政策工具视角下的我国信息服务政策文本量化研究

谭春辉 周一夫 冯扬文

关键词：信息服务;政策文本;内容分析法;政策工具;扎根理论

随着现代信息技术的发展和数字化时代的来临，人们对信息的需求量和质量的要求越来越高，信息服务政策也在不断发生着变化，我国政府十分重视信息服务业的发展，在“十二五”和“十三五”期间出台了大量关于信息服务的政策文本。习近平总书记在网络安全和信息化工作座谈会上提出：“为老百姓提供用得上、用得起、用得好的信息服务，让亿万人民在共享互联网发展成果上有更多获得感”[1]。然而对于我国已经出台的信息服务政策文本是否可以有效地发挥作用，政策文本搭配是否合理科学，以及后续政策应该如何进行优化改进，这些问题都值得去深入研究。

近年来关于对信息服务政策的研究引起了广大学者的关注。李文娟等[2]认为，互联网信息服务政策工具强制程度目前总体处于较高水平并且还在不断强化，同时政策工具的协同程度的总体水平较低，但协同趋势是加强的。张闪闪等[3]认为，我国信息服务机构在制定科研数据管理政策时应当注重科研数据存储规范、科研数据质量管理规范和科研数据共享规范。郭志明等[4]通过分析欧美国家信息服务业及其信息政策现状后，针对我国信息服务业发展滞后的现象，提出应当发挥信息政策的调节作用，同时指出完善信息服务业的政策环境是推进我国信息服务产业化的有效途径。周毅等[5]认为，只有建立全面系统的政策保障，才能实现公共信息服务。杨帆[6]从政策的内容、进程、机制、效果、关联5个方面对构建信息服务保障体系进行了分析。YoonCM[7]认为，在制定科技信息服务政策时，国家层面应全面系统地建立收集、管理和分配科技信息资源提供制度性机制。SaullesMD[8]通过对英国中小企业进行研究，发现英国的信息服务政策没有重视企业的信息素养，进而导致企业浪费了更多的时间和金钱。SubramanianR[9]在研究美国和印度的网络中立性和信息获取时，认为应当注重信息政策的互动交流。

从上述研究现状可以看出：①学术界对不同类型的信息服务政策进行了不少研究，但对于各类型信息服务政策综合的相关研究较少;而信息服务涉及日常生活中多个行业，因此对信息服务政策文本进行整体性研究具有一定的实践意义;②现有的研究大多是基于信息服务政策的制定方面展开，而对于不同类型政策工具之间协调搭配的研究相对较少。

政策工具是实现一个或多个政策目标的手段，也是政策治理主体之间的互动，已成为政府出台相关政策的重要参考[10]。内容分析法是一种对文献内容作客观、系统和量化描述的研究方法[11]，非常适合用于对政策文本进行分析。因此，本文采用内容分析法，基于政策工具的视角，根据我国信息服务政策文本的实际情况，利用NVivo12软件对我国2009—2020年所颁布的，具有代表性的46份信息服务政策文本进行质性分析研究，并从政策工具类型和信息服务政策社会作用两个维度，以揭示我国信息服务政策现存的问题，并为未来我国信息服务政策的制定和完善提供有效的建议，这对于促进我国信息服务业的发展具有一定的价值。

1基于政策工具的信息服务政策文本量化分析框架

政策工具是公共政策研究的一个重要路径[12]，是政府可以掌握和运用来达成政策目标的手段和措施[13]。政策内容量化分析的对象是可以公开获取到的政策文献，通过对政策文本内在特征进行分析，解释其所含的隐性信息，进而为下一步制定相关政策提出相关合理建议[14]。本文将根据政策工具类型维度和信息服务政策社会作用维度这两个维度来构建我国信息服务政策文本的理论分析结构。

