试析清末政治改革失败之原因

冯政龙

摘要：清末新政是清朝末年的一场经济和政治体制改革运动，也是中国现代化的重大事件之一。新政的实施经历了对行政体制进行改革、尝试实施立宪民主制度及成立内阁三个阶段，其失败的主要原因在于改革利益主体陷入了衰弱合法性与统治危机的双重矛盾，清政府主观和客观上存在多重局限，传统执政合法性衰落，政绩困境与改革时机选取不当。

关键词：清末新政;君主立宪;改革

中图分类号：K256文献标识码：A文章编号：2095-6916（2021）19-0080-03

1840年，鸦片战争爆发，自此，中国开始逐渐沦为半殖民地半封建的国家，帝国主义列强和本国官僚集团的共同压迫使中国的民族矛盾和阶级矛盾格外尖锐。以先进知识分子、开明官绅和部分民間社团等为主要力量的救亡图存运动（太平天国运动、洋务运动、戊戌变法）就此拉开了帷幕。1901年1月29日，以慈禧太后为首的清政府为挽救其在庚子事件后的统治危机不得不宣布实行新政。清末新政在一定程度上加快了我国近代化的进程，同时也拉开了中国百年民主化改革的帷幕，但是由于改革错失良机、统治集团内部严重分歧，最终以清王朝的覆灭宣告失败，但清末新政中民主宪政改革仍然值得深究，对于后发国家转型有一定的参考价值。

一、清末宪政：垂死病人的强心针

十九世纪中叶，清政府在资本—帝国主义的围猎中节节败退，为了维护其反动的统治不得不加大对人民群众的盘剥，高额的赋税和杂役、腐败的官僚集团、食不果腹的农民、破产的工商地主等共同刻画出了晚清的悲惨景象。国内外的矛盾带来了新旧阶级势力的此消彼长，新的阶层正在破茧而出，旧的阶层仍在挣扎，因而晚清的改革始终笼罩着浓厚的阴影。在庚子事变中清政府前期狂妄自大，后期进退失据，最终被迫签订了《辛丑条约》，此条约的签订使中国完全落入了半殖民地半封建的悲惨境地，清政府成为洋人奴役中国的工具。

清政府为了支付巨额的赔款，不得不加大盘剥的力度，将危机转移给国内的群众。此外，列强加大了对华资本输出力度，因此东南地区传统工商地主在内外压迫下纷纷破产。工商地主阶级和知识分子阶层迫切需要提出自己的政治主张以求维护本阶级的利益，因此晚清统治阶级出现了满清贵族内部矛盾、满汉地主矛盾以及列强与中华民族的矛盾，在三类矛盾越发尖锐的情况下，为弥合分歧、缓和矛盾、巩固政权的稳定，清政府实施了新政。清末新政从1901年开始，共经历了三个阶段，每个阶段呈现了递进的态势，从初始阶段的行政机构改革推向了民主宪政改革，但由于每个阶段的任务都未能完成，并使矛盾堆积至下一阶段，最终在多米诺骨牌效应下导致了整个改革的彻底失败。

第一阶段是1901年至1905年，慈禧太后以光绪皇帝的名义宣布实施新政。新政之初，清政府设立“监办政务处”，担负着全面主持变法工作的重任。在其主导下，这一时期的变法措施主要体现对行政体制方面进行改革，如将总理衙门改为外务部，并位居六部之前，对中央政府机构进行部分重组调整等。同时为适应政治体制的变革，清政府逐步废除了八股取士的科举制度，改革了上千年的选官用人制度。

这一阶段清政府的行政体制改革相对顺利，但由于央地权力博弈等多种因素的影响，致使改革虚有其表，行政体制的改革既未能加强中央的权力又未能清除传统体制的冗余，反而由于多重机构的设立加重了人民的负担。此外，清政府废除科举制度既打破了传统知识分子的上升渠道又未能建立新的阶级流通渠道，忽视了中小知识分子的政治诉求，最终使得传统知识分子站到了清政府的对立面，为其最终覆灭埋了因果。

