打造更多全过程人民民主实践样本

贺伟军

习近平总书记在庆祝中国共产党成立100周年大会上强调要“发展全过程人民民主”，这与2019年11月他在考察全国人大常委会法工委基层立法联系点上海市长宁区虹桥街道古北市民中心时首次提出的“人民民主是一种全过程的民主”重要论述一脉相承，是对“中国式民主”的最新重要阐释，为推进新时代中国特色社会主义民主政治提供了根本遵循。近年来，浙江在市县乡层面全面推行“民生实事项目人大代表票决制”，追溯其渊源，就是发端于习近平总书记在浙江工作时提出的“为民办实事”长效机制。票决制借助人民代表大会制度平台的载体优势，抓住了群众关切的“关键小事”，使民生实事项目由原先“政府部门自己定自己办”转变为“群众提、代表决、政府办、人大评”，实现政府决策与群众需求的精准对接、高度融合，真正把人民群众所需、所盼、所忧之事办实办好。可以说，票决制就是“为民办实事”长效机制的升级版，是“以人民为中心”发展思想的具体实践，是“发展全过程人民民主”的最好诠释和最优载体。

一、注重依法行权，提高民主议决的法定性

习近平总书记指出，“社会主义民主不仅需要完整的制度程序，而且需要完整的参与实践。”全过程人民民主是中国特色社会主义民主政治区别于西方形形色色资产阶级民主的显著特征[1]。有学者提出，全过程民主有这么几个特征：时间上的持续性、内容上的整体性、党政部门的协同性、公民参与的全过程性、多环节的连续性[2]。“全过程人民民主”是全链条、全方位、全覆盖的民主，本文更多的是從民主实践各环节连续性方面展开论述。全过程人民民主保障人民依法实行民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督[3]。就整个民主实践过程而言，“票决制”涵盖了民主协商、民主决策、民主管理、民主监督等各个要素，即使没有民主选举的内容，但在形式上采取差额票决的形式实现人大议决的结果，具有类选举特质，契合了新时代对人民民主的现实操作需求。从票决制工作的本质属性看，它首先是人大行使重大事项讨论决定权的一种形式，使人大行使重大事项决定权更加具体化，对政府拟实施的重大民生实事以票决形成决议决定的方式予以确认，赋予相应的法定效力，具有政府和社会一体遵循、确保项目全面实施的强制性和约束力。也就是说，票决制以人大行使决定权的方式赋予民生实事项目以法定效力。经过人大票决的项目，就产生了法律意义上的强制力，政府及有关部门在相应时限内（一般为本年度）予以实施到位。这种通过票决赋予民生实事项目法定效力的方式，集中体现了人大行权的法定性，也彰显了人大议决的强制性。

二、注重多方酝酿，提高民主协商的柔韧性

马克思和恩格斯指出，“民主是什么呢？它必须具备一定的意义，否则它就不能存在。因此全部问题就在于确定民主的真正意义。”[4]在一定的现实环境中，民主的意义体现为民众参与的广度及其效能。没有一定数量民众的参与，无论是选举民主还是协商民主，其意义都很难彰显[5]。习近平总书记强调，“人民只有投票的权利而没有广泛参与的权利，人民只有在投票时被唤醒、投票后就进入休眠期，这样的民主是形式主义的。”[6]“票决制”的程序设计，为人民群众参与公共决策和监督公共事务提供了制度载体，为民意介入公共决策提供了可行路径。这种制度设计，既有国家权力机关实行票决民主的内涵，又兼容社会主义协商民主的优势，把票决结果的刚性与协商过程的柔性很好地结合起来，改变了以往政府民生实事项目由政府单方拍板决定的状况，充分体现了民情民意，实现了多元利益的权衡和整合。从目前各地的实践做法来看，“票决制”充分体现了民主协商的真谛。不少地方每年9月、10月份左右启动票决制准备工作，由政府办公室牵头征集意见，有的通过媒体以市、县（区）长公开信的形式广泛征集，有的通过向代表征集实事项目，最后统一汇总到政府。经政府常务会议讨论提出初步议题，再提交同级党委常委会研究后，经人大常委会审议通过，成为拟提交同级人民代表大会审议票决的民生实事候选项目。这个“几上几下”的过程，最为重要的是要把群众真正急需解决的民生问题反映上来，“有事好商量，众人的事由众人商量”，特别是通过互联网、公众号等渠道采取无议题、海选式的征集方式，最大程度汇聚民意，真正把群众急难愁盼问题摆在优先办理的位置，为实现民主全链条化奠定坚实基础。同时，人大代表自始至终参与其中，人民群众可以通过人大代表会前走访、公告票决结果、公示项目进展等方式，加强与有关方面协商共建，推进对民生实事的落实。

