地方政府重大决策出台前向本级人大报告的现状考察与路径探析

潘国红

党的十八届三中全会决定指出 “健全人大讨论、决定重大事项制度，各级政府重大决策出台前向本级人大报告”，从人大和政府两个方面就人大讨论决定重大事项与政府重大决策向人大报告一起部署、共同要求，并强调在决策出台前向人大报告的时限要求，这在党中央文件中还是首次。2017年1月，中共中央办公厅出台《关于健全人大讨论决定重大事项制度、各级政府重大决策出台前向本级人大报告的实施意见》（以下称《实施意见》），对落实十八届三中全会决定要求作出制度设计。各级政府重大决策出台前向本级人大报告制度提出已有多年，目前这一制度落实情况如何？我们就这一问题开展调研，选取省内外部分市、县（市、区）、乡镇人大，通过发放问卷调查表、听取情况介绍、召开座谈会等形式，了解和掌握工作开展情况，分析存在问题，对落实政府重大决策出台前向本级人大报告制度提出对策措施和意见建议。

一

政府重大决策，指的是各级政府因行政管理需要，针对不同发展阶段所要解决的“重大”问题，作出的涉及行政区域政治、经济、社会、文化、生态等方面事项，对经济社会发展和广大群众重大利益产生重大影响的决定。在重大事项上，人大具有讨论决定权，政府具有执行权，政府重大决策是政府为有效执行本级人大的决议决定和上级政府的决定、命令而作出的思路、规划、措施、路径、方法等相对比较具体的实施性决策。任何决策，都必须经过一个比选、补充、优化的论证过程。代表民意决定国家或地方重大事项，是最具有权威的决策形式。人大是汇集民意、反映民意的民意机关，在重大决策过程中担负审议论证的法定职责。各级政府重大决策出台前向人大报告，不仅仅是人大重大事项讨论决定权的重要内容，更为重要的是人大讨论决定不是一般意义上的决策形式，人大独特的工作机制和程序对于促进民主决策、科学决策具有不可替代的保障作用。经过广泛调查研究、充分讨论审议，并按照少数服从多数原则集体议决事项，有利于增强决策透明度和公众参与度，强化决策的群众基础，凝聚起推动政府工作的更大力量，推动国家权力机关与行政机关职能有效转化为治理国家效能。

人大重大事项决定权的有效行使，取决于政府的主动与自觉。在地方人大工作实践中，一直以来存在人大决定权虚置问题，其重要原因之一是地方政府缺乏重大决策报告的制度自觉和行动自觉。地方政府若是人大意识、民主意识、法治意识强，就会主动自觉将重大事项提交人大讨论决定，反之则不报告、少报告，致使人大重大事项讨论决定权难以行使。要求各级政府重大决策出台前向人大报告，重大事项先由政府提出，哪些事项重要，哪些应当提交，由政府研究确定，实现“必报的事项及时报、应报的事项主动报、可报的事项尽量多报”。人大审议政府重大决策是否符合党的路线方针政策和法律法规，是否符合实际，是否反映民意，并提出意见建议，视情况或“议而必决”（审议提出意见建议并作出决议决定），或“议而可决”（审议并提出意见建议，必要时作出决议决定），或“报告备案”，以保障政府重大决策的民主性、科学性和合法性。推动政府重大决策出台前主动自觉向本级人大报告，符合宪法法律关于人大与政府职责权限划分规定，从顶层设计上进一步强化了人大的权力机关地位，是落实人大决定权、监督权和知情权的有力举措，在实践层面使人大重大事项讨论决定权和监督权行使更有底气、更有实效。

地方人大重大事项讨论决定权行使难，另一个重要原因是难以界定和规范“重大”范围，在什么是“重大”事项上感觉无章可循，人大重大事项决定权常常被“重大”二字架空。《实施意见》按“地方各级人民代表大会讨论决定重大事项的重点”“地方各级人大常委会讨论决定重大事项的范围”“地方各级政府应当依法向本级人大及其常委会报告的重大事项”分3类，用列举加兜底条款对“重大事项”进行范围界定。之后各省、市、县（市、区）委相继出台文件，地方各级人大也相继以地方性法规或工作制度形式制定关于重大事项讨论决定权实施办法和规定，本着“能具体尽量具体”“应列尽列”原则，以“清单”方式将政府应当依法向本级人大报告的重大决策范围予以细化、具体化、条目化，主要有以下几类：一是政府立法和文件制定事项，二是规划和计划类事项，三是财政资金安排使用、国有资产处置类事项，四是市场监管、资源利用与保护类事项，五是城乡建设、社会管理和公共服务类事项，六是突发事件应急管理类事项，七是行政机构改革和人员管理类事项，八是改革类事项。职权法定、边界清晰的“权力清单”，增强了政府依法向本级人大报告重大决策的刚性约束力和可操作性，有利于激活人大重大事项讨论决定权的行使和落实。