1.1X维度：基本政策工具类型维度

根据政策类型和分类标准的不同，政策工具可以分为不同的类别[15]。目前使用较为广泛的是由Rothwell和Zegveld提出来的政策工具分类方法，他们将基本政策工具分为供给型、环境型和需求型3种类型[16]。本文将借鉴Rothwell和Zegveld的政策工具理论，结合我国现代信息服务业的实际情况，来确定我国信息服务政策工具，主要由3类和12个政策工具组成，如表1所示，作为分析框架的X维度。

我国信息服务基本政策工具中的环境型政策工具是指我国政府机关或相关部门借助相关政策为信息服务的发展提供有利环境，推动完善信息服务政策体系，其中包括目标规划、策略性措施、法律管制、金融支持4个方面。此类政策工具中，政府通过一系列手段来调节开展信息服务的环境，有利于规范和促进信息服务的开展，但存在约束力较弱的问题。

我国信息服务基本政策工具中的供给型政策工具是指政府机关或相关部门对现代信息服务业所需的技术、人才和资金等方面的支持，改善信息服务建设不全面的现状，进而推动信息服务体系的完善和发展。供给型政策工具可以分为基础设施、资金投入、技术支持和人才培养4个方面。此类政策工具是政府为保障信息服务能有序进行而制定，投入力度大，效果较为显著，但同时也存在投入成本过大的问题。

我国信息服务基本政策工具中的需求型政策工具是指政府机关或相关部门通过行政手段来改善我国信息服务基础设施不完善的现状，通过满足企业或个人对信息服务的需求来完善信息服务体系。需求型政策工具可以分为服务外包、贸易管制、公共服务、海外机构4个方面。此类政策工具能够灵活根据信息服务市场需求来调整，保障信息服务顺利开展，但存在弹性较大的缺点。

3种类型政策工具对信息服务的作用如图1所示，其中供给型政策工具主要表现为对信息服务的推动力，需求型政策工具主要表现为对信息服务的拉动力，環境型政策工具主要表现为对信息服务的影响力。

1.2Y维度：信息服务政策社会作用

基本政策工具类型维度可以对信息服务政策的一般特征进行描述，但难以全面地对信息服务政策进行针对性分析，特别是一些特定政策工具的目的难以体现出来。信息服务政策的建设和发展最终目的还是服务社会，因此还需从信息服务政策社会作用维度出发进行分析，从中了解政策工具所起到的作用，了解政策工具与信息服务建设的契合度，更全面科学地理解信息服务政策从制定到实施的过程，便于后期更科学合理地调整政策工具。根据目前我国现代信息服务业的实际情况，结合胡昌平等[17]对信息服务政策与法律的社会作用的观点，将信息服务政策社会作用分为5个方面：引导、评价、教育、预测、管理，如表2所示，作为我国信息服务政策分析框架的Y维度。

1.3信息服务政策文本二维分析框架

通过对政策工具和信息服务政策社会作用的理论分析，为了更好地对信息服务政策文本进行深入分析，将上述X维度和Y维度相结合，形成信息服务政策文本分析二维框架，如图2所示。

2政策文本选择与编码

2.1政策文本的选择

政策文本选取的来源为“北大法宝”（http：//www.pkulaw.cn/），以“信息服务”作为检索关键词，利用北大法宝数据库进行检索，检索时间为2020年12月20日，检索出与“信息服务”有关的中央法规、各部级条例以及司法解释共197篇，其中现行有效176篇。为了有效反映我国近10余年来信息服务政策文本的真实状况和时效性，故选取发布时间为2009—2020年的政策文本，同时由于收集到的政策文本数量众多且内容繁杂，为保证政策文本具有代表性、全面性和科学性，按照以下标准进行选取：①优先选取国家层面的政策文本，主要是国务院及其部委局等机构发布的政策文本;②政策文本中“信息服务”出现频次较多的政策文本;③与信息服务相关的有代表性的法律、法规、条例、细则、办法、意见等类型文件;④已失效的政策文本不予选取。最终从中整理出与信息服务相关性最强的政策文本46篇，如表3所示，作为我国信息服务相关政策的代表样本。

