党内法规执行的制度化：建构、内卷与调适

[摘要]制度化建设是确保党内法规执行走向规范有序的有效途径。党的十九大以来，党内法规执行制度化的创新发展，有效推动了党内法规制度体系建设的进程，但目前一些党内法规执行工作陷入了消极应付、停滞懈怠、执行乏力的“内卷化”困境，这主要是由执行监督内卷、执行责任模糊、执行激励欠缺、执行评估疲软、执行环境忽视以及执行理论研究与实践创新不足等多元因素综合作用的结果。鑒于此，调适与完善党内法规执行的制度化建设，应当以强化执行监督制度为基本前提，落实执行问责制度为主要根基，健全执行激励制度为内部支撑，实施执行评估制度为必要条件，形塑党内法规执行文化为外部保障，加强党内法规执行的理论研究和实践创新为本质要求，以期提升党内法规执行的科学化、规范化与制度化水平。

[关键词]党内法规;执行责任;执行监督;执行激励;执行评估

[作者简介]唐坚（1973-），男，汉族，上海市人，中共上海市浦东新区区委党校（上海市浦东新区行政学院）研究员，上海市习近平新时代中国特色社会主义思想研究中心研究员，博士，研究方向：制度学、宏观经济学、政府经济学、区域经济与可持续发展等。

[中图分类号] D262.13[文献标识码] A[文章编号] 1006-8031（2021）10-0037-05

近年来，随着党内法规制度体系建设逐步实现规范化与科学化，增强党内法规执行力已成为加快推进全面从严治党，提高党的建设质量的新时代议题。党的十九大以来，习近平对抓好党内法规制度建设作出新的指示，强调要把执行体系凸显出来，各级党组织和党员领导干部要把执规责任扛起来，不能只重制定不重执行。《中央党内法规制定工作第二个五年规划（2018—2022年）》中指出，坚持制定与实施一体推进。党的十九届五中全会提出到二〇三五年基本实现社会主义现代化远景目标，其中包括基本实现国家治理体系和治理能力现代化，而要把制度优势转化为治理效能，提高制度执行力至关重要。就党内法规制度体系而言，党内法规的执行力是党内法规的制度优势转化为治党效能的重要桥梁。因此，为进一步提升党内法规执行的科学化、规范化与制度化水平，探索党内法规执行的制度化建设，以制度保障党内法规的贯彻实施与有效执行，这不仅是对完善中国特色的党内法规制度体系的积极回应，而且也是推进国家治理体系和治理能力现代化，增强治党效能的内在要求。

一、建构与创新：党内法规执行制度化的发展历程

党内法规执行的制度化是适应党内法规制度体系建设与发展需求的长期过程，其实质在于推动党的各级组织及党员领导干部依据职责权限落实党内法规行为活动的实践途径。党内法规执行在不同历史时期反映了不同的历史内容，体现了鲜明的时代性特征，清晰认知党内法规执行制度化的发展历程，不仅有助于更好地指导未来，而且有助于党内法规执行制度化建设在把握发展规律中开辟新的征程。

（一）党内法规执行制度化的建构与探索。中国共产党成立伊始，就关注党内法规的执行，“最能加以佐证的是，当时党的中央委员会就叫执行委员会”。①党内法规的执行活动伴随着中国共产党的发展，走过了近百年的历程，党内法规的执行根据党的工作重心的变化而不断作出调整：新民主主义革命时期，党的工作重心在于武装斗争，党中央主要是通过特派员和巡视制度来了解党内法规执行的情况。新中国成立后，为加强党的领导，中国共产党颁布《关于加强干部管理工作的决定》，确立了党管干部的原则，与此同时还建立党的纪律检查委员会，加强党的纪律约束。八大党章中还规定了党的代表大会常任制，但由于遇到“文化大革命”而没有得以执行。进入改革开放以后，党的工作重心转移到经济建设上来。为促进改革开放，统一思想，1980年党中央出台《关于党内政治生活的若干准则》，严格执行准则后，不仅规范了党内政治生活，而且对于推动现代化建设起到了十分重要的作用。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视党内法规制度建设，不仅围绕规范党内政治生活、权力监督和制约等重大问题制定了一系列的党内法规，不断完善以“1+4”为基本框架的党内法规制度体系，而且还注重党内法规的执行，中央以廉洁自律和预防惩治腐败为突破口，持续以高压态势处理违规违纪党员，干部选用、党员教育、公务用车改革、办公用房清理等规定也都得到良好贯彻执行，并且通过加强巡视派驻工作，实现执行监督的全覆盖。此外，中央还采取开展群众路线教育实践活动、“两学一做”学习教育等措施，加强党员对党内法规的学习与遵守，使党内遵规守纪的氛围得以改善，党员的规矩意识不断增强，党内法规的执行成效显著。

