实现信息治理一体化的理念和方法

摘  要：信息已经成为当今社会的核心资源，也是社会治理的重要对象。社会各界已经形成要建立有效的信息治理体系，实现信息治理一体化的共识。文章根据分工协作在工业化进程中的演进规律，结合古今中外信息治理的经验和案例，总结出实现信息治理体系的一体化需要考虑的因素：国家统一掌控各类全局性信息资源，为全社会提供服务;在高度复杂的现代社会，为实现信息治理的一体化，需要进行合理的专业分工，化繁为简，易于实现;实现体制机制、法规标准等方面的一体化是实现信息治理一体化的基础。

关键词：数字化;信息孤岛;信息治理体系;美国统计;法规标准

中图分类号：D035 文献标识码：A

DOI：10.19881/j.cnki.1006-3676.2021.10.01

Ideas and Methods to Realize the Integration of Information Governance

Zhang Huaqin

（Information Center of National Energy Administration of the Peoples Republic of China，Beijing，100045）

Abstract：Information has become the core resource of todays society and an important object of social governance，all sectors of society have formed to establish effective，information governance system to achieve a consensus on the integration of information governance. The article is based on the evolution law of the division of labor and cooperation in the process of industrialization，combined with ancient，the current experiences and cases of information governance at home and abroad have summarized the factors that need to be considered to realize the integration of the information governance system：the state controls all types in a unified manner，global information resources provide services for the whole society;in a highly complex modern society，in order to achieve the integration of information governance，it is necessary to cooperate the professional division of labor is easy to implement;the integration of institutional mechanisms，regulations and standards is to achieve the integration of information governance the basics.

Key words：Digitization;Information islands;Information governance system;American statistics;Regulations and standards

一、問题的提出

伴随着现代化进程的迅速推进，我国的信息化建设也日新月异，其影响已经渗透到人们日常生活、工作的方方面面。在信息化建设过程中仍普遍存在信息孤岛、低水平重复开发等问题，只有挖掘出产生这些问题的原因，采取有效的措施克服这些问题，才能建立起有效的信息治理体系，实现信息治理的一体化。

二、分工协作的启示

庄子说：“鱼相忘乎江湖。”[1]人往往对习以为常的事物熟视无睹。分工协作是遍及现代社会的基本工作形式，或许由于分工协作过于平常，才未能引起学界的足够关注。马克思指出：“协作是一般形式，这种形式是一切以提高社会劳动生产率为目的的社会组合的基础，并在其中任何一种协作中得到进一步的专业划分。”[2]包括信息治理一体化在内的许多工作都具备分工协作的形式。

通过具体的事例能更形象、更深刻地了解分工协作的特性。以一次性纸杯为例，制造一次性纸杯涉及制造纸的机器，制造杯子的机器，制造包装袋的机器，还要有运输原材料、机器、成品的车辆、公路、铁路等，继而又涉及制造这些机器、原材料、公共设施的机器，细分下去，制造一次性纸杯子的生产体系究竟涉及了哪些元素，已经复杂到难以一一指明。也就是说，纸杯的制造过程涉及一个极其复杂的、社会化分工协作的生产体系。[3]在现代社会，纸杯、飞机等各种产品，其制造过程都是通过分工协作的方式由多个厂家共同完成的，这与古代科技产品的制造是截然不同的。因此，社会化分工协作的生产体系是现代科技产品的一个普遍的、根本的特点，也是区别古今科技产品的标准。[4]

据亚当·斯密在《国富论》中的记载，英国在前工业时期，已经形成了初步的社会化分工协作的生产体系。瓦特蒸汽机的广泛使用，在设计、制造、推广升级多个方面都是依托了这种分工协作的生产体系才得以完成的。瓦特蒸汽机开创了利用社会化分工协作体系进行科技创新的先河，并由此成为古今科技创新的“分水岭”。[3]

随着瓦特蒸汽机的推广应用，与蒸汽机配套的各种生产设备也不断涌现。这些设备的出现使采矿、纺织、航运、铁路等很多行业发生重大改变，社会化分工协作的生产体系也得以迅猛发展。而蒸汽机及与其相配套的各种设备的制造又带动了机械工业的迅速发展。马克思指出：“在英国，机器发明之后分工才有了巨大进步。”[5]例如，当时的纺纱工人和织布工人以前大多是农民，由于有了机器，现在纺纱工人可以住在英国，而织布工人住在东印度。在机器发明以前，一个国家的工业主要是用本地原料来加工的。由于蒸汽机的应用，分工的规模已使脱离了本国基地的大工业完全依赖于世界市场、国际交换和国际分工。总之，机器对分工产生了极大的影响，只要一种物品的生产中有可能用机械制造它的某一部分，生产就立即分成两个彼此独立的部门。[5]