二

各级政府重大决策出台前向本级人大报告制度施行以来，各地主动适应新形势对人大工作的新要求，出台实施意见办法，推行民生实事项目票决，推进预算初步审查，探索政府重大投资项目审查监督，实行人大常委会决议决定电子票决，取得了一定成效。但从整体上看，在具体工作实践层面，这项制度的落实还存在着思想认识偏差、程序机制建设滞后、工作力量配备不足、执行效果不好等问题。笔者围绕当前地方政府重大决策出台前向本级人大报告制度落实情况设计多条问题进行问卷调查，152位人大代表和人大常委会组成人员参加，认为地方政府重大决策出台前向本级人大报告制度落实情况好、一般、不理想的分别是38%、52%、10%，认为人大落实最好的一项职权，选择监督权、重大事项讨论决定权和人事任免权的分别是65%、10%、25%。地方政府重大决策出台前向本级人大报告制度远远没有发挥应有功效，重大事项讨论决定权仍然是地方人大职权行使中的一大薄弱环节。

政府重大决策出台前向本级人大报告不全面，质量不高。在重大问题、重要决策上，目前许多地方仍然是“党委决定、政府执行”模式，重大决策出台前向本级人大报告的数量不多，质量不尽如人意，权力运行中人大角色缺失。某地政府近3年来政府常务会议研究后提交党委常委会讨论决定的重大决策分别是18件、21件、25件，但提交人大讨论决定的寥寥无几。一些地方重大改革措施的出台、重大建设项目的上马、国有企业的大额举债、乡镇政府机构的改革等重大事项不提交本级人大讨论决定，一些地方政府“自导自演”民生实事项目，导致人民群众“不领情”，推进落实时阻碍重重。许多地方政府提交的财政预算报告过于粗放笼统，专项资金安排没有细化到具体项目和单位，执行过程中动辄上亿的财政性资金使用，也没有事先提交人大讨论决定。有关人口、环境、资源保护等方面的重大措施，教育、科技、文化、卫生等事业的发展规划及重大措施，民政、民族、侨务等方面的重大措施等领域，一些地方政府多年未向人大报告过。对政府重大决策，一些地方政府不提交人大集体讨论，而常常以征求个别常委会领导意见、邀请人大同志列席會议等形式来代替向人大报告。

政府重大决策出台前向本级人大报告随意性大，计划性不强。建立多方联动的协调机制，加强人大与党委、政府的沟通协调，有助于在重大事项议题提出、确定和人大决定决议执行等工作中形成共识和合力，提升人大讨论决定重大事项工作的计划性和有效性。各地出台的实施意见办法明确：“每年人代会召开前，由党委办公室牵头召开人大常委会办公室、政府办公室参加的联席会议，及时通报重大决策和工作部署，沟通全年重要工作安排，协商讨论决定重大事项议题。”實际工作中，三家办公厅（室）参与的联席会议制度普遍没有实行。目前，地方人大常委会每年制定立法计划、监督计划已成为常态，但制定重大事项决定年度计划的还不多。调查中，5个市人大、9个县（市、区）人大、15个乡镇人大，制定重大事项讨论决定年度计划的有4个，仅占14%。许多地方年初没有计划，临时动议多，有的地方政府经常在人大召开会议前一两天才提交报告，使人大没有充足时间深入调研论证，为避免影响经济社会发展之嫌，人大常常是应政府之急，仓促“讨论决定”，影响了讨论决定的质量和权威，影响了讨论决定权行使的有序运行。

人大审议政府重大决策不充分，公众参与度不高。有效的公众参与，充分的讨论交流，对于科学民主决策、促进决策顺利实施具有重要意义。在调研论证阶段，目前许多地方人大缺乏广泛征求意见和专家咨询环节，没有邀请相关专家学者参与讨论，没有召开听证会、咨询会。会议安排不科学，议题多，会期短，对计划、预算不进行深入细致审议就批准了报告，对一些争议较大的重大事项也没有引入博弈、辩论机制。笔者就“在表决重大事项时，你对要决定的事项了解多少”这一问题进行问卷调查，152位人大代表和人大常委会组成人员参加，有35%回答很了解，47%表示了解一些，18%表示不了解。决定表决形式不规范，人代会以举手形式表决通过决议决定，影响了人大代表真实意志表达。问卷调查中，5个市人大、9个县（市、区）人大、15个乡镇人大，人代会以电子表决形式通过决议决定的仅有3个，占10%。