（二）党内法规执行制度化的创新与发展。党的十九大以来，中国共产党在总结过去经验的基础上，在党内法规执行制度化方面不断探索创新，加速推进党内法规制度体系建设，充分发挥党内法规执行制度的导向和规约功能，确保依规治党、全面从严治党真正发挥实效。

第一，建立执规责任制。为提高党内法规执行力，推动党内法规全面深入实施，中共中央于2019年9月印发《中国共产党党内法规执行责任制规定（试行）》，详细规定了党内法规执行的相关内容。一是要求在党中央集中统一领导下，建立健全党委统一领导、党委办公厅（室）统筹协调、主管部门牵头负责、相关单位协助配合、党的纪律检查机关严格监督的执规责任制;二是提出了严格执规、公正执规、规范执规等基本要求;三是规定党内法规执行的保障监督制度，强调上级党组织应当加强对下级党组织和党员领导干部履行执规责任情况的监督，各级党组织应当重视发挥党员、群众和新闻媒体等在监督执规责任履行中的积极作用，推动形成执规工作合力;四是明确指出可以视情对党内法规执行情况、实施效果开展评估，督促党组织和党员领导干部履行执规责任;五是具体规定五种党内法规执行责任制的追责情形。

第二，强化执行主体的职责担当。为规范纪检监察机关的监督执纪工作，中共中央办公厅于2019年1月印发《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则》。该规则中明确指出，坚持和加强党对纪律检查工作的统一领导，突出了监督重点，强化了对党员、干部以及监察对象依法履职和行使权力情况的日常监督。强调党委（党组）在党内监督中履行主体责任，纪检监察机关履行监督责任，将纪律监督、监察监督、巡视监督、派驻监督结合起来。2020年3月，中共中央办公厅又印发《党委（党组）落实全面从严治党主体责任规定》，作出了党委（党组）的主体责任内容、责任落实以及监督追责等具体规定，这为各级党委在全面从严治党中承担的主体责任提供了制度依据，强化了党内法规的执行主体的职责担当。

二、内卷与困境：党内法规执行的制度化建设问题

党内法规制度建设包括了规划、制定、修改、备案审查、执行等环节，是一项复杂的系统工程，是党的建设新的伟大工程中不可或缺的重要一环。当前，中国已初步建立上下贯通、统筹推进、系统科学的党内法规制度体系，党的建设重心已由建章立制转变为党内法规的执行。就总体上而言，党内法规执行的制度化建设取得了一定的成绩，但不可否认，党内法规执行的制度化建设并没有出现突变式的质变以及增量式的量变发展，一些执行工作反而陷入一种简单的重复状态，进而出现消极应付、停滞懈怠、执行乏力的“内卷化”现象，这不仅影响党内法规的有效执行与贯彻落实，而且易导致党内法规执行工作陷入空转、流转困境，阻碍党内法规执行的制度化建设进程。究其实质，这种现象主要是由下述因素综合作用的结果。

（一）执行监督内卷。执行监督制度解决的是如何保障执行效果的问题，是执行的“监视器”。它的“目的在于预防和纠正执行活动中可能发生或者已经发生的不执行、错误执行、偏差执行等行为”。②但就目前党内法规执行的制度化建设实践而言，执行监督存在内卷倾向，具体表现为：第一，就党内监督而言，“从横向体系看，在同一级党内法规实施过程中存在着相当程度的‘内卷化现象”。③因同级党委领导下的平行职能机构众多，同级监督的责任重叠现象较为普遍，易造成监督主体之间职责不明、相互推诿，无形中增加了党内法规执行成本;从纵向体系上看，因各监督主体的层级跨度大、范围广，党内法规执行监督机制需增加相关内容以及衔接环节，这导致党内法规执行监督制度供需失衡，党内法规执行资源的优化配置难度升级。第二，就党外监督而言，相关主体缺乏有效的监督渠道和方式，无法参与到党内法规执行监督中来，参与权与表达权受限，不仅没有形成监督合力，而且还导致执行监督无法发挥应有的纠偏作用。

