基础养老金全国统筹：问题缘起、政策框架与制度创新*

张立琼 田 宋 席 恒

(1 西安电子科技大学马克思主义学院，陕西西安，710126；2 西安工程大学管理学院，陕西西安，710048；3 西北大学公共管理学院，陕西西安，710127)

一、引言

中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡、不充分的发展之间的矛盾[1]。在社会保障领域，养老金制度发展的不平衡、不充分突出表现为城镇职工基本养老保险制度的地区分割。基本养老保险的地区分割，造成了养老金制度三个方面的不平衡、不充分：一是基本养老金呈现“有与无”“多与少”和“稳与变”的不平衡[2]，造成了养老金制度参保机会和待遇给付的不充分；二是不同地区之间养老金制度缴费负担和养老基金结余的不平衡，导致了养老金制度筹资公平性和社会主义市场经济情境下法定养老金成本公平性的不充分[3]；三是养老保险关系转移不顺畅导致流动劳动者与非流动劳动者养老金权益的不平衡，造成了劳动要素自由流动和优化配置的不充分[4]。因而，实现养老保险全国统筹，是适应流动性、保障公平性和实现可持续性的必由之路，也是解决养老金制度发展过程中不平衡、不充分问题的关键所在[5]。

在政府、学界等多方的共同呼吁和推动下，2010年颁布的《中华人民共和国社会保险法》明确提出“基本养老保险基金逐步实行全国统筹”；国家“十二五”规划(2011年)和“十三五”规划(2016年)分别提出“实现基础养老金全国统筹”和“实现职工养老金全国统筹”；2017年，党的十九大报告强调“尽快实现养老保险全国统筹”。在政策实践层面，2018年国务院建立并实施了基本养老保险基金中央调剂制度，并从2019年起将基本养老保险费交由税务部门统一征收。2020年，国家“十四五”规划再次强调“实现基本养老保险全国统筹”。

从2010年到2020年，基本养老保险全国统筹虽有进展，但速度明显偏慢，它面临利益、政策、管理、技术和风险等多方面的障碍[6]。一是缺乏统一的制度基础。在基本养老保险制度改革过程中，我国过分依赖渐进式改革的路径，缺乏统筹全国的顶层设计，尤其是1995年推行统账模式时允许地方政府自行选择或设计方案，造成了基本养老保险制度的不统一[7]。二是不同地区基本养老保险财务状况差异巨大。经济发展、人口结构、养老保险覆盖率、缴费负担、待遇水平等方面的差异，造成不同地区基本养老保险基金收支状况差距很大[8]。三是地方政府利益驱动。在“分灶吃饭”(1)“分灶吃饭”即“财政包干”，是1980—1993年间为调动地方当家理财的积极性而进行的中国财政体制改革，此次改革规定了地方政府向中央政府上缴财政收入和国有企业向政府缴纳利润的基数和比例，改变了地方与中央财政收入分配关系。的财政体制下，统筹层次提高到哪一级，哪一级政府就成为最终的财务负责人，这导致各级政府不愿主动承担统筹的责任[9]。四是面临信息技术的挑战。基本养老保险全国统筹目标的实现依赖于参保信息和数据的准确及标准化、统一的信息系统与操作平台，但各省份之间的养老保险经办标准不统一、参保信息不互通、信息系统不兼容、数据不共享，加大了不同省份之间的数据整合难度[10]。

除了上述的四大现实障碍，学界、政界对实现基本养老保险全国统筹的基本思路和实现路径并没有形成统一的认识，这也在很大程度上阻碍了基本养老保险全国统筹的推进。关于养老保险全国统筹的方案，除了李雪等主张通过做实个人账户来划分中央与地方支出责任[11]，多数学者都主张以“中央基础养老金+地方附加基础养老金”的设计思路来划分中央和地方的支出责任，但是具体方案内容差异很大。穆怀中等基于生存公平和劳动公平的理念，主张将养老金替代率设定在30%，10%实行全国统筹，20%实行省级统筹[12]；肖严华和左学金认为，中央可按照平均替代率40%的标准计发基础养老金，对于原来养老金替代率超过40%的地区，由地方建立附加养老金补足差额[13]；雷晓康和席恒认为，地方应当将一定比例的统筹基金上交中央，中央基于各个地区的生活水平发放中央基础养老金，地方利用留置的统筹基金建立地方附加养老金[14]；龚秀全认为，中央基础养老金以全国职工平均工资为基数计发，缴费每满1年发放1%。对低于原来待遇水平的地区，补发地方附加基础养老金[15]。刘伟兵等主张将各省份的结余资金上交中央，中央按照统一的待遇标准发放中央基础养老金。统筹之前的收支亏空，由中央和地方等比例分担，有条件的政府可留置部分结余资金建立地方附加基础养老保险账户，对制度转轨带来的福利损失予以弥补[16]。