三、注重程序设计，提高民主决策的科学性

马克思在《黑格尔法哲学批判》中指出，“在民主制中，国家制度本身只表现为一种规定，即人民的自我规定。”这实质上指出了民主的价值属性，即它是以人民利益为依归、为人民所掌控的国家制度，人民是国家制度的主体性力量[7]。这就是“以人民为中心”发展理念的理论基础，而实现“以人民为中心”、保证人民当家作主的国家根本政治制度，就是人民代表大会制度。“票决制”集中体现了人民代表大会制度的全过程民主价值，恰当地将民生实事项目的选定、决议、监督、评价等诸多环节引入到人民代表大会制度轨道上来，是对人民民主而不是其他民主制度的一种具体演绎，契合马克思所讲的“民主的价值属性”，回应了人民主体对参与决策的现实需求。这对于充分发挥人民代表大会这一民主主渠道作用，以“看得见、摸得着、可参与”的方式，诠释最广泛、最真实、最管用的社会主义民主真谛，具有十分重要的实践意义。“票决制”的核心理念在于“还权于民”，政府民生实事项目的征集和筛选由全民参与、实施项目由代表票决确定、实施过程由代表跟踪监督、完成结果由代表民主评议，从而扩大公民有序政治参与，实现由“为民作主”向“由民作主”转变。人代会期间，在听取政府所作的相关说明后，有的地方会议期间召开由部分人大代表参加的意见征询会或辩论会，对候选项目进行充分讨论，有重大分歧的可以召开论证会;人代会期间至少安排半天时间让代表充分审议，审议时代表如提出询问，政府的相关负责人应到会回答询问、说明情况，使政府意见与代表呼声形成最大公约数。候选项目一般多于应选项目20%～30%，在全体会议上由代表以无记名投票方式进行表决，以得票数过全体代表半数以上、从高到低排列、按预定的应选数确定。票决结果当场宣布，并向社会公开。这种由人民选出的人大代表对民生实事项目进行票决的方式，最大程度体现了以民为本的执政理念，也最大程度集中反映了民意。“票决制”最为明显的特征，就是通过人大职权的综合行使最大程度保障公共决策的科学性。它是在人大制度框架内，在遵循既有相关法律和制度规定基础上进行的增量变革，是对现行地方组织法、监督法、代表法等法律要求的制度性补充和程序性完善。“票决制”始终立足于人大法定职能，把行使决定权和监督权有机结合起来，充分发挥人大代表作用，真正把人大决定工作做实、把人大监督工作做深、把人大代表工作做活，形成了人大综合行权的集成效应。

