市县级海洋国土空间规划技术体系探索与编制实践 ——以广西壮族自治区北海市为例

曹庆先，张志卫，黄 沛，赵锦霞

（1. 自然资源部第一海洋研究所，山东 青岛 266061；2. 广西壮族自治区海洋研究院，广西 南宁 530022）

2019年5月，中共中央办公厅印发的《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》[1]中明确指出，要整体谋划新时代国土空间开发保护格局，建立包含海洋在内的“多规合一”体系，到2020年，初步形成全国国土空间开发保护“一张图”。海洋空间规划体系是国土空间规划体系的重要组成部分。新时期海洋国土空间规划需在坚持陆海统筹的基础上，将现有的海洋空间规划体系融入新的国土空间规划体系中，探索协调陆海发展定位、产业布局和资源环境等矛盾之道，并与陆地“三区三线”的格局统筹衔接。

海洋发达国家是国际海洋空间规划的主要发展区和实践区，已逐步形成基于各自国情、适应海洋行政管理体制的海洋空间规划体系[2]。尽管我国在海洋功能区划的制定与实施方面走在世界的前列[3]，但我国海洋空间规划体系较复杂、多规并行存在诸多问题，如规划体系缺乏较好的纵向和横向衔接，规划层级模糊[2]，多个规划交叉重叠、同质化竞争、不完全兼容；没有基于海洋生态系统进行区划；利益相关者参与程度较低；不够重视实施效果评估、规划调整等环节[4]；海域使用管控措施规定比较概略等[5]。在国家级和省级层面海洋空间规划尚存在这些问题，市县级规划编制又需要在服从上级规划的基础上进行细化落实，在实际操作中往往面临各类复杂的矛盾冲突和难以协调的问题，规划成果难以得到批复，批复后可执行性也较差。就广西北海市来说，市级海洋功能区划、海洋生态红线、海岸线保护与利用规划等历经多年编制，反复修改，都未得批复。针对问题，研究者提出了陆海统筹[6]、基于生态系统管理[3]、突出海洋科学综合性、关注实用性和可操作性等一系列[2,4-5]多规合一思路，但这些研究多停留在理论阶段，未能构建一个有层次、有逻辑、完整的海洋空间规划体系。基于此，本文开展了市县级层面海洋空间规划的全新探索，以实现各级规划目标最终在空间上的分区落地，在管控上的细化落实。

1 新时期海洋国土空间规划格局确定

理顺各级各类海洋空间规划的地位和作用是当前多规协调统一的基础和关键。海洋主体功能区划以区县为单位对海域实行分类分区指导和管理，构建了科学、合理、高效的海洋国土开发格局，是统领海洋空间规划的顶层设计。海洋功能区划是海域法三大基本制度之一，是我国海域管理工作的基础[7]，经30年发展，形成了成熟的技术理论体系，是海洋空间规划的主体，在陆海一体的国土空间规划体系中，海洋功能区划和层级体系需改变目前以省级为主体的局面，应以市县级为主体，省级侧重分区约束和规模比例控制，市县具体落地落实[8]。海岛保护规划依据《中华人民共和国海岛保护法》编制，是从事海岛保护、利用活动的依据[8]，是海洋国土空间规划中无居民海岛保护利用的主体。海岸保护与利用规划及立法考虑岸线两侧的保护与利用，可重点解决海岸带区域的陆海统筹问题。海洋环境保护规划、海洋生态修复规划和“三线一单”主体的承接优化是提升海陆生态系统服务功能，完善自然保护地体系建设，实现自然资源两统一的基础；海洋经济发展规划是以科学合理的海洋空间规划布局为基础，以完善的用海制度为支撑的海洋产业的优化布局，现代化海洋产业体系构建是基于新海洋开发保护格局和新发展战略定位下的新一轮海洋经济发展规划的体现。新的海洋国土空间规划，须准确把握陆域和海域空间治理的整体性和独特性[8]，加强资源利用、环境治理、产业布局等的陆海统筹，科学合理谋划海域保护管理新格局，提高海洋空间资源开发利用的质量和效益以及海洋空间治理能力。