（二）执行责任模糊。执行责任解决的是谁来执行以及执行职责的问题，是执行的“稳压器”。习近平强调：“有些法规制度之所以执行不了、贯彻不下去，一个重要原因就是责任不明确，违反规定后怎么处罚无章可循。”④实践已经证明，党内法规执行乏力的原因很多，但追根究底，其症结主要在于执行责任落实不到位，这是因为：第一，执规责任不明确，各执规主体职责分工不明，无法明确区分主体责任、领导责任、集体责任和个人责任等，导致执规行为随意化、执规底气不足。第二，执规责任制建设目前还处于初级阶段，实施相关配套法规的时间较晚，如2020年3月出台的《党委（党组）落实全面从严治党主体责任规定》，这些配套法规为执行责任的落实提供了制度依据，但落实执行责任制不可能一蹴而就，毕其功于一役，真正发挥其效力还尚需时日。

（三）执行激励欠缺。执行激励解决的是如何增强执行力的问题，是执行的“驱动器”。合理有效的执行激励制度是党内法规执行制度化建设的重要保障。但就目前来看，很多地方在执行党内法规时，忽视了激励制度的建构，不仅导致党内法规的执行力不足，也在一定程度上削弱了广大党员及人民群众参与党内法规执行的积极性，在实践中反而出现“大干大问责，小干小问责，不干不问责”的“逆淘汰”现象，少数党员领导干部因惧怕犯错以及事后追责，而规避党内法规的执行责任，选择“不执行”或“假执行”，这不仅造成黨内法规的执行成效大打折扣，而且也限制了相关执行主体的执行能力。

（四）执行评估疲软。执行评估制度是解决执行效果究竟如何的问题，是执行的“检测器”。执行评估制度是对党内法规执行效果及执行过程中所存在问题进行检验，进而通过党内法规的立、改、废、释等工作提高党内法规质量的重要保障。虽然《中国共产党党内法规制定条例》和《执规责任制规定》明确规定了执行评估的主体、范围、方式、程序等，但总体而言，这些规定还较为原则性、全局性和基础性，缺乏可操作性。近几年来，实践中执行评估活动还较少，基本处于起步阶段，存在评估标准不一、评估程序不完善等问题，导致评估往往流于形式，背离了评估制度的设立初衷，无法发挥其功能价值。

（五）执行环境忽视。执行环境解决的是如何营造执行氛围的问题，是执行的“保险器”。任何一项制度的贯彻落实都要受其所处环境的影响与规制。就目前党内法规执行制度化建设实践情况来看，党内文化环境的作用在很大程度上被忽视，党内法规的执行环境养成尚不充分。众所周知，优良的党内政治文化不仅能够净化党内政治生态，而且有助于营造风清气正的执行环境，有利于党内法规的贯彻实施。但由于法治文化、执行文化积淀长期不足，“有制度不执行”的亚文化和避责违规惯性文化⑤不断消解党内法规产生作用的内在机理，降低党内法规的执行力。可见，党内法规执行环境养成不充分也是导致党内法规执行“内卷化”的重要原因之一。

（六）执行理论研究与实践创新不足。执行理论研究与实践创新关涉如何引导执行方向的问题，是执行的“导航器”。党内法规执行意旨实践导向，依赖于党内法规执行相关理论的建设和创新力度，倘若党内法规执行理论的发展与更新速度不断加快，党内法规执行的制度化建设就能始终得到新理论的指导，保证了实践创新的活力，党内法规执行也不易出现“内卷化”倾向。反之，如果党内法规执行理论研究和实践创新严重滞后，党内法规的执行制度化建设的问题就无法在新理论的指导下得到有效解决，从而加剧了其“内卷化”趋势。党的十八大以来，对党内法规制度化建设进行了深入探索，但侧重点在于党内法规的制定，有关党内法规执行的理论建构则进展缓慢，理论创新的滞后又导致了较低的实践创新水平，党内法规执行在某些方面出现简单重复、文件堆砌甚至是不执行、假执行等情形，与既定的目标相去甚远，“内卷化”趋势不断显现。

