代表资格审查的完善历程及认识误区初探

武春　武香君

关于地方各级代表资格审查委员会的职责及审查内容，法律有一个不断充实完善的过程，因而在不同时期不同阶段，代表资格审查委员会的职责和审查的具体内容也是不尽相同的。目前，依据相关法律规定，实践中我们要走出代表资格审查的四个认识误区。

一、代表资格审查委员会的职责及审查内容完善历程

早在1954年通过的首部地方组织法就有设立代表资格审查委员会的规定，但当时并没有代表资格审查委员会职责的规定，直到1995年修正地方组织法，增加了“代表资格审查委员会审查代表的选举是否符合法律规定”（第五十一条）。也即从1995年开始，地方组织法赋予了代表资格审查委员会审查代表的选举是否符合法律规定的职责。

1992年颁布实施的首部代表法规定：“县级以上的各级人民代表大会代表资格的终止，由代表资格审查委员会报本级人民代表大会常务委员会，由本级人民代表大会常务委员会予以公告。乡、民族乡、镇的人民代表大会代表资格的终止，由代表资格审查委员会报本级人民代表大会，由本级人民代表大会予以公告”（现第五十条）。2010年修正代表法增加规定：“代表有下列情形之一的，暂时停止执行代表职务，由代表资格审查委员会向本级人民代表大会常务委员会或者乡、民族乡、镇的人民代表大会报告”（第四十八条）。这表明，代表法赋予了代表资格审查委员会向本级人大常委会或乡镇人民代表大会报告代表资格终止和暂时停止执行代表职务的职责。

1953年首部选举法实施以来，虽多次修正，但并没有关于代表资格审查委员会的规定，直到2015年修正选举法才增加规定：“代表资格审查委员会依法对当选代表是否符合宪法、法律规定的代表的基本条件，选舉是否符合法律规定的程序，以及是否存在破坏选举和其他当选无效的违法行为进行审查，提出代表当选是否有效的意见，向本级人民代表大会常务委员会或者乡、民族乡、镇的人民代表大会主席团报告。县级以上的各级人民代表大会常务委员会或者乡、民族乡、镇的人民代表大会主席团根据代表资格审查委员会提出的报告，确认代表的资格或者确定代表的当选无效，在每届人民代表大会第一次会议前公布代表名单”（现第四十七条）。这一规定，是目前为止对代表资格审查委员会审查内容最明确最具体的规定。

二、代表资格审查委员会职责和审查内容总结及要点

地方组织法、代表法、选举法在不同时期对代表资格审查委员会的职责和审查内容的规定归纳如下。

（一）代表资格审查委员会的职责

1.审查新选出的下一届人大代表和补选的本届人大代表的资格是否有效并向本级人大常委会或乡镇人民代表大会主席团提出报告。

2.对代表资格终止情况向本级人大常委会或乡镇人民代表大会报告。

3.对暂时停止执行代表职务情况向本级人大常委会或乡镇人民代表大会报告。

（二）代表资格审查委员会的审查内容及要点

1.审查当选代表是否符合宪法、法律规定的代表的基本条件。

1953年实施的选举法规定，凡年满18周岁之中华人民共和国公民，不分民族和种族、性别、职业、社会出身、宗教信仰、教育程度、财产状况和居住期限，均有选举权和被选举权（第四条）。但同时规定，依法尚未改变成分的地主阶级分子、依法被剥夺政治权利的反革命分子、其他依法被剥夺政治权利者、精神病患者无选举权和被选举权。

选举法多次修正，但关于有选举权和被选举权的规定至今未变，只是1979年新的选举法对没有选举权和被选举权人员的范围略有调整，明确规定，依照法律被剥夺政治权利的人没有选举权和被选举权。精神病患者不能行使选举权利的，经选举委员会确认，不列入选民名单。这一规定也是至今未变。

上述表明，当选代表的基本条件只有三项：（1）是否为中国公民，（2）是否年满18周岁，（3）是否被剥夺政治权利。审查当选代表是否符合宪法、法律规定的代表的基本条件就是审查其是否符合这三个条件。

2.审查选举是否符合法律规定的程序及要点。

选举法对代表选举中的各个环节都作了规定和要求，审查选举是否符合法律规定的程序和要点就是审查：（1）代表候选人的提出，确定是否符合法定程序和时间;（2）代表候选人名额是否符合法定的差额比例;（3）选民联名推荐的代表候选人是否都列入了代表候选人名单;（4）正式代表候选人名单是否按照较多数选民的意见确定或是否通过预选进行确定;（5）是否有未经依法提名的人列入代表候选人名单;（6）参加投票人数是否符合法定人数;（7）每个选区选出的代表是否超过了规定的应选代表名额;（8）当选代表得票是否符合法定票数，是否由得票较多的当选，等等。