在马克思列举的纺纱工人和织布工人分工的例子中，因大机器的推广而出现的专业的纺纱厂、织布厂使纺织行业产生了普遍的专业分工。其中的专业纺纱厂不再局限于某个家庭的需要，而是着眼于满足社会的多个方面的需要。大机器生产使生产效率大幅度提高，扩大需求对象使销售量大幅度提高，从而通过分工使生产规模大幅度提高。这个事例表明，分工会带来专业化、规模化的转变。事实上，通过分工实现专业化、规模化，形成社会化的分工协作，这既是遍及现代社会生产、科研、管理等各个方面的基本形式，也是深刻认识信息治理一体化的基本理念。[4]纸杯的生产实现现代化，并不在于纸杯子制造厂涵盖的生产过程多，关键是有一个社会化的分工协作的生产体系能够支撑各个生产环节。由此可见，一个单位的信息化、数字化，并不仅仅取决于本单位的信息系统的覆盖程度，社会化的分工协作的信息服务程度也是一个重要的方面。

计算机、网络是现代化进程中人类社会的重要发明，在信息治理方面发挥了重要作用。计算机、网络带来的新的社会分工向专业化、规模化的方向转变。如果各单位只是为了本单位的需要去收集信息，并为此进行信息系统建设，习惯上会以为这样就是实现了信息化。然而，从分工协作的角度来看，就如同纺纱和织布没有实现分工的家庭作坊一样，这样的做法是不能实现专业化、规模化的。实践表明：这种各自为战的信息系统会导致信息孤岛等问题，引起信息化建设的紊乱。就是说，各自为战的信息系统越多，距离专业化、规模化的目标越远。

因此，在信息治理工作中，专业化分工使各个专业的信息治理规模化，服务于全社会，形成社会化的分工协作的信息支撑体系，这是信息治理现代化必须要考虑的问题。

三、国内信息治理的案例和实践

20世纪90年代初，很多企业纷纷进行信息系统开发，一时间形成了信息化建设的热潮。例如，燃煤電厂起初纷纷建立各自的燃料管理信息系统，虽然这些信息系统建立初期大都会有明显的效果，但这种各自为战的系统开发导致信息孤岛、低水平重复建设、难以维护升级等问题的出现。为解决这些问题，相关部门采取了很多措施，如以数据为中心的系统开发、系统整合、系统开发的产品化等，但都不能奏效。这使得在信息化建设中长期推行的“统一规划、统一标准、统一开发”的“三统一”原则难以落地，而信息孤岛等问题越来越多。

计算机、网络的应用普及后，不少省级电业管理局以省局为单位统一开发燃料管理系统，数据由省局统一掌控，依托广域网，供下属电厂共同使用。为适应信息系统的运行，省局制定了一系列的管理制度和技术标准，对工作岗位、运行机制进行相应的调整。在省电业管理局的层面实现了燃料信息管理的一体化。但从发电集团公司的层面看，信息孤岛的数量减少了，其规模却加大了，信息治理一体化的目标仍然没有实现。

企业的集团总部统一组织燃料信息系统开发时期，数据由企业集团直接掌控，统一为企业集团内部各电厂和各方面的管理部门提供服务，系统的维护升级归口信息中心等技术支撑部门负责，并在更大的范围内推行统一的制度标准，理顺体制机制，这才使“三统一”原则落地，彻底解决了信息孤岛等问题，实现了燃料管理信息治理的一体化。这给信息治理带来两点启示：1.从分工协作的视域看，这种企业集团统一掌控数据的方式，恰恰符合信息化建设的专业化、规模化的规律。在纺纱与织布的这种传统的工业化分工中，纺纱通过满足社会的多方面的需要，大幅扩大生产规模，而燃料管理信息化建设的规模则需要更大，要达到全面覆盖、一体化的程度。2.在集团公司层面实现燃料管理信息治理的一体化，所用的信息系统并非由省局或燃煤电厂的燃料管理信息系统扩充或者是整合得来的，而是一切从头开始，将原有的信息系统推倒重来。

信息治理体系的完善并非必须经历信息孤岛的弯路。例如，气象信息治理体系就没有走过信息孤岛的弯路。我国的气象工作覆盖面很大，县级以上均设有气象部门;气象工作涉及的数据量也很大，即便是在计算机、网络技术出现之前，数据处理、传输能力很低的情况下，也没有出现信息孤岛等问题。计算机、网络技术普遍应用之后，建立了国家统一掌控的、大规模的气象数据中心，气象工作水平也得到迅速提升，现已经跻身世界一流的行列。气象信息治理体系的成功有以下3点经验：

