我国环境损害补偿基金制度的构建刍议

田野

摘要：我国环境损害赔偿主要是通过一般民事侵权诉讼来救济，但由于环境损害的复杂性导致受害人在超过诉讼时效、环境损害责任人无力赔偿等情况下无法得到及时有效的赔偿，形成“企业污染，政府买单”的局面。环境损害补偿基金制度的建立有助于解决民事侵权责任时效限制与环境损害结果潜伏性矛盾问题、环境污染损害后果的广泛性与企业赔偿能力有限性的矛盾问题。借鉴美国、日本的环境损害补偿基金制度，建议我国环境损害补偿基金制度的构建采取行政依附的模式，国家作为基金建立的主导，由多元化的基金资金筹集来保证基金后期的运作。

关键词：环境损害;补偿基金;环境损害补偿基金制度

中图分类号：D922.68文献标识码：A文章编号：2095-6916（2021）19-0023-04

一、环境损害补偿基金制度的概述

关于环境损害补偿基金的定义可拆分为“环境损害”“基金”两个部分。

首先是“环境损害”，因环境污染、生态破坏造成的后果的表达术语在我国学术界众说纷纭，陈兹阳教授提出使用“环境损害”或“生态损害”，认为环境损害是指在人为日常反复的活动下所产生的破坏维持人类生活的环境，而间接损害公众之权利或利益的事实。结合我国《环境保护法》中“因污染环境和破坏生态造成损害”的表述，本文认为对环境污染和生态破坏造成的后果采用陈兹阳教授的“环境损害”这一观点更为适合，环境损害不仅仅包括因环境污染受到的人身和财产损害，还应该包括环境自身所受到的损害，本文中的环境损害是指行为人（侵害人）因其污染环境破坏生态的行为而对环境整体、要素和他人（受害人）的合法权益造成的损害。

其次是“基金”，对基金的定义是：为兴办、维持或发展某种事业而储备的资金或专门拨款。基金的资金来源也是多种多样的，主要包括政府财政拨款、社会各界的捐赠、基金运营收益等。

综上所述，环境损害补偿基金是指以通过多元化的资金筹集方法而建立，由专门机构负责管理、使用的资金，目的是以此资金来救济因环境损害遭受人身和財产损失的受害人，同时修复治理受损害环境。本文研究的环境损害补偿基金法律制度是指对环境污染或生态破坏给受害人权益及环境本身造成损害给予社会救济性补偿进行规制的法律制度。

二、我国建立环境损害补偿基金制度的必要性分析

（一）民事侵权责任时效限制与环境损害结果潜伏性的矛盾问题

我国《环境保护法》第六十六条规定：“提起环境损害赔偿诉讼的时效期间为三年，从当事人知道或者应当知道其受到损害时起计算。”《民法典》第一百八十八条规定：向人民法院请求保护民事权利的诉讼时效期间为三年。法律另有规定的，依照其规定。诉讼时效期间自权利人知道或者应当知道权利受到损害以及义务人之日起计算。法律另有规定的，依照其规定。但是，自权利受到损害之日起超过二十年的，人民法院不予保护，有特殊情况的，人民法院可以根据权利人的申请决定延长。由此可以看出，中国环境损害赔偿的时间限制一般是三年，法规限制最长遵循民法通则的规定为二十年，这基本上是一个固定的时间。

在环境损害事件中，特别是新技术所导致的环境损害，由于现有技术的局限性，即使是最先进的技术也不一定能及时有效地发现其危害，这些危害通常会有相当长一段时间的潜伏期，20年对于一般情况下及时发现受环境损害的受害者来说求偿时间可能足够，但是有些疾病的潜伏时间却是漫长的，目前已知的日本熊本含甲基汞的工业废水污染水体导致的水俣病的病因自初次发现到政府确定经过15年，富山锌、铅冶炼厂等排放的含镉废水导致骨痛病确定历时22年，因石棉污染引起的石棉性肺癌潜伏期可达30年之久，而其他未知的环境污染引发疾病的损害原因的查明可能会耗费更加漫长的时间。当这些未知的疾病经过几十年时间后超过诉讼时效时才被发现，再经过一定时间被政府确定，环境损害受害人极有可能无法通过传统民事诉讼制度得到应有的赔偿。如果采用将诉讼时效延长这一方式，虽然保障了环境损害受害人的权益，但是会增加企业的负担，且不符合民法公平合理的理念，并且经过的时间太长也会造成环境的改变，对于受害人与环境损害事件之间的因果关系确定也将会变得十分困难。综上所述，现有的诉讼时效不够长，对环境损害受害人而言不能有效保障其权利，但延长诉讼时效又对企业不公平，不利于企业的发展，有违民法公平合理的理念，而建立环境损害补偿基金制度，可以在环境损害受害人超过诉讼时效无法得到赔偿时对其提供及时的补偿来有效调节这一矛盾。

（二）环境污染损害后果的广泛性与企业赔偿能力有限性的矛盾问题

环境污染损害后果具有广泛性的特点，尤其是化工、石油、有色冶金业等特殊行业发生的环境损害事件，一旦发生污染对环境所造成的损害范围广泛，因此而受到影响的受害人往往更多，影响更加深远，对于环境损害受害人造成的人身、财产方面的损失，后续修复治理环境所需要的资金数额是巨大的。即使环境损害责任人不需要对受损害环境的修复治理进行出资，仅是对受害人的赔偿需要的金额都可能远远大于公司的总资产。例如2011年云南曲靖重金属污染水库事件，陆良县和平化工公司将重毒化工废料铬渣倒入水库，致使水库致命六价铬超标2000倍，同时对周边环境造成严重污染，附近村庄2002年至2010年，经诊断的癌症病例有14人，其中11人已经死亡，死亡时最小的9岁，最大的77岁。专业机构监测报告显示：经六价铬污染后的水在自然环境下，降解有害毒素需要100年，对当地环境造成的破坏不可估量。然而环境损害责任人陆良县和平化工公司的资产并不足以对受害人进行赔偿和对受损害环境进行修复治理。我国《公司法》第三条规定“公司以其全部资产承担赔偿责任”，民事诉讼中也有规定，如果作为侵权行为人的法人破产解散，使诉讼继续进行已无必要或者成为不可能时，应当终结诉讼。然而，在环境损害所导致的诉讼中，受害者是急需救助的，环境损害所造成的的损失通常是巨大的，公司全部资产往往不足以对全部受害人进行赔偿，而将资产全部赔偿后势必会导致公司运转困难甚至破产，符合上述诉讼终结的条件。在环境损害所导致的诉讼中，诉讼终结就意味着会有大量的受害人得不到有效的救助，这些受害人对得到赔偿的诉求是合理合法的，而因为诉讼的终结落空，对受害人来说并不公平。同时，这样也会形成“企业污染，政府买单”的局面，尤其是对受损害环境的后期修复治理所需要的时间漫长、资金数额庞大，会给地方财政造成很大负担，不利于地方经济社会的发展。