比较视域下中国民族区域自治制度的优越性

[摘要]民族区域自治制度是中国共产党解决民族问题的一项基本国策，是中国基本政治制度之一，具有无可比拟的优越性。本文运用比较分析法来论证民族区域自治制度的优越性，第一部分概述民族区域自治制度在中国的确立历程。第二部分将中国的民族区域自治制度与世界上其他国家具有代表性的民族政策，即以前苏联为代表的民族联邦主义、以英国为代表的地方自治制度和以西班牙为代表的议会君主制下的民族区域自治制度相比较。第三部分详细指出中国民族区域自治制度的优越性：保障了少数民族权益、促进了各民族对中华民族的认同和对国家的认同、为其他国家解决民族问题树立典范。

[关键词]民族区域自治制度;民族自决;地方自治;优越性

[作者简介]袁静乐（1993-），女，中共西藏自治区委党校政法教研部讲师，研究方向：南亚研究、公共外交等领域。

[中图分类号] D633.2[文献标识码] A[文章编号] 1006-8031（2021）10-0017-04

中国的民族区域自治制度作为基本政治制度之一，具有无比的优越性。在民族主义浪潮中，许多国家受到极端民族主义和民族分离主义的影响导致国家动荡，而拥有56个民族的中国长期以来却保持着稳定，追根究底，民族区域自治制度作用甚大，通过与他国具有代表性的民族政策相比较可以更加明确中国民族区域自治制度的优越性。

一、中国民族区域自治制度的形成过程及其特征

伴随着中国共产党的成熟和壮大，其民族政策也经过了调整。实践证明，民族区域自治制度是中国共产党解决民族问题的创举。

在苏联建国之初，基于当时的现实状况，苏俄选择了联邦制。苏联的这一选择直接影响了中国共产党成立初期的民族政策。在建国之前，中国共产党人有两种思路，一是苏联的民族自决下的联邦制，一是民族区域自治制度，但是由于苏联和共产国际的影响及苏联的示范作用，中国共产党更倾向于借鉴苏联。当时，中国共产党的主要精力就在于如何发动革命，还没有办法从全局和现实角度形成独立自主的民族政策，总体上倾向于民族自决。

经过抗日战争的洗礼，中国共产党最终倾向于实行民族区域自治的主张。究其原因，首先，在抗日战争期间，日本打着“帮助民族自决”的旗号分裂中国，一时间使得民族问题凸显，在这种现实情况下，如果实行民族自决将会对国家生存产生重大威胁;其次，各民族在抗日战争中逐渐加强了对民族和国家的认同;最后，随着中国共产党自身的成长和壮大，对民族政策和国家面临的民族问题现状有了更加成熟的认识，经过反复比较和权衡，最终选择了民族区域自治制度。1938年10月，党的六届六中全会召开，毛泽东在会上提出民族平等。①1941年，《陕甘宁边区施政纲领》明确规定：“建立蒙、回民族的自治区。”②这表明中国共产党决议在少数民族地区实行民族区域自治制度。

而在此阶段，民族区域自治政策的最大实施，就是1947年内蒙古自治区的成立。抗日战争胜利之后，仍旧有部分人员鼓吹“内蒙独立”，中国共产党同其进行坚定斗争，最终于1945年领导成立了“内蒙古自治运动联合会”。随后经过民主改革，内蒙古正式成立自治区政府，实行民族区域自治制度。

二、比较视角下的民族区域自治制度

在许多国家深受极端民族主义和民族分离主义的痛苦之时，中国却呈现出相反的稳定局面。习近平指出，同世界上其他国家相比，中国民族工作做得是最成功的。那么通过中国民族区域自治制度和其他国家具有代表性的民族政策，即以苏联为代表的民族联邦主义、以英国为代表的地方自治制度以及以西班牙为代表的议会君主制下的民族区域自治制度三者的比较，可以看出中国民族区域自治制度的优越性所在。

（一）中国民族区域自治制度与以苏联为代表的民族联邦主义的比较分析。苏联在建国之初选择了以民族自决为基础，建立联邦制，以此来联合各民族共和国，形成共和国联盟。在69年的实践中，苏联的民族政策出现了各种问题，最终走向破产。与之相比，中国的民族区域自治制度很好地保证了民族平等和民族繁荣。