现有研究成果为养老保险全国统筹提供了有益启示，但仍有几个方面需要改进：一是已有研究并未深入探析基本养老保险全国统筹的问题实质，基本养老保险全国统筹实质上是基本养老保险支出责任和事权归属相统一；二是已有的统筹方案过分关注养老保险支出责任在中央和地方的划分，忽视了养老保险事权的归属，且不重视与现有的政策基础紧密结合，往往需要设计新的政策体系，使得统筹方案缺乏实际操作性；三是尽管多数学者都赞同“中央基础养老金+地方附加基础养老金”的养老保险支出责任划分方式，但对具体内容还有很大的争议，争议的焦点集中在要不要实行均等化的中央基础养老金。针对现有研究的不足及分歧，本文立足于最新的政策进展，针对基础养老金设计了一个具有渐进性、阶段性和实操性的政策方案，以期为养老保险全国统筹的实现提供政策启示。

二、基础养老金全国统筹的实质：支出责任与事权归属相统一

基本养老保险地区分割缘于历史因素和经济体制转轨背景下养老金制度的地方试点，表现为基本养老保险事权归属和支出责任在央地关系转变过程中的互相适应，其内在逻辑就是基本养老保险支出责任和事权归属的相统一。基础养老金全国统筹也始终遵循基本养老保险全国统筹的内在逻辑。从基本养老保险支出责任和事权归属的变迁过程看，基本养老保险全国统筹的历史进程可以分为四个发展阶段。

(一)第一阶段：“文化大革命”导致养老保险事权和支出责任下沉到企业

中华人民共和国成立以后，我国建立了中央集权的计划经济体制，并配套了统收统支的财政体制。1951年建立的包括养老项目在内的劳动保险，本质上是社会保险和企业保险的混合产物。劳动保险费用全部由参保企业负担，并形成由工会负责的劳动保险基金。劳动保险待遇中一部分由企业直接支付，长期待遇由工会组织负责支付。中华全国总工会对各地区和各企业进行统筹调剂，实现了劳动保险基金的全国统筹。1966年，“文化大革命”这一历史事件导致负责劳动保险事务的工会组织瘫痪，劳动保险工作由各级劳动部门接管，劳动保险待遇由企业支付，劳动保险成为企业保险，养老保险的事权和支出责任完全由企业承担，养老保险从全国统筹急剧转为企业统筹。

(二)第二阶段：财政包干制度导致养老保险地区分割的形成，养老保险事权和支出责任由地方政府负责

改革开放之后，我国开始由计划经济向社会主义市场经济转轨。为推动地方经济发展，我国在1980年开始实行财政包干制度，地方政府可以保留较大比例的财政收入，并拥有发展社会事业的全部权力。1981年6月，国务院体改办拟定的《关于调整时期经济体制改革的意见》明确提出，试行全民所有制职工按地区统筹退休保险基金，由地方社会保险机构管理退休职工办法。为了配套经济体制改革和应对不断增长的退休费用，1983年我国开始试点并推广退休费用县(市)级统筹，实施范围从全民所有制企业扩展到城镇集体所有制企业。1991年国务院出台的《国务院关于企业职工养老保险制度改革的决定》(国发〔1991〕33号)提出，各省、自治区、直辖市人民政府可以根据国家的统一政策，对职工养老保险作出具体规定，允许不同地区、企业之间存在一定的差别。在这个时期，养老保险支出责任开始从企业上移至县(市)级政府，相应的养老保险事权开始由地方政府机构接管，基本养老保险地区分割的局面开始形成。相对应的，养老保险开始由企业统筹转变为地方统筹。