2020年5月，自然资源部发布《市级国土空间总体规划编制指南（试行）》（以下简称《指南》），对市县级海洋国土空间规划的编制提出了原则性和导向性要求，鼓励地方根据实际进行补充细化，以提高针对性和可操作性。本文以此为指导，根据广西实际，对保护和利用格局及规划体系、研究方法进行细化研究探索，确定了市县级规划中海域和无居民海岛的保护与开发利用格局。海域保护与利用空间格局分区将规划海域划分为海洋生态空间和海洋开发利用空间。海洋生态空间中生态环境敏感脆弱、关系国家及区域生态安全的区域为海洋生态保护红线区，其他为海洋生态控制区；海洋开发利用空间分为渔业用海区、交通运输用海区、工矿通信用海区、游憩用海区、特殊用海区、海洋预留区6大类。无居民海岛保护与利用分类将无居民海岛以清单形式分为生态类和开发利用类。生态类海岛分为生态红线类和生态控制类；开发利用类海岛分为农林牧渔业类、交通运输类、工矿通信类、游憩类、公共服务类、预留类。

2 海洋国土空间规划过程

规划编制中坚持基于生态系统的管理，坚持陆海统筹，立足海陆资源环境特点，以海洋生态系统本底评价为基础，以海洋生态安全维护，海洋经济可持续发展为战略目标，统筹海陆空间资源配置，建立合理的海域海岛空间开发机制，确定开发利用类型，对海域空间进行战略性部署，技术流程见图1。

图1 北海市海洋国土空间规划技术流程图

2.1 数据准备

收集现行各类海洋空间规划，海洋开发与保护现状、其他涉海规划、最新遥感影像等，辅以现场调查。为保障数据的权威性，收集数据以正式发布数据为主，其次是正式立项并通过专家审查的项目成果数据、实地调研数据以及其他相关正式出版物和文献数据资料等。

2.2 格局分区探索

开展海洋功能区划实施效果评估专题。总结现行规划实施取得的主要成效及存在的突出问题和经验，为国土空间规划编制提供思路建议，指导优化海洋功能分区及管控措施制定，评估指标体系设计见表1[9]。

表1 广西海洋功能区划实施效果评估指标体系表

开展“海洋资源环境承载能力评价和国土空间开发适宜性评价”（以下简称“双评价”）专题，为基于生态系统编制国土空间规划、完善空间治理夯实基础，为优化国土空间开发保护格局、完善区域主体功能定位，划定生态保护红线、确定用海等规划指标提供参考依据，技术方法见表2。

表2 广西北海市海洋“双评价”评价内容与评价方法列表

开展海洋空间保护与开发适宜性矛盾处理及格局分区研究专题。针对生态保护重要性和开发利用适宜性之间以及各类开发利用适宜性空间重叠等问题，在适宜性评价基础上，引入空间的现状用途适应性变量[17]，在坚持不损害生态系统整体功能、保护与发展相统一、实事求是等原则的前提下，具体问题具体分析（表3），协调矛盾冲突，调整优化生态空间和开发利用空间布局，细化功能区管控。

表 3 广西北海市海洋空间资源保护重要性与开发适宜性冲突协调方法列表 续表

表 3 广西北海市海洋空间资源保护重要性与开发适宜性冲突协调方法列表

2.3 陆海统筹

在空间格局划定上坚持以海定陆原则，衔接国土三调、海岸线修测、自然资源监测、自然保护地整合优化成果及陆地“三区三线”分区格局，使分区成果与生态系统分布，陆海边界等协调一致，使海洋开发利用功能分区与陆地土地利用现状和规划无缝衔接。主要注意：（1）海域为红树林、盐沼、珊瑚、基岩海岸、砂质海岸、粉砂淤泥质海岸等的海岸防护功能极重要区或生态极脆弱区的，向陆一侧原则上规划为生态空间或者向陆设置一定的退缩距离，不得建设非公益性的永久建筑；（2）纳入海洋生态红线的河口区对应的陆域入海河流流域，原则上应规划为生态空间或按照生态空间要求严格管控，尤其加强入海污染物的防控；（3）其他沿海岸的生态红线区域或生态控制区相邻陆域，应规划为生态空间或按照生态空间要求严格管控，列出负面清单，不可上马影响海洋生态功能发挥的项目；（4）港区相邻陆域规划较好的交通基础设施，保障港口运营；（5）海陆功能分区要统筹，但还需针对海洋的特点制定适应海洋的管控办法。

在管理上综合现行各类涉海规划，探索新格局下推进陆海统筹对策。从海洋空间资源的合理配置，生态优先的综合管控体系建设、现代海洋产业的优化布局3个方面研究推进陆海统筹的路径。