三、调适与推进：党内法规执行的制度化建设路径

党内法规制度体系不仅是依规治党、全面从严治党的重要依据，更是建设中国特色社会主义制度、实现国家治理体系和治理能力现代化的重要保障。党的十九届五中全会提出，“十四五”时期经济社会发展指导思想和必须遵循的原则，其中一条就是坚持和完善中国特色社会主义制度。作为党内法规制度体系的重要组成部分，党内法规执行的制度化建设应当按照中国特色社会主义制度建设的总体要求予以完善，并且要在坚持党的领导基本原则的前提下，不断优化完善党内法规执行制度的各项内容，着力改善阻碍党内法规执行制度化建设的“内卷化”困境，为提升党内法规执行的科学化、规范化与制度化水平找到可行路径。

图2党内法规执行的制度化建设路径

（一）基本前提：强化执行监督制度。党内法规执行监督制度是维持执行系统有序运行的基本前提，是保护执行肌体健康的生命源泉。强化党内法规执行监督制度，具体要从以下两方面着手。一方面，就党内监督而言，一是要保持纪委的独立地位，创新纪委的监督方式，改变同级监督疲软的状况;二是要发挥好巡视的利剑作用，将党内法规执行责任落实情况作为地方各级党委督促检查、巡视巡查的重要内容，凸显巡视的预防功能;三是要加强与党外监督主体的合作，做到日常监督、定期监督、专项监督“三管齐下”，推动形成党内法规执行工作合力。另一方面，就党外监督而言，完善党和国家监督体系，加强政治监督，强化对公权力运行的制约和监督。坚持无禁区、全覆盖、零容忍，一体推进不敢腐、不能腐、不想腐，营造风清气正的良好政治生态。与此同时，不断拓宽党外人士参与执行监督的渠道和方式，以程序化的规定保障普通民众能够参与到执行监督中来，以此保障他们的表达权。

（二）主要根基：落实执行问责制度。党内法规执行问责制度是促进各级党组织及党员领导干部履职尽责以及党的纪律执行到位的基础型制度。近几年来，党内法规的执行问责制度不断得以完善，但要落实到位还需做到以下几点。首先，严格落实党内法规执行责任制。各类执行主体要依据《中国共产党党内法规执行责任制规定（试行）》的要求，压实执规责任，做到一级抓一级，层层抓落实，确保责任到人、到事、到岗，真正做到执规必严。其次，完善执行主体责任方面的党内法规。通过编制精细化的职责清单，加强党内法规执行的责任落实，以责任追究的压力倒逼党内法规执行的动力，对执行过程中违规违纪的执行主体给予一定的惩处，坚决做到有责必担、失责必究、追责必严，真正让铁规发力、禁令生威，把法规、制度威力充分释放出来。

（三）内部支撑：健全执行激励制度。习近平强调：“法规制度建设必须做到要素齐全，既有激励性，又有惩戒性，使遵守者得到表彰奖励，违反者受到严厉惩处。”⑥因此，为了党内法规能取得更好的执行效果，就必须要建立健全党内法规执行的激励制度，具体而言，第一，严格执行责任考核制度。各类执行主体应当坚持权责相一致原则，对各级党组织和党员领导干部履行执规责任情况进行严格地检查，将其纳入领导班子和领导干部考核内容，并将考核结果作为年度评先评优的根本依据，以此加强对敢担当善作为干部的激励保护，以正确用人导向引领干事创业导向。第二，加强党内法规执行的社会参与。实践中应当对可公开的党内法规，及时公开其执行情况，定期举办各种参与执行党规的活动，提高社会公众参与意识，激励更多的社会公众积极、合法、有序参与党内法规的执行过程。诚如党的十九届五中全会所强调的，必须坚持党的全面领导，充分调动一切积极因素，广泛团结一切可以团结的力量，形成推动发展的强大合力。

（四）必要条件：实施执行评估制度。党内法规执行评估制度是评价考量党内法规执行效果的重要标尺，是提高党内法规执行力的必要途径。实施党内法规执行评估制度，一是要确定执行评估主体。依据《中国共产党党内法规执行责任制规定（试行）》，执行评估主体是党内法规制定主体，但实践中基于党内法规执行制度建设需求的考量，评估主体模式应当由“制定主体主导、委托单位具体实施、各方参与”⑦的多元化构成。二是要明确科学的评估标准。其是执行评估制度的核心要义，虽然目前党内法规的执行还没有统一的评估标准，但就一般而言，应当包括党内法规的合法性、合理性、实效性、协调性、可操作性等评估标准。三是要加强评估结果的运用。评估主体应当及时将评估结果反馈给相关主体，再根据其结果进行相应的党内法规执行整改。倘若关涉党内法规自身的问题，则要及时启动党内法规的修改、废止或者是重新制定等程序，保障评估结果的运用落到实处和细处。