十月革命之后，新生的社会主义国家面临着资本主义国家武装干涉的境况。周围小国始终笼罩着沙皇俄国侵略的阴影，坚持着想要独立的愿望。为使各民族团结起来，列宁逐渐同意实行联邦。1924年，苏联宪法明确了各加盟共和国的民族事务管理职权。在后来的实践中，苏联的民族政策走向了变形，并成为最后苏联解体的原因之一。

在前苏联近70年的历史进程中，历届领导人制定的不同的民族政策都没有解决好民族问题，各民族并没有实现真正的平等。斯大林倾向于强调俄罗斯的功绩，并将阶级斗争扩大化，民族矛盾一直持续至1991年前苏联解体。前苏联联邦制的最主要特征是民族自决。遵循着两个原则，一是共和国内部层次不同，从上到下依次是加盟共各国、自治共和国、自治州和自治专区，复杂化了民族关系，使得任何问题都与民族问题相挂钩。二是双重主权原则。双重主权助长了地方民族主义的思想，加大了离心力。而各民族在现实中遭遇的不平等待遇使得民族问题越来越尖锐。

和前苏联的联邦制一样，中国的民族区域自治制度建立之时也面对着复杂的国内状况，但其具体形成背景和苏联的联邦制又有不同。首先，从中国古代开始，国家统一是总体的趋势，各民族一直存在着围绕中央的向心力。其次，在抗日战争中，各族人民团结凝聚了国家共識。最后，中国民族有着“大杂居、小聚居”的特点，只按照民族划分自治区域并不合适。中国建立的是多民族下的单一制国家，只有一个中央政府、一部宪法。另一方面，民族自治区、自治州、自治县的设置保障了各少数民族和汉族之间的平等，消解少数民族心中的不满情绪，增强民族的向心力。这就是为什么经过了几十年的实践之后，两国的命运如此不同，中华民族逐渐走向繁荣昌盛，而前苏联最终以解体告终。

（二）中国民族区域自治制度与以英国为代表的地方自治制度的比较分析。在漫长的历史中，英国逐渐形成了地方自治制度，而其中的苏格兰举行了引发全世界共同关注的公投，决定是否留在英国。虽然公投的结果是苏格兰继续留在英国，但是已充分暴露出苏格兰民族的离心倾向，表明英国已出现影响国家稳定的民族问题。

英国是一个多民族、多宗教、多文化的国家，采用单一制。在英国，各公国拥有一定的自治权，英国宪法规定他们与其他地方政府一样处于隶属地位。但是英国的单一制并非完全的中央统领地方，中央的很多权力被下放到地方。1998年英国议会颁布了《苏格兰法案》和《北爱尔兰法案》将苏格兰和北爱尔兰的事务分为三类：只有英国政府有权处理的、英国政府暂时保留的和权力让渡事项，将部分权力下放。③这两部法案的颁布为当时保证政治协商，维持稳定有积极作用，但是随着后来形势的复杂化，苏格兰和北爱尔兰都出现不同的问题，而苏格兰有着更加明显的离心表现。

英格兰和苏格兰有着非常不同的各具鲜明民族特色的历史文化。20世纪末的权力下放计划使得许多权限到了地方，这意味着英国实质上更像是一个准联邦国家，英国宪法也缺乏严禁民族独立的宪法，历史上没有延续的民族政策，也是苏格兰数次进行独立公投的主要原因。最直接的现实因素就是经济问题，苏格兰和英国政府在北海石油上存在着冲突。北海石油产量高质量好，目前归英国政府管辖，部分苏格兰人耿耿于怀北海石油收入归英国政府这件事，认为北海石油应属于苏格兰，只要有了它即便是脱离了英国，也不用担心国民经济发展问题。最后，苏格兰独立问题出现的关键因素是苏格兰拥有自己的议会和民族政党，即苏格兰国民党，大力助推着苏格兰独立。苏格兰独立公投虽然以失败告终，但是下一次公投也许就在不远的未来，苏格兰的民族分离主义倾向将一直成为影响英国发展的不稳定因素。

中国的民族区域自治制度与英国地方自治制度不同。第一，在法律上，中国不断通过立法对民族区域自治制度进行维护，不断调解《宪法》和《民族区域自治法》及其相关法律之间的关系，确保民族自治区的立法和财政军事等权力归中央管辖，从制度上切断了不法分子分裂中国的图谋，加深各民族的国家认同。第二，在经济上，中央对少数民族地区进行大力扶持，推出一系列优惠政策，并致力于发展少数民族经济，避免因为经济利益造成民族情绪的不满和国家的动荡。第三，制度上，中国始终坚持中国共产党的领导是施行民族区域自治制度的政治保证。