由于我國在2018年3月根据第十三届全国人民代表大会第一次会议批准的国务院机构改革方案，对部分机构进行调整合并。随着机构的改革，表3及后文中所用机构名称均为当前各部门使用的名称，对存在隶属关系的部门，在统计中使用主管部门的名称（如国家知识产权局隶属国家市场监督管理总局，在统计中使用国家市场监督管理总局）。

2.2政策文本内容编码

NVivo软件是澳大利亚QSR公司开发的一款定性方法和混合方法研究的软件[15]，其分析范围涵盖了文档、音频、视频等，目前被广泛应用于政策行为分析当中。为了更好地对信息服务政策文本进行更深入细致的研究，本文采用NVivo12软件对信息服务政策文本内容进行编码。将所选46份政策文本导入NVivo12软件中，对所有涉及“信息服务”相关条款进行检索和编码（编码示例如表4所示），具体操作如下：首先利用扎根理论的原理逐字逐句阅读进行信息捕捉并编码，在编码过程中严格按照文本内容与要素紧密相关的原则，将文本中的政策语句编码至对应的政策工具当中，同时将其编码进入相应的社会作用当中，如将“承担高校知识产权信息相关培训，壮大信息服务人才队伍，开展知识产权信息素养教育”编码进入“人才培养”，同时编码进入“教育”形成一个参考点，遇到涵盖多个政策工具的文本内容时，则将其同时编入相对应的政策工具中，然后再将编码内容进行归纳和分类。

最终共获得参考点651个，如图3所示，具体来看，在基本政策工具类型中，供给型政策工具的参考点数量为155个，其中“基础设施”工具有94个参考点，“资金投入”工具有7个参考点，“技术支持”工具有23个参考点，“人才培养”工具有31个参考点;环境型政策工具的参考点数量为397个，其中“目标规划”工具有101个参考点，“法律管制”工具有162个参考点，“金融支持”工具有5个参考点，“策略性措施”工具有129个参考点;需求型政策工具的参考数量为99个，其中“服务外包”工具有16个参考点，“贸易管制”工具有18个参考点，“公共服务”工具有60个参考点，“海外机构”工具有5个参考点。在信息服务政策社会作用维度当中，“管理”要素有267个参考点，“教育”要素有98个参考点，“评价”要素有72个参考点，“引导”要素有190个参考点，“预测”要素有24个参考点。

3信息服务政策文本的数据分析

3.1政策文本的历时性分析

通过对46份政策文本的发布时间进行统计，得到信息服务政策样本历时性分布图，如图4所示。综合来看，从2009—2016年总体上处于一个较为平稳的状态，在2017年信息服务政策文本出台数量猛增，共出台了11份政策文本（占比达到23.91%），这可能是由于互联网技术在各个行业中飞速的发展和应用，进而导致出台大量配套的信息服务政策文本，在2017年以后呈现逐步下降的趋势，这可能与我国信息服务体系初步形成，随之进入逐步发展完善的阶段有关。随着我国经济社会和互联网信息技术的不断发展，信息服务将会迎来多元化的发展，未来的有关政策也将持续跟进这一领域的发展。

3.2政策文本出台部门分析

从颁布信息服务政策文本的部门来看，收集的46份政策文本总共是由19个部门发布的，如表5所示，由此可以看出信息服务得到了我国众多政府部门的关注，其中国家互联网信息办公室、工业和信息化部是信息服务政策文本的主要出台部门，国家互联网信息办公室作为信息服务的主管部门发布的政策文本数量最多，共发布12份（占比达到26.09%）。此外，国家互联网信息办公室与工业和信息化部在信息服务方面发文独立性较高，说明这两个部门是推进我国信息服务体系建设的中坚力量。从联合发文的情况来看，国家市场监督管理总局、商务部、教育部与其他部门联合发文的次数较多，分别为4次、3次、3次，国家市场监督管理总局对整个信息服务市场起到监督的作用，针对不同的部门要出台相应的匹配政策文本，商务部负责推进流通产业结构调整，教育部作为高校的主管部门，在高校信息服务体系建设中往往需要其他部门的支持，因此需要与其他部门进行联合发文。