(三)第三阶段：分税制改革造成养老保险地区分割的固化，养老保险事权和支出责任出现不对等

为了破除财政包干制度的种种弊端，中央政府在1994年引入分税制改革。分税制改革的最大特点是“财权上移，事权下沉”。在基本养老保险方面，出现了“统钱不统事”的问题。从1997年开始，养老金拖欠问题在一些地方出现，并有蔓延趋势。为应对该问题，中央政府出台“两个确保”(2)“两个确保”指确保国有企业下岗职工的基本生活和确保离退休人员的基本生活。措施，中央财政和地方财政开始补贴养老保险基金。2005年国务院出台《国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》(国发〔2005〕38号)，以所在地区的社会平均工资水平作为确定基础养老金计发标准的主要参数。在基本养老保险制度进一步得到规范的同时，地区分割的局面也被固化。随着人口老龄化的加速，从2013年开始，部分地区养老保险基金开始收不抵支。2017年以后，“收不抵支”的省份数量维持在13～14个，并且主要集中在东北和中西部地区[17]。这些地区经济发展水平相对不高，地方财政实力偏弱，只能依靠中央财政的直接补贴和专项转移支付保证基本养老金的给付。由此，养老保险的支出责任开始由地方政府上移至中央政府，但养老保险事权仍然集中在地方政府，养老保险事权和支出责任出现不对等，这也促使养老保险从地方统筹走向全国统筹。

(四)第四阶段：国税和地税机构合并改革使养老保险事权上移归属中央政府，养老保险事权逐步与支出责任相适应

中央为了防范地方“少收多支”的道德风险，不得不采取“连带性”的财政责任分摊机制。但是，这种办法治标不治本，对于地方财政困难的地区，中央财政必须全额补贴。因此，中央政府在承担支出责任的同时，必须将养老保险事权上收。2018年国务院出台了《国税地税征管体制改革方案》，明确基本养老保险费由税务部门统一征收，这实际上是将养老保险事权之中的筹资权上移归属中央。然而，由税务部门统一征收基本养老保险费只能防范“少收”，仍然无法防范“多支”。防范地方“多支”的关键在于养老保险事权应当上移中央。因此，养老保险支出责任和事权归属相统一，是养老保险从地方统筹转变为全国统筹的本质要求。

三、基础养老金全国统筹的政策框架

养老保险全国统筹的核心内容是基础养老金的统收统支。从政策实践和理论研究看，养老保险全国统筹不是指地区间基金余额调剂，它涉及养老保险基金、管理、技术等多个层面。养老保险全国统筹是当前现实最迫切的要求，其核心和最有利的突破点是基础养老金的统收统支。基础养老金全国统筹的复杂性和艰巨性显而易见，因而统筹方案必须注重阶段性、实操性和协同性。基础养老金全国统筹不能一蹴而就，因而我国必须从基础养老金的事权(统收)和支出责任(统支)入手制定统筹方案，通过“先上收事权，再进行支出责任的划分”，分阶段完成基础养老金全国统筹。

(一)基础养老金事权的确认：全国统收的政策路径

基础养老金全国统收，本质上是一个明确中央基础养老金事权的过程。依据当前的政策进展和客观现实，基础养老金全国统收可以分“两步走”：第一步是建立和运行中央调剂金制度，以各省份的上解资金实现中央养老保险资金池的从无到有；第二步是由税务部门统一征收基本养老保险费，以常态化的个人和企业缴费实现中央养老保险资金池的从虚到实。此外，作为战略储备的全国社会保障基金是建立和巩固中央养老保险资金池的坚实保障，也是基础养老金全国统收的基石。

1.建立和运行中央调剂制度

2018年国务院出台《关于建立企业职工基本养老保险基金中央调剂制度的通知》(国发〔2018〕18号)，正式建立中央调剂金制度。中央调剂金制度旨在从各个省级养老保险资金池中抽取一定比例(目前为4%)形成中央养老保险资金池。在养老保险全国统筹无法一步到位的现实情况下，作为一种过渡措施，中央调剂制度可以在一定程度上改善不同地区养老基金结余畸轻畸重的局面，在全国范围内提高养老保险基金的使用效率，增强基本养老保险制度的可持续性。中央调剂基金制度实行以收定支，当年筹集的资金全部拨付地方。因而，中央保险资金池只是一个“虚拟账户”。尽管如此，中央调剂金制度实现了中央养老保险资金池从无到有，也为实现第二步“基础养老金的统收”争取了时间，创造了条件。更为重要的是，中央调剂制度初步实现了基础养老金的事权(管理权)的中央责任。