（三）中国民族区域自治制度与以西班牙为代表的议会君主制下的民族区域自治制度比较分析。2017年，西班牙的加泰罗尼亚进行违宪独立公投，西班牙政府直接接管并取消加泰罗尼亚地方议会。这一事件表现出西班牙1978年以来建立的民族政策遭遇巨大挫折。

西班牙是一个多民族的议会君主制国家，主体民族是卡斯蒂尔，少数民族主要有加泰罗尼亚、巴斯克、加利西亚和其他17个人数更少的少数民族。西班牙的民主政治制度在1975年弗朗哥的独裁政权倒台之后才开始建立。鉴于西班牙历史上频繁的民族冲突，1978年，《西班牙王国宪法》规定了加泰罗尼亚、巴斯克和加利西亚各少数民族的自治权，允许他们建立民族自治共同体，指出：“本宪法的基础在于西班牙民族不可分裂的统一、全体西班牙人共有的祖国统一以及承认并保障组成西班牙的各民族和各地区的自治权与团结。”④这说明自治是西班牙王国赖以存在的基础。

加泰罗尼亚独立公投可以说是近年来发达国家内独立公投的典型案例，有着复杂的成因，折射出西班牙在民族政策和国家治理方面出现的问题。

加泰罗尼亚倾向于独立的原因可以从以下几个方面分析。首先，加泰罗尼亚在长期为自己民族争取权利的斗争中形成了较强的民族意识，其民族自治是通过不断的民族斗争和推动立法实现的，民族历史中充满了悲情元素，并且被反复渲染，成为其独立的民意基础。其次，西班牙实行多党制，并且呈现出政党民族化的特点。西班牙有五大政党：人民党、西班牙工人社会党、西班牙共产党、统一与联合党和巴斯克民族主义党，其中统一与联合党和巴斯克民族主义党曾各自领导加泰罗尼亚与巴斯克获得自治权。加泰罗尼亚获得高度自治，其过于强大的自治权力加上强烈的民族情绪直接导致着其独立的倾向。再次，西班牙国家的脆弱化给加泰罗尼亚独立公投以可乘之机。多个政党之间的博弈已经使得中央权威下降，经济危机之后，西班牙的经济一直复苏乏力又使得中央的权威下降了一层，在中央赋予各个自治区不同权力的背景之下，激进一些的民族自然会心生不满。最后，西班牙还有街头政治的不良习惯，使得加泰罗尼亚独立公投在民众中影响较大。加泰罗尼亚独立公投集中体现了中央与地方的矛盾，表现出了西班牙国家的衰败。

西班牙和中国都是单一制的多民族国家，但其民族政策有着显著的不同。一是西班牙實行多党制，而中国实行的是中国共产党领导的多党合作和政治协商制度。二是西班牙将“统一”与“自治”置于同等重要的地位，西班牙的自治区具有主权的性质，有着过于强大的、影响国家统一的自治权力。中国的民族区域自治制度规定的自治是行政自治而非政治自治。中国的民族区域自治制度从根本上避免着西班牙加泰罗尼亚公投中表现出的民族分离主义。

三、中国民族区域自治制度的优越性

通过与世界上其他国家具有代表性的民族政策的比较，可以证明中国的民族区域自治制度非但毫不逊于其他国家，反而具有不可比拟的优越性。

（一）中国的民族区域自治制度及其实践保障了少数民族权益，促进着各民族的繁荣和发展。《宪法》和《民族区域自治法》都规定各民族一律平等。根据这一原则，各民族公民都享有《宪法》和《民族区域自治法》及其他法律规定的一切权利。所以说，民族区域自治制度是实现民族平等、民族团结和民族共同发展繁荣的政治制度。在民族区域自治制度的实施过程中，自治权的落实具有重大意义，是民族自治地方区别于其他地方的最根本所在。中国民族区域自治制度下，自治地方拥有的自治权主要包括四种：在国家法律的框架之下，制定自治条例和单行条例，并有权变通执行国家有关法律;自主发展经济的权利;使用自己语言、发展本民族文化的保护性权利，包括宗教自由权利;接受国家适当补偿的权利。⑤这些权利是民族区域自治制度实施的重点所在，自治权的实施调节着少数民族和汉族之间以及各少数民族之间的政治关系，国家层面也积极支持并帮扶少数民族地区的发展，包括政治、经济、社会等各个方面。