3.审查是否存在破坏选举和其他当选无效的违法行为。

关于代表的当选无效，地方组织法、代表法没有规定。2004年修正选举法增加规定：（1）以金钱或者其他财物贿赂选民或者代表，妨害选民和代表自由行使选举权和被选举权的;（2）以暴力、威胁、欺骗或者其他非法手段妨害选民和代表自由行使选举权和被选举权的;（3）伪造选举文件、虚报选举票数或者有其他违法行为的;（4）对于控告、检举选举中违法行为的人，或者对于提出要求罢免代表的人进行压制、报复的。以上述所列违法行为当选的，其当选无效（现第五十八条）。

2015年修正选举法又增加规定：公民参加各级人民代表大会代表的选举，不得直接或者间接接受境外机构、组织、个人提供的与选举有关的任何形式的资助。违反前款规定的，不列入代表候选人名单;已经列入代表候选人名单的，从名单中除名;已经当选的，其当选无效（现第三十五条）。

三、走出代表资格审查委员会审查的四个认识误区

对照代表资格审查委员会的法定职责和审查内容要求，目前对代表资格审查还存在以下四个认识误区：一是认为审查代表基本条件就是审查代表现实表现;二是认为只要违法违纪就当选无效;三是认为不需要审查就可直接向人大常委会或乡镇人大报告终止代表资格、暂停代表职务情况;四是认为代表资格审查是临时性工作。在今后的工作中我们一定要走出这些误区。

（一）走出审查代表基本条件就是审查代表现实表现的误区，是否优秀是否违法不属于当选代表的基本条件。代表是否先进、是否优秀、是否违法违纪，是党委及组织部门推荐代表候选人时该审查的内容，代表法也对代表权利和义务作出了明确规定，但这不是法律规定的代表资格审查委员会审查代表基本条件的要求。只要符合宪法、法律规定的是中国公民、年满18周岁、没有被剥夺政治权利这三项基本条件，就有资格当选为人大代表，这也是确定代表是否当选、确认代表资格是否有效的基本条件，其他任何条件都不是法律规定的基本条件。当然，满足这三项条件能否当选是另外一回事。

（二）走出只要违法违纪就当选无效的误区，当选无效只能按选举法第三十五条和五十八条的规定认定。对选举是否符合法律规定的程序，以及是否存在破坏选举和其他当选无效的违法行为进行审查，主要是审查代表选举中各个环节是否符合选举法的规定，审查的是原选区或原选举单位选举代表的程序是否符合法律規定，选区或下级人大常委会报来的代表选举材料是否符合规范，涉及当选者个人和选举工作部门等，审查的是代表当选的合法性。法定的当选无效只能按选举法第三十五条和第五十八条的规定认定。除此之外，代表有无缺点错误或是否有违法违纪行为，并不是法定的审查内容。不能因当选代表本人违法不予确认代表资格，代表如因违法行为不宜当代表的，可以劝其辞职，也可以由原选区或原选举单位依法予以罢免。

（三）走出向人大常委会或乡镇人大只报告终止代表资格、暂停代表职务情况但不进行审查的误区，应审查核实后报告。根据代表法第四十九条的规定，当出现地方各级人大代表迁出或者调离本行政区域等七种法定情形时，代表资格终止。根据代表法第四十八的规定，出现因刑事案件被羁押正在受侦查、起诉、审判的;被依法判处管制、拘役或者有期徒刑而没有附加剥夺政治权利、正在服刑的，暂时停止执行代表职务。当出现终止代表资格、暂时停止执行职务的法定情形或出现相关信息的传闻时，代表资格审查委员会得知后，应先进行审查核实之后向本级人大常委会或乡镇人民代表大会报告，不能不审查，想当然。如果不审查就可能出现报告情况不实的现象，导致人大常委会或乡镇人民代表大会的公告有误。

（四）走出代表资格审查是临时性工作的误区，代表资格审查是常态性的工作。多年的实践表明，代表在任期内经常会因故出缺，需要补选，或出现暂时停止执行代表职务的情况，这都需要代表资格审查委员会做好相应的工作。因而代表资格审查工作不是一项时段性、临时性工作，而是常态性的工作。

（作者单位：安徽省凤阳县人大常委会、安徽省凤阳县人民法院 ）