2.基本养老保险费由税务部门统一征收

一直以来，我国的基本养老保险费并不是由单个部门统一征缴。根据郑秉文的研究，在其所调查的34个省份中，有19个地区的基本养老保险费由税务部门征缴，其他15个地区的基本养老保险费由社保部门征缴[18]。并且，在税务部门征缴的省份中，企业职工的基本养老保险费是完全由税务部门征缴的，但个别城市的灵活就业人员和无雇主个体工商户的养老保险费则由社保部门来征缴。征缴部门的不同，既反映了养老保险地区分割的事实，也造成了不同地区基本养老保险费征缴效率的巨大差异。2018年国务院出台的《国税地税征管体制改革方案》明确要求，将包括基本养老保险费在内的各项社会保险费交由税务部门统一征收。在国税地税机构合并改革的背景下，这意味着基本养老保险费的征缴收入直接进入中央账户，从而实现了中央养老保险资金池的从虚到实。至此，基础养老金的事权(筹资权和管理权)上移至中央政府，为基础养老金的全国统支奠定了基础。

此外，作为战略储备的全国社会保障基金是实现基础养老金全国统收的重要补充。为应对我国人口老龄化高峰期的社会保障支出，国务院在2000年成立了全国社会保障基金。全国社会保障基金由中央财政预算拨款、国有资本划转、基金投资收益和以国务院批准的其他方式筹集的资金构成。2001年，国务院出台《减持国有股筹集社会保障资金管理暂行办法的通知》(国发〔2001〕22号)，首次规定通过减持国有股筹集社会保障资金，并将这笔资金划拨给全国社会保障基金理事会管理。2009年，财政部、国资委、证监会、社保基金会联合发布了《境内证券市场转持部分国有股充实全国社会保障基金实施办法》(财企〔2009〕94号)，首次将上市公司部分国有股转由全国社会保障基金理事会持有，间接实现了社会保障基金的筹资要求。2017年，国务院出台《划转部分国有资本充实社保基金实施方案》(国发〔2017〕49号)，规定按照10%的比例划转部分国有资本，充实社保基金。按照国有股权的归属，国务院委托全国社会保障基金集中持有划转的中央企业国有股权，各级人民政府设立国有独资公司集中持有、管理和运营划转的地方企业国有股权。

这次国有股权划转社会保障资金，最大的亮点在于地方企业国有股权划转地方政府。这既为基础养老金的全国统收提供了时间，同时也为中央与地方划分基础养老金支出责任奠定了基础。在基础养老金实现全国统筹之后，中央政府将承担最终的支出责任。随着我国人口老龄化程度日益加深，基础养老金的支付压力越来越大，当中央养老保险资金池无法满足养老金支出时，可以由全国社会保障基金予以补充。因而，全国社会保障基金成为建立和巩固中央养老保险资金池的基石，为基础养老金全国统收的实现奠定了物质基础。

(二)基础养老金支出责任的确认：全国统支的政策路径

基础养老金全国统支，实质上是一个基础养老金支出责任完全回归中央政府的过程。根据当前的政策基础和客观现实，基础养老金全国统支的实现需要一个比较长的过渡期。基础养老金全国统支的过渡方案应在遵循“帕累托改进”原则的基础上，合理划分中央和地方的基础养老金支出责任，并较好地弥补现行养老金制度的结构性缺陷。针对上述要求，本文认为“均等化的中央基础养老金+差额化的地方附加养老金”是实现基础养老金全国统支的最佳过渡方案。

根据养老保险事权与支出责任相适应的内在要求，如果基础养老金事权上移至中央政府，那么基础养老金就应该由中央政府统一支付。根据《国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》(国发〔2005〕38号)的规定，基础养老金月标准以当地上年度在岗职工月平均工资和本人指数化月平均缴费工资的平均值为基数，缴费每满1年发给1%。尽管该文件对基础养老金的计发办法和待遇标准进行了统一规定，但是，其中以所在省份在岗职工平均工资为基数的待遇确定方法并不符合基础养老金全国统支的要求。由于地区间经济发展水平存在很大差异，地区间在岗职工平均工资差距很大。以全国在岗职工平均工资为基数确定基础养老金待遇，无疑会造成高收入地区的福利损失。在中国经济增长的过程中，低收入地区的大量劳动力流入高收入地区，为高收入地区的经济发展做出了巨大贡献。在长期利益分配中，高收入地区对低收入地区的利益让渡是对低收入地区廉价劳动力劳动价值的回馈，这应该是社会保障政策收入再分配功能设计的基本逻辑。然而，基础养老金全国统筹并不意味着对高收入地区当代人养老金权益的牺牲，而是在保障高收入地区当代人养老金权益的基础上，均衡高收入地区和低收入地区当代人以及下一代人的养老金权益。因此，基础养老金全国统支应当遵循“帕累托改进”原则，即至少使各地区各类人群原有养老金权益不遭受损失。