第一，着眼点高。从创办气象工作体系开始，建立全国统一的气象体系一直是气象部门的明确目标，由此奠定了气象信息治理一体化的基础。这一方面使得气象工作能服务于全社会，所有需要气象预报的组织或个人，都不必自行开展气象工作，只需要接受气象部门提供的服务即可。另一方面使得气象工作能集中使用社会资源。《气象法》规定：“其他任何组织或者个人不得向社会发布公众气象预报和灾害性天气预报。”[6]这不仅使得各种用于气象工作的人力、物力资源都能集中投入气象部门，避免了重复建设的资源浪费，也避免了多部门进行气象预报的紊乱。

第二，一体化管理气象信息。信息治理能够一直处于一体化的状态，原因在于采取了全面的管理措施，是岗位设置、运行机制、法规标准多个方面共同作用的结果。管理层面的一体化是气象信息治理实现一体化的基础。

第三，气象预报的形成要依托详细分工的、严密的组织体系。这种由分工协作体系支撑完成的报告与临时组织专家写报告是截然不同的。国外的许多智库机构做得风生水起的原因是由于具有不断完善的分工协作的组织体系。气象部门通过总结经验教训，持续对体制机制等方面进行自我完善。是否具有不断完善的、分工协作的组织体系，是判断一个机构是否具有现代化形式的一个标准。

燃料管理信息和气象信息的治理都实现了一体化，其经验表明：1.推进信息治理一体化，要从整体着眼。如果从局部着眼，分散进行，则会走弯路。2.实现信息治理一体化，仅从计算机、网络等技术层面着手是不够的。体制机制、法规标准等方面的一体化是实现信息治理一体化的基础。3.实现信息治理一体化，需要经过持续完善。无论是技术，还是管理都已没有不能逾越的障碍。

四、美国信息治理的案例和经验

美国作为目前最大的经济体，在信息治理上有其独到之处。在能源领域，由美国能源信息署（简称“EIA”）全面负责能源统计工作，EIA在职员工600多人，每年经费数亿美元。EIA既拥有统计、法规标准、数学、计算机技术等多专业的技术团队，也拥有完备的法规和技术标准体系、大规模的信息系统、统一掌控的全面能源统计数据。这些团队能够针对全社会各个方面的需要，提供相应的统计分析产品，实现美国能源统计工作的一体化。ETA是美国能源管理体系中的重要组成部分，其不仅对美国经济的平稳运行发挥了重要作用，也是在国际能源领域具有重要影响力的部门。

除了美国能源信息署之外，美国联邦政府还直接掌控十多家类似的大规模的统计机构，如经济统计管理局、人口普查局、国家农业统计局、国家教育统计中心、司法统计局、劳工统计局、国家卫生统计中心、运输统计局等。美国政府统一掌控、依法运行、高度专业化分工的统计体系具有以下特点：

1.美国的国家统计体系是高度集中的。绝大部分的政府统计职能集中在联邦政府一级，各方面的统计数据由联邦政府直接掌控，从国家层面实现了信息治理的一体化。虽然美国是一个联邦制国家，各级地方政府拥有独立的行政权力，可以按自己的需要设置各类行政部门，但地方政府鲜有设置统计部门的。这有效地避免了信息孤岛和重复建设等问题。

2.美国国家统计体系具有明确的专业分工，多个专业统计机构分工协作，共同构成了完整的美国统计体系。

3.全面的统计数据作为国家战略资源，由美国联邦政府直接掌控，已成为美国作为现代化强国的重要支柱。

美国的统计体系之所以取得成功，除了从总体着眼、体制机制跟进的因素外，采用分工协作的形式也是其中的重要因素。

五、中国古代的信息治理

中国的信息治理源远流长，并取得过非凡的成就，并且这些成果影响久远。

商鞅变法之后建立的信息治理体系，西周采风等制度化的调查研究，是国家直接掌控各类统计数据的完整的信息治理体系，对国家的强盛和持续发展起到重要作用。[7]在当时技术、工具条件都极为有限的条件下，能建立起完整的信息治理体系，关键是在体制机制、法规标准等管理方面实现了一体化，值得学界深入研究、借鉴。