人大后续跟踪督办不力，决议决定落实难。人大决议决定一旦作出，便具有法律效力和强制约束力，本行政区域内的一切组织和个人必须贯彻执行，否则将承担相应的法律后果。实际工作中，地方人大讨论决定前热情较高，但决定通过后对实施情况的跟踪督办关注不多，推动决议决定落实的举措不力，后续跟踪监督不到位。政府对人大决议决定不重视，常常束之高阁，少有问津，很少报告决定执行的情况。人大对决定执行的效果不清楚，即使清楚政府落实不力，也很少启动质询、特定问题调查、撤职罢免等刚性监督方式。“重决定、轻执行”“一决了之”，导致人大决议决定难落实，重大事项决定权行使走样缩水，流于形式，不能实现预期目的。

地方政府重大决策出台前向本级人大报告制度在实践中难以取得突破性、实质性进展的原因主要是以下两方面。

一是思想认识不统一，权力界限不清晰。长期以来，在地方重大决策体系架构上，党委、人大、政府三者职权界限模糊不清、权力运行相互交叉，“党委决策、政府执行、人大监督”模式已经在人们的思想认识中固化，人们往往重视人大立法权、监督权和人事任免权而忽视重大事项讨论决定权。一些重大问题，常常是地方党委和政府共同决策、联合行文，或者直接交由政府作出决定，忽视了通过法定程序转化为国家和人民意志这一重要环节。政府往往认为行政工作是直接执行党委指示，向党委汇报就行，不愿意或不习惯将重大决策提交人大讨论决定。在人大层面，往往讲监督的多，讲决策决定的少，忽略了地方国家权力机关的根本特征，思想上瞻前顾后，担心“越权”“过界”，怕依法独立行使讨论决定权被误解是向党委争权、与政府分权，政府提才议、不提就不议，对许多明显是政府越权决定的事情常常是“睁一眼闭一眼”，不敢理直气壮去追究责任。笔者就影响地方政府重大决策向人大报告工作开展的主要原因进行调查，152位人大代表和人大常委会组成人员参加，36%认为应报告的重大决策的范围和内容不确定，45%认为是党委、人大、政府的关系不顺，还有15%认为是人大代表和常委会组成人员专业化程度不高，其他因素占4%。

二是行权机制不健全，制度落实不到位。机制不完善、程序不规范是各地政府重大决策出台前向本级人大报告工作中普遍面临的又一问题。《实施意见》要求，各级政府要结合实际，研究制定重大决策出台前向本级人大报告的工作制度。目前这一工作制度普遍没有制定，政府应报告的重大决策的范围和内容，报告主体、报告时间和落实人大意见建议或决议决定的要求等缺乏相应的实施办法、具体规则。许多地方建立了人大行使重大事项讨论决定权的相关法规和制度，明确了协调通报、议案提出、前期调研和审查、审议表决、决议决定公开、执行情况反馈监督等各环节的工作要求，但在实践中却成了摆设、沉睡无用。问责追责机制欠缺。权力没有追责机制，就会出现职能退化或者乱作为问题。缺少政府不执行制度行为的惩罚条款，缺乏通过质询、特定问题调查、撤职、罢免等刚性问责追责程序机制，使得政府重大决策出台前向本级人大报告制度约束力不够，削弱了这一制度的执行力和权威性。

三

政府重大决策出台前向本级人大报告，是本行政区域最具法律权威的决策形式，是人民当家作主管理国家事务的政治权力的根本体现。党的十八届三中全会要求和《实施意见》针对的是人大重大事项讨论决定权行使不到位不充分问题，对新形势下人大工作提出了新的更高要求，也给重大事项讨论决定权的落实带来了难得的历史机遇。全面落实各级政府重大决策出台前向本级人大报告制度，是今后一个时期人大工作面临的一个重要课题，有关各方要进一步统一思想认识、明确工作责任、实化机制举措、提升执行实效，以充分发挥这一制度在国家和社会治理中的重要作用。

（一）理顺各方关系，健全“党委决策、人大讨论决定、政府执行”权力运行体制。在地方重大决策体系中，党委决策权具有领导性，人大讨论决定权具有指导性和监督性，政府执行权具有践行性，三者都是地方重大决策决定中不可缺少的环节，目的相同，本质一致，都是以党的路线方针政策和法律法规为指导，都是为了实现好、维护好、发展好人民群众的根本利益。人大依法行使重大事项讨论决定权，不是与党委争权，也不是压缩政府权力空间，而是国家权力机关之责，有利于强化权力制约和监督，提升民主政治和地方治理水平。