四、注重闭环管理，提高民主监督的实效性

习近平总书记指出，“人民代表大会制度的重要原则和制度设计的基本要求，就是任何国家机关及其工作人员的权力都要受到制约和监督。”票决制名为票决，然而票决出民生实事只是程序上完成项目确定，要真正落地见效必须发挥好人大的监督职能作用，重中之重是做好“实施篇”的文章。因此，必须坚持“把好事办实、把实事办好”的目标导向，坚持“督要督准、督有力度”的效果导向，强调全过程监督、“闭环式管理”，正视现有人大力量难以覆盖所有政府性投资项目的现实，解决好人大监督覆盖面广与监督力量有限的矛盾，选取重大民生实事开展监督以缩小监督管径，以小博大，精准发力，强化人大依法监督、精准监督、有效监督，赋予人大监督更加丰富的法治内涵、更加务实的运行价值和更加广泛的社会效应，从而达到“四两拨千斤”之功效，避免那些华而不实、劳民伤财的“形象工程”“政绩工程”。人大代表是人民代表大会的主体，也是推动票决制的主体力量。票决制的实施，只有有效激发了人大代表依法履职、主动履职、常态化履职的热情，才具有持久的生命力。各地通过创新建立“一事一小组”“一人（代表）一项目”“代表监督周”“一月一通报”“一季一督查、半年一报告、一年一测评”等制度体系，以及开展专业代表监督、民生实事专项监督等方式，有效地推动了民生实事落地落实。从监督环节上来说，无论是方案制订、活动组织，还是建议提出、整改反馈等等，都具有很强的过程性，代表全程参与其中。同时，“票决制”也为代表闭会期间有效履职搭建了平台，使代表活动有了实质性载体，实现项目“事事有监督”，进度“步步有标准”，代表“人人有任务”，使人大监督变“事后跟进”为“全程参与”，监督实效更上一个层次。今后，还应推广“全年无休式动态监督+清单式监督+向人民报告”的监督体系，充分运用“码上说、代表督”等终端，通过现场答问、实地连线、直播互动等多种形式，促进民生实事项目公开化常态化落实。

五、注重跟踪问效，提高民主评价的权威性

习近平总书记指出，“检验我们一切工作的成效，最终都要看人民是否真正得到了实惠，人民生活是否真正得到了改善，人民权益是否真正得到了保障。要把人民拥护不拥护、赞成不赞成、高兴不高兴、答应不答应作为制定方针政策和作出决断的出发点和归宿。”人大履职行权的成效，最终体现在人民群众对党和政府工作的满意程度。票决制贯穿了党委决策、人大决定、政府执行、公众参与的权力运行设计理念，用法治思维构建新型的基层治理体系，用法治方式规范基层治理主体关系，使党委、人大、政府的角色定位更加明确，职责边界和事权划分更加清晰。实践证明，票决制实施情况的评价，必须与现行的领导体制机制、提升基层治理现代化的现实需要相适应并深度嵌入。党委加强对票决制工作的集中统一领导，把党的领导贯彻落实到票决制实施的全过程各方面，是做好票决制工作的根本保证。建立党委统筹协调、人大监督推动、政府组织实施的工作机制，对于推进票决制顺利实施具有重要的牵引作用。党委要把票决制工作纳入重要议事日程，经常听取人大、政府及有关部门实施情况汇报，全面统筹、全程把关，及时解决票决制实施中遇到的重大问题。对于满意度测评结果的运用，人大需报同级党委，并纳入年度相关工作考核，从而提高结果运用的叠加效应。从实践操作层面来看，票决项目的实施情况一般在第二年的人代会上听取和审议政府上一年度民生实事项目完成情况报告，或由同级人大常委会在当年度听取审议实施情况后进行满意度测评。对未能如期完成的民生实事项目，政府应向人大代表作出解释与说明。对执行不力造成严重后果的，人大应当通过询问、质询、特定问题调查等方式强化监督。在实行满意度测评前，可建立以代表为主体、有关专业人士参与的评估小组，对项目实施情况进行预评估;或者探索试行项目实施委托第三方评估，提高評估的专业化水平，以数据说话、以事实说话，提高民主评价的客观性、权威性。