第二阶段是1905年末到1908年慈禧去世。1905年日本在日俄战争中取得胜利，战争双方在中国的领土上进行交战，严重侵害了中国的领土主权和人民的生存权利。此时以慈禧太后为首的统治阶层惊于日帝国在立宪改革后的强大爆发力，第一次看到亚洲人战胜欧洲人，也喜于日本立宪改革后皇室仍然能保持超然地位。因此慈禧太后决定开始尝试立宪民主制度改革，新政开始触及政体的改制，迈出了民主化历程艰难的一步。1906年9月1日，《宣示预备立宪谕》的颁布标志着清廷第二阶段改革的开始，这是一场持续时间最长、改革程度最深、牵涉集团利益最多的一次近代政体变革的探索。在两年后颁布的《钦定宪法大纲》中，清政府以九年为预备期并颁布《九年预备立宪逐年筹备事宜清单》作为此次立宪进程的时间表。但是，由于统治集团内部矛盾无法消弭和改革的困难重重导致清廷的计划并未能如期实施。

第三阶段是以宣统皇帝登基，其父载沣担任摄政王主持国政为开端。此阶段的改革主要是组建内阁，慈禧去世前改革措施虽快速推进，但革命党人此起彼伏的起义令清朝统治者倍感恐慌，同时慈禧的去世也令满清地主集团失去了对朝政的有力掌控，新的执政集团又忽视了汉人地主集团的利益，使改革后的内阁中汉人官僚比例过低，失衡的内阁机制最终激化了满汉矛盾，迫使满汉地主集团联盟彻底破裂，清廷最终被各方势力所抛弃，其所期待的“消弭内乱，永固皇位”的想法最终在辛亥革命的炮火中灰飞烟灭。

清末新政试图建立立宪政体的“近代行政体制”对近代宪制革命而言具有一定的进步性，为我国后续的民主革命提供了经验和教训，成为晚清政治发展和制度创新的重要标志，并在客观上推动了中国的近代化进程。但革新政治制度建立新的民主体系本就是极为困难的，满清集团内部的腐朽以致于丧失了有效实施权力再配置的能力，不能正确面对国内外的形势，最终导致首次大规模近代化民主改革的失败，最终清王朝被埋入了历史的坟墓。

二、清末宪政失败的主因：改革利益主体陷入执政合法性衰落与统治危机双重矛盾

（一）清政府主观和客观上存在多重局限

清末新政是在清政府传统的反动统治难以继续的背景下开始的，而此时的清政府内部既陷入了满汉民族矛盾的困局里，又陷入了地主阶级与农民阶级的传统矛盾之间，因此清政府的改革是以慈禧为主的满清统治集团不得已而为之的，缺乏推动改革的积极性。按照1644年满清入关之后的统治思维来看，满人统治集团由于人口较少，所以不得不依赖汉人地主集团进行统治，因此满清政府的统治是基于满清军事贵族集团和汉人地主集团的二元统治机构，依赖传统帝王之术的平衡之道和儒家道德伦理进行统治。鸦片战争之后，满清军事集团的快速瓦解、汉人地主武装的崛起，导致满清政府陷入了多重困难之中。一方面，为了维护统治不得不推动现代化改革，但推动改革就必须考虑多方面利益集团的利益，而汉人地主集团逐渐成为实力最大的集团，就必须考虑到他们的利益。另一方面，由于满清军事贵族的衰落，改革必须捍卫他们自身的利益，因此又不得不削弱汉人地主集团的利益。可见，清末新政的本质上就决定了其是首鼠两端的改革，做不到通过自上而下的改革促进政治制度和行政体制革新以适应新的国际形势和释放生产力的发展。妄图通过改革转移国内民众视线，缓和阶级矛盾，转嫁危机，维护其君主专制中央集权的统治，这在当时的重重矛盾中是无法实现的，其失败是必然的。