在基础养老金全国统支难以一步到位的情况下，为了防范地方政府“多留”和“多支”的道德风险，中央政府在过渡时期必须采取“连带性”的财政责任分摊机制。如果由中央政府完全承担基础养老金支出责任，那么地方政府必须将所有的结余资金上交中央政府。地方政府作为本区利益的代表，显然存在本区利益最大化的行为动机。对于养老基金结余较多的地区，地方政府必定不愿意上交结余资金，因而在与中央政府的博弈过程中，地方政府想方设法将结余资金留在本地。地方政府与中央政府的这种利益博弈，导致中央政府难以将地方的全部养老基金结余资金上收[19]，在现实中表现为越是在发达地区，养老保险统筹层次提高难度越大。同时，当基础养老金支出责任完全由中央政府承担时，可能会引发地方政府“多支”的道德风险。因此，中央政府在过渡时期必须采取“连带性”的财政责任分摊机制。

我国的养老金体系缺乏一个“零支柱”的国民年金计划，因此以较低的成本实现防止老年贫困的目标难度很大[20]。目前，基本养老保险的参保主体仍然是企业职工，大量灵活就业人员仍然缺乏保障。随着新经济、新技术、新业态的发展，灵活就业人员的比重不断增加，传统的劳动关系正在消解，依附于传统劳动关系的基本养老保险面临重构的挑战。对于没有确认雇主的就业人员而言，国家自然成为其名义上的雇主。对于不断增长的灵活就业人员而言，国家实际上成为其名义上的雇主。因而，以个人缴费(税收)为基础的“国民年金”将成为达到法定退休年龄或具有养老金领取资格的老年人口基本生活的养老保障。有研究表明，将基本养老保险制度的社会统筹部分转化为具有普惠性的中央基础养老金，可以使我国养老金体系更加可持续、稳健、公平及合理[21]。

“均等化的中央基础养老金+差额化的地方附加养老金”是实现基础养老金全国统支的最佳过渡方案。具体来说，“均等化的中央基础养老金”以过渡方案实施时全国城镇平均最低生活保障水平为基准计发，之后每年按照居民消费价格指数进行调整。“差额化的地方附加养老金”的计发则分为两种情况：过渡方案实施时各地区的基本养老金在扣除中央基础养老金和个人账户养老金之后，若差额大于零，则给予参保人等差额的地方附加养老金；若差额小于零，则不予发放地方附加养老金。为防范地方政府随意减少或者提高地方附加养老金，国家需从地方附加养老金的筹资和使用两个方面进行管控。对留置的省级统筹资金、中央财政补助、地方国有股权划转以外的地方附加养老金筹资渠道，地方财政必须予以资金配套。此外，地方附加养老金的使用必须遵循补差性原则，且政府应以文本形式对参保人享受的资格条件予以明确规定。

(三)基础养老金全国统筹的政策框架

将基础养老金全国统收与统支的政策路径合到一起，就构建了一个实现基础养老金全国统筹的政策框架(图1)。在税务统一征收基本养老保险费的背景下，以“均等化的中央基础养老金+差额化的地方附加养老金”作为全国统支过渡方案，既遵循了“帕累托改进”原则，又合理划分了中央和地方的支出责任，同时最大限度地弥补了现行养老金制度体系的结构缺陷。值得强调的是，在中央养老保险资金池中，应当设置两条“水位线”：一条平衡线，一条警戒线。平衡线的作用是预警当期基本养老保险基金的收支状况，当平衡线被触发时，中央财政应当给予适当财政补助。警戒线的作用是预警基本养老保险基金累计结余的可支付月数，一般以6个月或者3个月为标准。当警戒线被触发时，应当由全国社会保障基金注入资金，以保证基本养老保险的可持续性。

图1 基础养老金全国统筹的政策框架

四、实现基础养老金全国统筹的制度创新

养老保险全国统筹的核心内容是基础养老金的统收统支，表现为基础养老金事权和支出责任的相适应。受到当前政策条件和客观现实的约束，本文设计了一个具有阶段性、实操性和协同性的政策框架。在基础养老金事权方面，中央调剂制度以各省份的上解资金实现了中央养老保险资金池的从无到有；税务部门统一征收基本养老保险费，以常态化的个人和企业缴费实现了中央养老保险资金池的从虚到实。在基础养老金支出责任方面，以中央和地方支出责任的划分为核心，构建一个“均等化的中央基础养老金+差额化的地方附加养老金”的全国统支过渡模式。在这个政策框架下，基础养老金全国统筹的实现还需充分梳理和整合与养老保险全国统筹相关的政策制度，并在特定节点和关键问题上进行政策设计和制度创新；在全面深化改革的背景下，制定统筹方案还应该考虑与其他社会经济政策的协同性，以增强制度创新的可行性和适应性。