推进各级政府重大决策出台前向本级人大报告制度落实，必须进一步加强和改善党的领导。党委要发挥总揽全局、协调各方的领导核心作用，理顺党政之间、国家机关之间关系，构建“党委决策、人大讨论决定、政府执行”的法定运行模式，维护党委对地方重大决策的政治方向性，充分发挥地方人大在重大决策中的重要作用，保证政府重大决策的政治正确性和合法性。改进地方重大决策的领导方式，把人大讨论决定和政府具体执行纳入党委统一部署，党委就地方经济社会发展全局提出决策议题，政府就具体实施形成决策方案，政府重大决策在出台前先向人大报告，在充分发挥人大及其常委会职能作用基础上再报请党委研究，然后由政府出台，最终达到权力行使每一环节的深思熟虑、合理审慎，真正实现党委意图与人民意志依法统一，实现党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一。

健全地方重大决策中党委、人大、政府三者之间的协调沟通机制。学习借鉴北京市、甘肃省、广州市等地的重大事项“年度计划”“年度清单”制度经验，在议题的形成和提出上建立常态化机制。党委办公厅（室）、人大常委会办公厅（室）、政府办公厅（室）每年底通報重大决策工作部署，沟通全年重要工作安排，分议而必决、议而可决、通报备案等3类，明确政府提交和人大受理的重大事项具体议题。人大在广泛征求意见基础上，形成讨论决定重大事项年度计划“清单”，与立法、监督年度计划在年初一并下发，并根据实际情况进行适时调整。上级党委要将政府重大决策出台前向本级人大报告工作作为人大和政府工作的重要内容纳入党建工作考核，强化在工作目标、沟通协调、程序机制、工作绩效等方面的刚性约束，提高考核权重和分值，促进人大重大事项讨论决定权充分行使。

（二）规范程序机制，实现政府重大决策报告工作常态化和有效化。建立健全规范的各环节工作程序和机制，可以保证政府重大决策向人大报告程序一经启动，就有章可循、有序运行，有效避免人大讨论决定的随意性、无序性，实现政府重大决策出台前向本级人大报告工作常态化和有效化。

一是制定政府重大决策出台前向本级人大报告制度实施办法。政府要在报告内容、时间、要求、程序、责任等方面作出规定，细化政府重大决策范围，明确向本级人大报告的工作规程和人大意见建议采纳、决议决定落实情况反馈办法，使其更具操作性。提请人大讨论决定的重大决策报告，应当包括重大决策的基本情况及必要性、可行性说明，有关法律法规和政策依据，需要解决的主要问题和决策方案等。对政府投资重大项目，人代会计划和预算草案要细化到项目，向人大常委会报告的具体投资计划，应包括具体项目、投资额、建设周期、资金来源、建成后预期目标等内容。对于法定事项政府出台重大决策，一般以政府议案形式提请人大审议，对于面广量大的其他事项政府出台重大决策，一般以政府文件形式向人大书面报告。

二是完善人大受理程序办法和讨论决定工作机制。人大讨论决定重大事项，是一个民主、依法、科学决策的过程，必须有规范的程序机制设计，需要按流程一步一步操作和落实。对政府提交的议案报告，建立初步审查、调研论证、审议表决、决议决定公开、落实情况监督等各环节工作机制。人大要加强内部分工协作，明确工作要求和责任，充分发挥人大各专委会或工作委员会作用，确保人大权力高效运作。要提升工作效率，对于政府重大决策报告，根据类别、重大程度和提交目的不同，灵活采用不同处理形式，由有关专门委员会或工作委员会先行组织调查论证，属于法定事项的提交会议审议，必要时作出决议决定交政府执行，一般情况下将调查论证中收集到的意见建议以文件形式向政府反馈交政府办理。

三是建立责任追究制度。建立纠错、问责、追责等制度规定，推动“失责必问、问责必严”成为常态。对本级政府重大决策应报告而未报告人大的，应责成其限期报告;对应报告而未报告擅自作出的决定，应责成其纠正或者依法予以撤销，违法违规决策造成重大损失的，要依法追究责任。对人大决议决定不执行、执行不力、敷衍了事的，应责成其限期改正;造成不良影响的，严肃追究责任。