（五）外部保障：形塑党内法规执行文化。“先进的执行文化不仅是执行力强大的展现，而且能促进和强化执行效果的实现。”⑧因此，实践中亟需形塑良好的党内法规执行文化，为党内法规的贯彻落实提供有利的文化环境，可从以下几方面入手。其一，夯实执行文化基础建设。在党内法规执行过程中应当充分保障党员主体地位，搭建、推进、巩固执行文化平台，筑牢党内法规执行文化的基础建设。其二，丰富执行文化价值内涵。为净化“上有政策，下有对策”、敷衍塞责、消极回避等不良的执行环境，要坚持以社会主义核心价值观为核心，深入挖掘执行文化的内涵，大力弘扬党内优秀的執行文化，引导广大党员干部做遵规守纪的先行者，牢固树立“执规是本职，执规不力是失职”的理念，以此延伸党内法规执行文化在本地区乃至全社会的影响。

（六）本质要求：加强党内法规执行的理论研究和实践创新。丰富规范的理论研究和实践创新是不断推进党内法规执行制度化建设的必要环节。加强党内法规执行的理论研究和实践创新，首先，不断丰富党内法规执行的理论研究。众所周知，理论引导实践不断创新发展，实践的发展又为理论创新拓宽思路。因此，丰富党内法规执行的理论研究，需拓宽研究机构与研究平台，积极鼓励专家、学者关注党内法规执行，激发他们的潜能，发挥他们的研究自主性，进行党内法规执行的理论创新。其次，理性规范党内法规执行的实践探索。党内法规执行实践探索过程中经常出现新问题、新情况，这就需要坚持将已有经验与开放性思维相结合，理性剖析问题产生的前因后果，精准选取最佳方案来化解各种问题。最后，及时总结党内法规执行经验。在党内法规执行的实践过程中，需要及时提炼总结各级党组织尤其是基层党组织在党内法规执行方面的好经验，对于具有推广应用价值的经验应适时将其上升为理论，以此提升党内法规执行的理论研究水平。

四、结语

党内法规的有效执行是实现良规善治的关键环节，而党内法规执行制度则是决定党内法规执行的关键因素。“十三五”时期，全面从严治党取得重大成果，这离不开党内法规执行的制度化建设所取得的成效。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》中指出，实现“十四五”规划和二〇三五年远景目标，必须加强党中央集中统一领导，完善上下贯通、执行有力的组织体系，确保党中央决策部署有效落实。因此，优化与完善党内法规执行的制度化建设，提高党内法规执行力成为推进新时期实现“十四五”规划和二〇三五年远景目标的有力保障。值得注意的是，执行监督、执行问责、执行评估、执行激励等因素共同构成了党内法规执行制度的完整闭环，它们之间是相互联系、相互作用、缺一不可的关系，共同形成党内法规执行制度合力。因此，对于党内法规执行的制度化建设的“内卷化”困境，不能头痛医头，脚痛医脚，而要采取综合治理措施，既要保证各因素自身的调适与完善，又要注重各因素之间的协调一致，在互补与配合中共同完善与推进党内法规执行的制度化建设。

[注释]

①宋家本.党内法规执行过程问题研究[D].中共中央党校，2019年，博士学位论文.

②欧爱民，何静.党内法规的执行构成及其要素优化[J].河南社会科学，2020（8）：11-19.

③刘先春，葛英儒.全面构建党内法规执行的监督保障体系[J].中共中央党校（国家行政学院）学报，2020，24（04）：54-60.

④⑥习近平关于严明党的纪律和规矩论述摘编[M].中央文献出版社、中国方正出版社，2016年版：第64页.

⑤李斌雄，廖明.新时代中国共产党党内法规制度实施探讨[J].马克思主义研究，2019（10）：95-106.

⑦伊士国，郭康.论党内法规实施后评估的主体与对象[J].党内法规理论研究，2018（1）.

⑧刘先春，叶茂泉.构建和培育党内法规制度执行文化的对策研究[J].中南民族大学学报（人文社会科学版），2015（4）：85-89.