3.3X维度数据分析

通过对数据的分析，信息服务政策在政策工具上的差异化较为明显，在使用上存在结构失衡的情况，其中环境型政策工具使用最多，占比达到60.98%;排在第2位的是供给型政策工具，占比为23.81%;但需求型政策工具明显存在较大的缺口，占比仅为15.21%，如图5所示。这说明了我国在对信息服务体系建设的过程中，更加重视政府直接的投入建设和政策环境的建设，但是在信息服务市场供需方面关注较弱，对市场的调节力度还不够。

从不同类型的政策工具来看，如图6所示，排在前3位的分别是法律管制、策略性措施、目标规划，占比分别为24.88%、19.82%、15.51%，而海外机构和金融支持政策工具占比最低，仅为0.77%，此外服务外包和资金投入政策工具也受到了一定的忽视，占比分别为2.46%和1.08%，从上述分析中可以看出，各种政策工具存在严重的不均衡现象。

3.4Y维度数据分析

从信息服务政策社会作用维度中的各个要素来看，其中“管理”有267个参考点，“教育”有98个参考点，“引导”有190个参考点，“评价”有72个参考点，“预测”有24个参考点。其中占比最高的为“管理”，占比达到41.01%，其次“引导”“教育”“评价”“预测”，占比分别为29.19%、15.05%、11.06%、3.69%，如图7所示，从中可以看出，我国信息服务政策在其社会作用当中比较重视管理和引导作用，通过这些政策手段来规范信息服务市场环境，进而保证信息服务的质量;对于“教育”和“评价”的关注则相对较少，在信息服务政策社会作用当中，教育和评价的作用也非常重要，通过信息服务政策的教育能够对特定主体的行为产生良性影响，而评价作用则对行为者的行为做出评价，起到了社会监督的舆论作用，但对“预测”作用的关注存在严重的欠缺，占比仅为3.69%，通过预测作用可以增进人们在信息服务活动中的相互信任，進而促进信息服务市场朝良性方向发展，因此政府有关部门在后续出台政策文本时应当重点关注到“预测”作用。

3.5X、Y二维交叉分析

利用NVivo12软件将X维度政策工具类型与Y维度信息服务政策社会作用各要素进行矩阵编码，得到信息服务政策二维分布表，如表6所示。

将信息服务政策的具体工具与信息服务政策社会作用维度各类要素进行交叉，从横向来看，目标规划、法律管制、人才培养等政策工具在信息服务政策社会作用维度层面存在着严重的不平衡，甚至出现了巨大的落差，如目标规划这一政策工具在“引导”上使用的频率为80次，但在“管理”“教育”“评价”“预测”上使用均不到10次，这种现象不利于信息服务业朝良性的综合的方向发展。从纵向来看，信息服务政策社会作用中的各要素在政策工具当中的分布也存在着失衡现象，其中“管理”作用主要体现在法律管制工具当中，共出现了154次，然而在服务外包、金融支持、人才培养工具中分别仅出现了1次、1次、0次;“教育”作用主要体现在基础设施和人才培养工具当中，分别使用了28次和27次，但在服务外包、海外机构、金融支持、贸易管制、资金投入工具中使用次数均为0次;“评价”作用主要体现在基础设施和策略性措施工具当中，分别出现了20次和19次，在技术支持、贸易管制、人才培养、资金投入工具中出现次数为0;“引导”作用则主要体现在目标规划工具上，出现次数80次，但在海外机构和贸易管制工具中使用次数为0;而“预测”作用整体体现较少，在各个政策工具中出现次数均未超过10次。从总体来看，大多数政策工具在使用上都存在着不同程度的不均衡情况，不利于我国信息服务建设体系的发展，还需要进一步完善。

