处理处置基金，对基金的征收、使用和管理作出了规定，但是针对的是核电站乏燃料，未涉及其他放射性废物生产者；且基金涵盖领域较广，高放废物处置仅是其中一环，各领域经费占比不清；收费标准也明显偏低。因此，我国乏燃料基金管理体系仍需进一步完善，特别是构建并完善费用估算和收费标准的动态管理、保值增值、费用申请与决策、政府监督、风险控制等功能。

另外，在我国，当地政府的意愿对处置项目落地发挥着举足轻重的作用，政府对公众的影响力也不容低估。因此，处置库项目责任单位在选址过程中更要争取到当地政府支持，同时按照规范的流程编制选址规划、开展场址评价比选和环境影响评价，尽早确定候选场址并上报主管部门和国务院批准。

3.2 实施主体有力，企业形象良好

芬兰核电运营商是安全处置核电站放射性废物的责任主体，TVO和Fortum联合成立了Posiva Oy作为核废物管理的实施机构。在放射性废物地质处置领域，Posiva通过科技研发和严谨工作保障永久安全的同时，相当注重企业文化建设，并将公众沟通融入企业管理中，不仅高质量地开展技术研发，也成功地塑造了负责胜任、公开透明的企业形象。

我国现实情况与芬兰有所不同。核电企业目前只负责乏燃料暂存，对乏燃料后处理和高放废物的最终处置不负有直接责任。而在国务院主管部门这一层级上，核电管理和放射性废物管理职责分属于能源局和工信部。这就导致缺乏强有力的直接责任主体实施放射性废物处置。因此，根据当前中低放和高放废物处置的实际进展，适时确定实施主体，建立稳定的人员与经费支持机制，有利于尽早开展公众沟通。

3.3 融合发展为先，诚信沟通保障

芬兰的Olkiluoto场址已有核电机组运行，当地许多居民直接或间接从事相关工作，对核活动较为熟悉，在公众接受性方面具有先天优势。更关键一点在于TVO和Posiva的核设施为市政收入贡献了可观的房地产税和政府补贴，同时还有力地促进了人口、就业、收入的增长，带动了当地商业和服务业。在互惠互利的基础上，TVO和Posiva始终秉持诚信沟通，为赢得公众信任提供了有力保障。

我国核电站大多分布于东南沿海的经济发达区。而高放废物处置预选区则主要位于西北戈壁荒漠，当地几乎没有受到核电发展带来的收益，却要承担处置高放废物的责任，这种现存利益——风险的不匹配可能是公众难以接受的关键。如果没有利益驱动以补偿相应风险，仅凭科普宣传和沟通难以扭转公众的观念。因此，结合当地经济社会发展现状和公众现实需求，从基建、工业、人口就业、文教卫生和旅游等方面入手，尽可能与当地建立稳定的互惠合作，实现长期融合发展是必要的。

4 结语

在国家需求的指引下，完善法律规章体系，明晰职责和管理流程；通过强有力的实施主体开展高质量的科研和建设项目，保证选址过程的公开透明；积极开展诚信沟通，实现与当地的融合发展，赢得公众和各级政府的信任，将是切实提高放射性废物处置接受性的可行之路。