预算制度视角下高校生均综合经费标准体系研究

姜海玲　徐凌军　冯锐　申晨

[摘 要] 高校生均综合经费标准体系不仅是地方高等教育经费投入保障机制的重要组成部分，而且也是推动地方高等教育高质量发展、办好人民满意大学的重要措施。在综合评述国内高校生均综合经费的影响因素、拨款模式和标准设计等相关研究结果的基础上，简述目前高校生均综合经费存在标准缺乏有效分类、标准有待动态调整、标准尚未建立多元化拨款模式和标准尚未建立绩效激励机制等主要问题，然后由此提出了基于预算制度视角下我国高校生均综合经费标准改革的对策建议。

[关键词] 生均综合经费;预算制度;经费标准

[作者简介] 姜海玲（1977—），女，湖南武冈人，管理学硕士，广州大学财务处副处长，会计师，主要从事财务管理研究;徐凌军（1967—），男，辽宁丹东人，管理学学士，广州大学财务处处长，会计师，主要从事财务管理研究;冯 锐（1986—），男，河南驻马店人，经济学博士，广州大学经济与统计学院副教授，主要从事财务管理研究。

[中图分类号] G647.5    [文献标识码] A   [文章编号] 1674-9324（2021）40-0026-04    [收稿日期] 2021-03-08

党的十九大以来，教育事业以习近平新时代中国特色社会主义思想为指引，全面深入贯彻全国教育大会精神，我国高等教育进入高质量发展新阶段。立足于高等教育的可持续发展，财政经费的可持续增加投入是高校内涵式发展的基石。财政生均综合经费拨款是财政经费保障高校顺利运转和常态发展的重要抓手，既是高等院校特色发展的重要资金来源，也是衡量高等教育事业均衡发展状况的重要经济指标。目前，我国生均综合经费是基于“定员定额”的管理理念，通过在校生实有人数等政策参数乘生均综合定额标准而确定，在一定程度上将高校的教育经费与事业发展结合起来，不但能够整合增量教育资源，而且可以强化教育经费的使用效益。

随着近几年我国高等教育“谋突破、上水平”攻坚战的推进，我国生均综合经费面临经费标准模式设计过于简单、经费标准调整机制缺乏灵活等问题，这些问题在很大程度上在宏观层面制约了高校统筹安排资金和合理配置资源的能力，在微观层面影响了目前高校日常运行的人员经费、公用经费，以及支持高校发展专项经费的能力。因此，为实现“十四五”规划纲要提出的目标，切实推进高等教育的改革与发展，高校生均综合经费标准体系有待进一步完善，尤其是在预算制度视角下，全面推进生均综合经费制度改革是政府引导和促进高校高水平大学建设的重要举措，也是政府对高水平大学建设财政绩效评价机制改革的必然趋势。本文试图通过高等学校生均经费及有关文献资料的梳理，研究预算制度视角下的高校生均综合经费存在的问题，并因地制宜地提出科学有效的措施，有助于推进我国高校生均综合经费改革。

一、文献综述

基于高等教育对国家可持续发展的重要地位和作用，世界各国普遍重视教育事业的高质量发展，包括高等教育的普及程度、高等教育的公平程度和高等教育的效率程度，这些任务与教育经费的投入紧密相关。因此，随着经济的不断发展，国内学者日益关注我国高校生均综合经费的相关问题，主要围绕高校生均综合经费的影响因素、高校生均综合经费的拨款模式和高校生均综合经费的标准等方面展开。

第一，高校生均综合经费的影响因素研究。牟子在研究影响高等教育经费财政拨款的影响因素及其相关衡量关系的基础上，引入多样化参数并采用多元回归的方法探究财政拨款的基本标准，认为制定影响财政拨款基本衡量标准的主要影响因素具体有：高等教育成本、经济发展水平、CPI比率变化、在校生人数、教育资源供求关系和高等教育评估等[1]。孙凯和张劲英提出应把社会经济发展水平、政府公共财政支持能力、产业结构调整需要、高等教育专业学科体系构成等作为综合衡量指标，用以衡量该省高等学校教育的合理发展规模和生均高等教育经费标准[2]。

第二，高校生均综合经费的拨款模式研究。黄淑霞提出我国高校教育经费拨款已推行“生均综合定额+专项补助”的财政措施，该措施无疑是对早期“基数+增长”拨款模式的改进，并且认为基于现行生均综合定额拨款制度，还应按照高校人才培养、科学研究等社会功能继续完善拨款体系[3]。

第三，高校生均综合经费的标准研究。王善迈提出在研究制定各级高等教育办学基本标准的前提下，测定各级教育生均财政拨款基本标准和生均经费，并且标准和经费与我国社会主义文化、教育和科技，以及国民经济社会发展水平呈同方向变动[4]。孙文基和江建龙指出高校所得财政拨款的数目实际上和当年计划内高校招生人数密切相关[5]。即使考虑了不同层次的学校和不同学科之间的差别，但仍然缺乏有效的分类，因此无法体现不同类型、不同层次及不同学科专业的高等教育办学成本，从而使财政拨款数额很难与高校的实际需要相符合。

结合国内学者的分析，我国高校生均综合经费的相关研究在一定程度上考虑到影响的主要因素，并在定性分析上制定各级各类高等学校学生人均经费基本标准和学生人均财政拨款基本标准，完善普通高校财政拨款模式。然而，现阶段直接研究我国高校生均综合经费的影响因素及拨款标准的成果较少。因此，立足于我国高校生均综合经费的发展现状，本文尝试研究预算制度视角下的高校生均综合经费标准体系，对普通高校财政拨款基本标准研究具有重大理论价值和现实意义。

二、目前高校生均综合经费标准存在的主要问题

随着我国高等教育大众化进程和体制改革的推进，高校在地方教育发展和人力资源建设方面举足轻重。自中华人民共和国成立以来，我国高等教育财政拨款体制经历了从单一的财政拨款到多元的筹措经费。在该过程中，我国高等教育财政拨款模式也产生多次演变，从早期的“基数+发展”模式，到后来的“综合定额+专项补助”模式，再到现在的“基本支出预算+项目支出预算”模式。显然，现存的模式具有“包干使用，超支不补，节余留用， 自求平衡”的特点[6]，结合《高等学校财务制度》（财教〔2012〕488号）的预算管理办法，赋予了高校很大程度的预算经费使用自主权。然而，该模式也难以摆脱历史遗留的单一政策参数问题及国家缺乏调控问题，尤其是近两年来我国高等教育的投入总量在高水平大学建设进行中呈现几何级增长。这些都需要高校从“生均拨款”中调剂解决。因此，高校“生均拨款”经费标准与高校高水平建设的矛盾逐步凸顯。