4结论

我国信息服务体系建设是一个长期性、系统性的工程，推动其有序发展需要全面协调各个方面的资源。政策工具作为政府推动信息服务体系建设的手段，在整个建设过程中发挥着重要的作用，其中供给型政策工具体现了政府部门的直接投入，为信息服务体系建设提供强有力的支持;环境型政策工具为信息服务体系的发展提供了有利的政策环境;需求型政策工具则通过满足信息服务市场需求，来调节市场关系，3种政策工具相互配合才能形成一个有机的整体，进而积极促进信息服务的发展与建设。但根据本文分析，总的来看，政策工具存在使用失衡的问题，从而导致了其效用难以完全发挥出来，还存在一些需要完善的地方。

4.1环境型政策工具使用过溢，内部工具结构失衡

从图5中可以看出，环境型政策工具的使用占比达到60.98%，在所有类型政策工具中占比超过半数，处在了溢出的状态。出现这种现象说明了我国在推进信息服务体系建设的过程当中，十分重视为其创造良好的发展环境，但是环境型政策工具的过多使用，同时导致缺乏了其他类型政策工具的配套支持，反而限制了环境型政策工具发挥出其应有的作用。在其内部的政策工具使用当中，法律管制工具占比最高达到24.88%，其次是策略性措施工具、目标规划工具、金融支持工具，占比分别为19.82%、15.51%、0.77%，从中可以看到环境型政策工具内部也存在着配置失衡的问题，法律管制工具的过溢使用虽然有利于规范信息服务市场的主体行为，但缺乏配套跟进的目标规划和金融支持，又会限制其发展。

4.2供给型政策工具使用欠缺，内部工具使用失衡

从选取的样本来看，供给型政策工具使用的比例为23.81%，从总体的角度来看，占比存在一定程度上的欠缺，这也说明了虽然国家对信息服务体系建设十分重视和支持，为其发展投入了大量的资源，但还需进一步加大力度。其内部工具在使用上也存在着失衡的现象，基础设施工具使用的频率最高，占比达到14.44%，其次是人才培养工具，占比为4.76%，而技术支持工具和资金投入工具则更低，分别为3.53%和1.08%，这说明了供给型政策工具中，我国政府最重视的是信息服务的基础建设，直接投入的资源较多，但对人才培养、资金投入、技术支持的关注相对缺乏，人才、技术和资金对信息服务的发展同样至关重要，说明了在政策工具在配置上不是十分恰当，这也在一定程度上影响了我国在信息服务体系建设朝更好的方向发展。

4.3需求型政策工具使用不足，内部工具较为缺乏

从整体的角度来看，目前我国信息服务政策更为偏重使用环境型政策工具和供给型政策工具，相比而言，忽视了需求型政策工具的使用，需求型政策工具占比仅为15.21%。在其内部工具中，公共服务工具占比为9.22%，此外服务外包、贸易管制两项工具使用的频率都不高，分别为2.46%、2.76%，而海外机构在需求型政策工具当中使用的频率最低，仅为0.77%，可以看出目前在信息服务市场当中，没有重视利用海外机构的技术力量，与此同时，对于服务外包工具和贸易管制工具在使用上也存在欠缺，没有充分借助社会力量来进行市场调节，主要还是通过政府层面来进行调控。总的来看，需求型政策工具的缺乏将会导致信息服务市场的满足需求的能力不够，对市场的调控力不强，进而难以调动各方面主体参与到信息服务体系建设当中来的积极性。

4.4各类型政策工具在信息服务政策社会作用中分布不均

从信息服务政策来看，其目标是通过各种政策工具的搭配使用，使信息服务政策社会作用维度中“教育”“引导”“评价”“管理”“预测”这5个方面发挥出更大的作用，推进信息服务体系的建设发展，进而提供更高质量和更高水平的信息服务。但从二维交叉表来看，政策工具在“预测”“评价”“教育”这3个方面的使用比例不足，特别是在“预测”方面上。通过“预测”作用可以增强人们在信息活动中的信任程度，而“评价”则可以起到社会监督的舆论作用，“教育”作用可以对人们今后的信息行为起到特定的教育作用，同时相应政策工具在不同作用中分布不均，所产生的效果也会存在差异，甚至达不到预期目标，因此这种现象影响了信息服务的质量和水平，也反映出目前我国信息服务体系的不健全。