（三）扩大公众参与，增强人大重大事项讨论决定权行使的民主性和权威性。任何一项制度设计的背后，都有一定的价值选择，或为民主，或为效率，或为自由，或者兼而有之。各级政府重大决策出台前向本级人大报告，其价值指向是人民当家作主，体现的是对人民主权的尊重。人大讨论决定政府重大决策绝不能“走走形式，做做样子”，或是履行一下“法律手续”，而要广泛听取意见，深入开展论证，充分讨论交流，然后在民主基础上进行集中，形成“人大意见”。要将公众参与纳入人大讨论决定运行机制的每一个环节，畅通表达渠道，创新参与方式，以扩大公众参与提升决策民主性科学性。

建立健全扩大公众参与重大事项决定制度。健全调研、论证、公示听证和公众意见采纳情况反馈等民主化机制，使不同阶层、不同群体的利益诉求和意愿得到更全面、更均衡的表达。把调研论证环节纳入人大讨论决定重大事项的前置程序，针对重点难点问题深入实际、深入基层，注重听取各方面特别是基层干部群众的意见建议。对专业性、技术性较强的政府重大决策，应吸收专业代表小组、社会专业人士参与，条件具备的还应当组织专家、智库、专业机构进行深入论证和评估，全面分析评估决策出台和实施后可能产生的影响和作用。对财政预决算草案组织开展初审，听取专家和社会各界对“重大投资项目”“重点支出”的意见，对社会普遍关注、存在重大意见分歧或者涉及利益关系重大调整的重大事项，应当召开听证会，听取各方面意见。审议要充分发扬民主，对提请人大会议审议的政府重大决策草案要尽可能细化具体化，并力争做到在会议召开前尽可能早些将有关材料送代表研究熟悉。鼓励与会人员畅所欲言，充分发表不同意见，对一些争议较大的重大事项，探索引入辩论机制，充分交换不同意见，最终达成共识。规范决议决定表决形式，推行逐项表决、电子表决或投票表决，保证表决的真实性和民主性。

建立信息公开机制。对社会关注度高的重大事项、重大决策，通过多种途径和方式公开相关信息、进行解释说明、征求各方意见，引导社会公众合理表达诉求。及时公开决议决定内容和会议审议意见。决定的重大事项属政府具体执行的，要推动政府研究制订工作计划或实施方案，明确责任部门、目标任务、进度要求和工作措施，并向社会公开。人大各专门委员会或常委会相关工作机构，要按工作对口关系，对每一项决议决定、审议意见建议的办理落实情况进行跟踪监督，把重大事项讨论决定权与监督权、人事任免权结合起来，综合运用听取和审议工作报告、视察检查、专题询问、工作评议、质询、特定问题调查等方式督促办理，及时公开政府落实、人大监督检查等情况，接受社会监督。

（四）加强干部队伍建设，提升人大重大事项讨论决定能力和水平。把思想建设摆在首位，加强人大干部的理想信念教育，强化对人大制度的信念定力，克服到人大工作可以缓一缓劲、歇一歇脚的想法，始终保持奋发有为、积极进取、昂扬向上的精神状态，提升“朝气、锐气、正气”。把人大重大事项讨论决定权行使放到推进民主政治和国家治理的战略全局中去认识和把握，消除思想顾虑和认识误区，强化担当有为意识，增强依法履职的主动性，对属于人大讨论决定范围内的重大决策，督促政府提请人大审议，对政府越权决策的行为，敢于动真碰硬，依法予以纠正和追责。

优化结构，提高队伍整体素质。注重推选具有经济、财政、城乡建设、法律等专业素养的同志担任人大代表，进一步优化人大专门委员会和常委会组成人员知识和能力结构，逐步提高专职人员和年轻委员的比例，配齐配强常委会各工作机构力量。成立专家库，聘请经济、财税、审计、法律等领域的专家学者作为人大常委会的顾问和专家，为人大行使重大事项讨论决定权提供专业意见建议。

切实转变工作作风。密切联系人大代表和人民群众，多形式开展调查研究，多方位倾听民意民声。树立求真务实理念，立足真实，贴近实际，做到说实话报实情，重实际出实招，求实效办实事。坚持问题导向，一切从问题入手，把发现问题、分析问题、解决问题贯穿于履职行权全过程。积极探索重大事项讨论决定工作新途径新方法，不断提升履职质量和水平。摒弃程序化、慢节奏、模式化的工作思维和定势，大力弘扬“马上就办”“日清日结”工作作风，快节奏高效率推进重大事项初步审查、调研论证等各项工作，以高质量履职行权为地方经济社会发展提供坚实的制度保障和民意支持。

（作者系江苏省启东市人大常委会副主任）