六、注重综合集成，提高民主沟通的系统性

当前，浙江正以数字化改革为牵引撬动各领域全面深化改革，要紧跟数字化改革步伐，运用数字化技术、数字化思维、数字化认知，对票决制工作进行制度机制、方式流程、手段工具的全方位、系统性重塑。紧扣人大核心业务和人大代表依法履职两大核心，依托全省统一的基础设施、应用支撑平台和公共数据资源体系，建立和完善人大公共数据资源库、多跨应用场景和工作运行机制，以票决制的数字化革新成果为打造“数字赋能、高效协同、整体智治”的数字人大2.0 版提供样板。建立票决制信息化应用系统，在试点工作基础上，探索开展全省应用系统建设，为票决制三个阶段六个环节的工作提供数字化支撑，建立全省民生实事项目库，实现项目全周期的规范化管理，推进全省项目数据归集共享，通过连年滚动实施，积极回应群众诉求。要加强未入选民生实事项目的后期处置，及时将征集到而未列入候选项目以及人代会未通过的项目列入项目储备库。加快推进民生实事项目征集初定、审议票决、监督评价等各个环节工作数字化、网络化、场景化，人大代表可通过系统实时了解项目进展情况，开展在线监督、提出监督意见，人民群众可以快捷反映民生实事项目实施过程中遇到的问题，项目实施部门可以在线反馈意见处理情况，形成线上全流程管理闭环，全维度畅通民主沟通渠道。

七、注重总结提升，提高民主管理的法治性

经过近年来的全面推行和探索实践，各地在民生实事票决制工作上都形成了一些较为成熟的运行机制，应适时进行全面系统的迭代升级。一方面，建议省市级人大从立法角度把这些经验成果予以固化，为票决制工作提供坚强法制保障，更好地保障票决制工作成效。目前这项立法已经纳入浙江省十三届人大及其常委会立法调研库，期待法规的出台对于进一步全面规范提升浙江省各级人大民生实事票决制工作起到很好的引领作用。另一方面，要提升人大代表和人民群众对票决制工作的参与感和体验度，从客户体验的角度来优化民生实事项目的征集系统和终端设计，使更多人大代表尤其是人民群众参与到实事项目的征集筛选中来，最大限度体现民意诉求。同时，适当延伸票决制的运用，不仅局限于通过人代会票决的方式来办民生实事，而是充分运用大数据、云计算技术，把甄选、监督、评价民生实事这一方法逐步日常化，短平快扩大运用到更多社区治理、乡村治理的具体实践中，提高基层治理的法治化水平。

近年来，浙江各地探索推进代表联络站全覆盖、代表问政机制常态化、代表述职经常化、召开街道居民议事会和开展开发区人大工作试点等工作，有效地拓展了人民民主参与途径，打造了一批具有浙江标识度的民主实践“金名片”，使全体人民有更多的渠道参与公共决策和社会治理，从制度机制上“防止出现人民形式上有权，实际上无权的现象”。发展全过程人民民主，推进新时代人大工作与时俱进、创新发展，亟需像“票决制”这样更多发端于基层首创的鲜活载体，为走中国特色社会主义政治发展道路、构建“中国式民主”这一人类民主的新形态注入强大活力，从而汇聚起每一位社会成员投身到向第二个百年奋斗目标进军的强大合力。

注释：

[1]许林贵、任垚媞、梁赛玉、缪晓娟：《“全过程民主”——从全国两会看中国式民主特质》，载新华社新媒体2021年3月10日。

[2]桑玉成：《全过程人民民主：人民当家作主的本质特征》，载《北京日报》2021年8月9日。

[3]杨振武：《发展全过程人民民主  彰显中国式民主优势》，载《人民日报》2021年8月4日。

[4]见马克思和恩格斯创办的《〈新莱茵报·政治经济评论〉第四期上发表的书评（1850年3月中—大约4月18日之间）》，《马克思恩格斯全集》第7卷，第305页。

[5][7]罗峰：《全过程民主的理论逻辑与时代内涵》，载《光明日报》2021年4月20日。

[6]习近平在庆祝全国人民代表大会成立六十周年大会上的讲话，载《求是》杂志2019年第18期。

（作者系浙江省人大常委会办公厅会议处处长、浙江省人大工作研究会理事）