(一)进行养老金制度参量改革，推动基础养老金全国统收的实现

通过降低缴费率和缴费基数，减少基本养老保险费交由税务部门统一征收的阻力，推动基础养老金全国统收的实现。根据《国税地税征管体制改革方案》，基本养老保险费应于2019年1月1日交由税务部门统一征收，从而实现基础养老金全国统收。但是长期以来，基本养老保险地区分割造成大量企业，尤其是中小企业，并未合规足额缴纳基本养老保险费。在我国经济下行压力较大的背景下，税务机关统一征收基本养老保险费引发企业对用工成本上涨的预期和担忧。为稳定企业预期，多个省市暂缓将企业基本养老保险费移交税务部门统一征收，致使基础养老金全国统收未能如期实现。2019年国务院出台了《降低社会保险费率综合方案》(国办发〔2019〕13号)，要求从2019年5月1日起将基本养老保险费率降至16%，低于16%的逐步提高至16%，缴费基数以全口径城镇单位就业人员平均工资为基准。这一政策文件不仅有利于缴费率和缴费基数的统一，更有利于实现基础养老金全国统收。但本文认为，在降低缴费率和缴费基数的同时，应该将最低15年的缴费年限改为全工作时期缴费，并尽快实施渐进式延迟退休年龄政策，以增强基本养老保险制度的可持续性。在实现基础养老金全国统收之后，适时将基本养老保险费变为基本养老保险税，以增加制度刚性，并为实现“均等化的中央基础养老金+差额化的地方附加养老金”全国支出过渡方案奠定政策基础。

(二)进行养老金结构改革，实现基础养老金全国统支的平稳过渡

我国现行的养老金体系存在两大结构缺陷：一是缺少“零支柱”，二是基本养老金的占比过高。根据目前的制度设计，参保人必须缴费满15年才能享受基本养老金，并且基本养老金待遇水平与缴费贡献(缴费基数和缴费年限)密切相关。这就造成缴费年限低于15年的参保人应保而未保，基本养老保险防止老年贫困的基本目标难以实现。此外，基本养老金60%的目标替代率导致第一支柱规模太大，造成企业和政府的责任过重，同时妨碍了第二支柱企业年金和第三支柱商业养老保险的健康发展。因此，进行养老金制度结构改革，对于实现基础养老金全国统支而言，既是条件也是契机，同时还实现了中央政府和地方政府支出责任的划分。“均等化的中央基础养老金+差额化的地方附加养老金”是基础养老金全国统支的最佳过渡方案。“均等化的中央基础养老金”实质上就是“零支柱”，而“差额化的地方附加养老金”会随着“零支柱”的发展而逐渐消失。这一过渡方案为最终实现基础养老金全国统支奠定基础。

(三)进行养老金制度管理改革，以信息技术加速基础养老金全国统筹的实现

为保证参保人参保过程的便捷性、参保待遇的准确性和参保信息的实时性，中央政府应该充分运用人工智能、大数据等新一代信息技术，打通不同省份的养老金信息管理系统，构建一个具有统一的社会保障受理系统、标准化的参保人审核系统、同构化的后台支持技术和统一的社会保险支付系统的公共服务平台[22]。其中，最重要的是要依托于“金保工程”，建立全国联网、相互兼容与共享的职工社会保险信息管理系统。要以统一的信息采集、存储、交换标准，将各个地区的人口、就业和基本养老保险数据标准化，进而实时监测各个地区的人口分布、人口年龄结构、人口抚养比、参保者信息以及基本养老保险相关数据的变化。社会保险信息管理系统要具备在全国范围内查询基本养老保险缴费和待遇的功能。要确保中央政府能够实时掌握各个地区在职参保人数和离退休人数，从而实时掌握各个地区应当上缴的基本养老保险基金及实际上缴的情况，进而有效监控和规范基本养老保险中央调剂基金与省级统筹基金的收支行为，加速推进基础养老金全国统筹目标的实现。