作为中医的经典，《黄帝内经》的基本素材来源于古人对生命现象的长期观察、大量的临床实践以及简单的解剖学知识。[8]这需要许多代人持续地、制度化地对信息进行收集、整理和分析研究，也就是以严密的信息治理为基础。《黄帝内经》中的运气学说、天人合一等中医基础理论则是依据天文观察研究成果逐步形成的。而“运气学说诞生之时，中国古代天文学已达到相当精确的水平”[9]。中国古代天文学实施观测的时间更长，如濮阳西水坡45号墓的研究表明，早在6000多年之前，我国对于天文、四季的观测就已经达到很高的水平，“古人观天象……对于我国以农业为主体的先民来说，有着十分重大的意义，它直接关系到我国先民的生存及其生命的延续”[10]。在远古时期，知识和观察研究只是掌握在高层的统治者手里，这些观察研究是当时的统治者为了生产、生存的需要而组织进行的，并对生产、生活、医疗保健等方面的社会活动发挥了重要影响。

关于八卦的形成，《易经》上说：“古者包牺氏之王天下也，仰则观象于天，俯则观法于地，观鸟兽之文与地之宜，近取诸身，远取诸物，于是始作八卦，以通神明之德，以类万物之情。”[11]《易经》明确指出八卦是在国家层面开展研究取得的成果：这种“俯仰观察”并非某个圣贤的行为，而是一代又一代人观测、验证、提炼的持续研究。支撑这种长期观测研究的恰恰是一体化的信息治理。

封建社会在漫长的演进过程中，包括信息治理在内的各个方面的治理能力是逐渐衰败的。宋及其之后的朝代，“国家再不为田立制度，对民间土地占有之差距再不过问而听任之，国家所着眼计较者尽在财政税役之入。从这层意义上说，国家完全丧尽了自战国孟轲所言‘制民之产的功能，无视民之生存基地些许保障，而纯粹变成一种聚敛机构”[12]。只有收税，没有管理，也就不再需要有关管理等方面的信息。这使得信息治理体系逐渐萎缩、崩坏，以至于一代又一代的学人致力于“为往圣继绝学”，却不知道往圣在创立“绝学”时，凭借了稳固的信息治理体系，也就不知道建立信息治理体系本身就是重要的“绝学”。

高效的信息治理体系曾经为中华文化的形成和壮大作出了重要贡献，也是中国传统文化的一个极为重要的组成部分，“这是尚未引起足够关注的、极其宝贵的文化遗产”[7]。在中华文化复兴的过程中，必然要建立新的、更加完备的信息治理体系。

六、结束语

综上所述，无论是古代还是现代，信息治理能力都是治理能力的重要组成部分。国家强，则必信息治理能力强。在今天，实现信息治理一体化，已是社会普遍的认识。为此，要考虑3点因素：1.各个层次的信息治理要从全局着眼，自上而下，统一组织，以保障信息治理体系的规模化发展，避免重复建设。其中，各类全局性的信息资源要由国家统一掌控，为全社会提供服务，形成社会化的信息服务体系，由此形成国家信息治理体系的主干。2.在高度发达的现代社会，通过分工降低复杂性，从而易于实现预定的目标，这是一个普遍性的规律。即便是一个企业集团，也不可能通过一个信息系统解决所有的问题。国家的信息治理体系要有专业分工，多个专业的信息治理体系分工协作，共同构成国家层面的信息治理体系。在各个专业分别实现信息治理一体化的基础上，实现全面的信息治理一体化。3.实现体制机制、法规标准等方面的一体化是实现信息治理一体化的基础。

信息治理一体化是我国优秀的文化传统之一，现代化的今天也有很多值得總结的经验。吸纳古今中外的成功经验，取精用宏，建立具有中国特色的、世界一流的现代化信息治理体系，这是一个值得深入研究的课题。

参考文献：

[1] 陈鼓应.庄子今注今译[M].北京：中华书局，1983.

[2] 马克思，恩格斯.马克思恩格斯全集 第47卷[M].北京：人民出版社，1979.

[3] 张华钦.从分工协作的视域深刻认识科技创新与现代化[J].科技智囊，2021（04）：55-64

[4] 张华钦.分工协作——现代化的基本形式[J].理论建设，2019（04）：35-40.

[5] 马克思，恩格斯.马克思恩格斯全集 第1卷[M].北京：人民出版社，1972.

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[7] 张华钦.商鞅变法视域下的制度建设[J].科技智囊，2021（08）：24-32.

[8] 田国庆.《黄帝内经》中的天人合一[J].北京中医药，2017（02）：99-101.

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[10] 于江泓，王黎亚.黄帝内经[M].广州：花城出版社，2004.

[11] 徐澍，张新旭译注.易经[M].合肥：安徽人民出版社，1992.

[12] 张金光.关于中国古代（周至清）社会形态问题的新思维[J].文史哲，2010（05）：5-31.