（二）中国的民族区域自治制度促进了各民族对中华民族的认同和对国家的认同，巩固了祖国的统一。民族区域自治制度保障了少数民族实行民族区域自治的权利，又实现了国家在政治上的高度统一，有机结合了中央集权与区域自治，形成了中国历史上空前的民族大团结的局面。因为只有“在真正民族平等和真正民族团结的大前提下，各民族才谈得上互相帮助，互相学习，相互交流，相互促进，共同繁荣，共同发展”。⑥民族区域自治制度增强着各民族对中华民族的认同感，能巩固汉族和少数民族以及少数民族之间相互依赖的关系，增强了中华民族的凝聚力。

习近平指出：“必须全面贯彻党的民族政策和宗教政策，加强民族团结，不断增进各族群众对伟大祖国、中华民族、中华文化、中国共产党和中国特色社会主义的认同。”⑦民族区域自治制度是中国共产党在革命道路中探索出来的一条适合中国国情的民族道路，不仅增强着民族认同和国家认同，更在此基础上增强更深层次的文化认同和中国特色社会主义的认同。

总结

民族问题在当今世界越来越突出，经常与其他问题相互交织并相互作用与影响。因此，正确认识与处理民族问题，对于多民族国家来说至关重要。中国共产党领导中国各族人民确立并全面实施的民族区域自治制度，成功地解决了中国的民族问题，从而为人类作出了重大贡献，这对世界上其他多民族国家正确处理民族问题树立了典范。一是中国共产党民族区域自治淋漓尽致地体现了各民族平等的原则。各个民族在中国共产党的领导下得到了共同发展与共同繁荣，这就启示了多民族国家不管制定什么样的民族政策一定要遵循民族平等的原则，否则将会自食其果。二是中国民族区域自治制度的成功实践也证明了民族自决已经不再适用于当今的国际形势。在历史上，民族自决原则的确起到过积极作用，但是随着殖民体系的解体，民族自决被滥用，成为民族分离主义的旗号，各国重新审视民族自决理论，不再认为每个民族（族群）都有独立建国的权力。所以说，民族自治将会是以后多民族国家解决民族问题的一个总体趋势。

总之，民族区域自治制度是中国共产党带领全國人民探索出的一条完全适合中国国情的创新民族道路，是实现民族团结共同繁荣的主要依托，习近平指出，要坚定不移坚持党的民族政策、坚持民族区域自治制度。所以在新时代下要更进一步地坚持好、完善好、发展好民族区域自治制度，激发全民族团结奋斗的力量，同心共筑中国梦！

[注释]

①陈延斌.论抗战时期党的民族纲领发展背景及主要内容[J].满族研究，2005（3）：3.

②张桂华，张秀荣.论陕甘宁边区的民族政策[J].山东师范大学学报（人文社会科学版），2002（5）：93.

③郭丽萍.国外民族区域自治研究综述[J].广西警察学院学报，2016.29（3）：115-119.

④屠凯.单一制国家特别行政区研究：以苏格兰加泰罗尼亚和香港为例[J].环球法律评论，2014（5）：8.

⑤姜红星.关于民族区域自治制度中民族区域自治权的几点思考[J].民族与宗教，2015（5）：59.

⑥彭英明.论新世纪新阶段中国特色民族理论的新发展[J].中南民族大学学报（人文社会科学版），2005（4）：29.

⑦习近平.在中央第六次西藏工作座谈会上的讲话.中国网.http：//www.china.com.cn/lianghui/fangtan/2016-03/01/content_37908757.htm.

[参考文献]

[1]周平.民族区域自治制度在中国的形成与演进[J].云南行政学院学报，2005（4）.

[2]燕继荣.中国国家制度改革的方向[J].探索与争鸣，2015（3）.

[3]严庆.民族分裂主义及其治理模式研究[J].国际安全研究，2015（4）.

[4]郭丽萍.国外民族区域自治研究综述[J].广西警察学院学报，2016（3）.

[5]丁咚.中国共产党的民族理论与政策研究（1978—2009）[D].南开大学，2012年5月.