5未来信息服务政策文本优化的建议

通过上文的系列分析，可以得出信息服务政策文本中的各类型政策工具都有其各自的作用和适用环境，如果想要政策工具发挥出更大的效用，政策工具与信息服务政策社会作用要素之间的结构应该科学合理搭配，同时各类型之间的政策工具也应相互协调互补。信息服务政策能否在现有的基础上做出进一步的结构调整，将对我国信息服务体系的建设产生重要的影响，结合数据分析，本文提出以下优化建议：

5.1优化调整各类型政策工具搭配

信息服务体系建设发展需要环境型、工具型和需求型政策工具之间的相互合理搭配。从目前政策工具使用来看，应适当放缓环境型政策工具的使用，避免其出现进一步使用溢出的现象，在其内部保持法律管制工具和策略性措施工具使用的同时，也应当重视目标规划工具和金融支持工具的使用，特別是在金融上的支持，通过确立清晰的信息服务目标规划和提供系列的金融方面的支持，进一步推进信息服务事业的发展。对于供给型政策工具，应适当加大使用力度和调整内部工具的搭配，提高对信息服务的技术支持，加大资金投入和人才培养，促进信息服务与现代科技的融合发展，培养高水平专业化人才并引导其投身到信息服务体系建设当中，推进现代信息服务业发展。需求型政策工具是比较容易忽视的一部分，应当逐步扩大需求型政策工具的使用，做好信息服务市场供需关系的调整，解决信息服务中现有的矛盾难题，在服务外包工具和海外机构工具的使用上可以寻找有实力的社会力量进行合作，通过加强政府与社会之间的相互合作，构建更科学的信息服务体系。

5.2注重政策工具在信息服务政策社会作用要素中合理配置

从信息服务政策工具二维分布表来看，应当调节法律管制和目标规划工具在信息服务政策社会作用各要素中的均衡使用，避免出现“顾此失彼”的现象，还应加大金融支持、服务外包、资金投入工具在信息服务政策社会作用各要素中的使用频率。目前信息服务政策的社会作用主要体现在“管理”和“引导”上，而在“教育”和“评价”的作用上相对较少，在“预测”上则更少，不利于用户获得更多更高质量的信息服务。在下一步的政策文本出台使用中，应当重点关注“预测”作用，通过预测信息服务市场的变化趋势，为用户及时提供更多具有针对性的信息服务，提升用户在使用中的满足感。同时“管理”“引导”“教育”“评价”应当均衡全面推进使用，重视政府对整个市场的调节引导和管理作用，注意到教育和评价的作用，提供合理的建设指导，避免信息服务体系在建设过程中存在失衡现象，进而影响信息服务的效能价值。

5.3加强政府职能部门之间合作沟通

从政策文本的发布部门来看，46份政策文本涉及到国务院及19个有关部门，总的来看，我国政府部门对于信息服务建设十分重视，但出现了“政出多门”的现象，缺乏统一协调管理的局面。这种现象不仅会对各级政府相关部门造成行政负担，也会造成多个部门交叉指导工作的现象，进而增大基层部门的工作负担，还会造成一定程度上行政资源和经济资源的浪费。因此，政府部门应当加强统一管理和合作沟通，作为信息服务的主管部门，国家互联网信息办公室和工信部应当起到牵头的作用，引导各部门之间的协调合作沟通，提高联合发文的比例，同时明确主管和指导单位，形成互补性的信息服务政策体系，提高政策文本的使用价值，促进形成欣欣向荣的信息服务市场。