2.4 无居民海岛分类

将无开发利用现状无审批的无居民海岛、领海基点海岛及特殊保护价值海岛原则上全部纳入生态红线类海岛；将需要生态修复的海岛，对完善本区域生态格局、提升本区域生态功能具有重要作用的无居民海岛剔除审批确权及重大开发利用需求后纳入生态控制类海岛；其他为开发利用类海岛，结合海岛及周边海域自然资源禀赋，进行海岛功能定位。

3 广西北海市海洋国土空间规划示例

广西北海市海岸线东起英罗湾，西至大风江河口，大陆海岸线554 km，海岛岸线145 km，无居民海岛59个，海域管理面积3005 km2。59个无居民海岛中，已开发利用41个，土地证、林权证等各种审批确权海岛55个。北海市海洋生态环境整体良好，局部近岸海域污染有所加重，红树林、海草床、珊瑚礁等典型海洋生态系统遭受到一定破坏，海洋生物资源持续衰退等问题依然存在。北海市以海洋渔业、交通运输业传统产业为主，海洋开发利用集中在近岸海域，深远海开发不足，海洋产业总体规模较小，新兴产业尚未形成优势，区域产业重构现象突出。

3.1 海洋功能区划实施成效评估

鉴于北海市海洋功能区划未得批复，考虑到北海市在海域使用管理、海洋生态环境保护、海洋经济发展等方面在沿海三市都起到引领作用，以自治区级规划的评估结果为参考，指导优化北海市海洋空间保护与利用格局。海洋功能区划实施成效得分为88分,说明实施效果明显，总体作用良好。根据分项得分，依法用海、海洋生态环境保护、海洋保护区、海洋功能区划整体控制性作用等方面得到了较高满意度；宣传力度、满足城市发展需求、部分指标的执行落实等满意度一般。相关空间优化建议包括渔业向深远海发展、保障陆海国际新通道等港口航运需求、严控围填海增量、适当选划矿产与能源区、适当增加旅游休闲娱乐区、增设特殊利用区、为将来海洋经济发展预留空间、规划过程强化公众参与等。

3.2 双评价与分区研究

依据前述方法评价，北海市海洋生态保护本底评价极重要区804 km2，占比26.76%，重要区1211 km2，占比40.29%。开发利用适宜性评价包括渔业、港口航运、旅游、风电、海砂开采、倾倒区等。进一步进行矛盾分析，以不影响海洋生态系统功能发挥为前提，确定各类开发利用分区及管控，见表4。其中海洋生态红线区的确定还需结合生态红线评估调整工作完成。

3.3 海洋开发与保护战略布局

坚持生态优先、陆海统筹、布局北海市海洋开发与保护格局：以北海港、铁山港为龙头，发展交通运输、临海工业，形成海洋产业集群；优化海洋渔业发展空间，港湾及滩涂养殖主要向大风江—西场及竹林—营盘南部深水区拓展，提升海洋渔业发展水平，加强优质渔业品种及种质资源的保护；重点保护山口红树林、铁山港湾海草床、涠洲岛珊瑚礁、银滩及涠洲岛沿岸砂质海岸等近海及海岸湿地生态系统及儒艮、中华白海豚、布氏鲸生境等；加强近岸海域综合整治力度，提高和改善海域环境质量，构建生态屏障；努力打造北海银滩、涠洲岛国际旅游形象；支持海洋新能源及其他产业的发展。

海域海岛“两空间内部一红线”开发与保护格局功能分区及主要管控措施见表4。北海市海洋生态保护红线、生态控制区、开发利用区占比分别为35.44%、8.79%、55.77%；其中，开发利用空间分为渔业用海区、交通运输用海区、工矿通信用海区、游憩用海区、特殊用海区、海洋预留区6大类24个功能区；59个无居民海岛中，生态红线类海岛14个、生态控制类海岛0个、农林牧渔业类24个、游憩类9个、公共服务类1个、预留类11个。

表4 北海市海洋国土空间规划表

3.4 强化陆海联动推进陆海统筹

合理配置海洋空间资源。实施海岸线分类保护；严格落实自然岸线保有率不低于35%；探索适合北海的海岸线占补平衡和有偿使用制度，推进自然岸线指标交易；建立海岸带产业准入管控制度；加快处理围填海历史遗留问题，盘活围填海存量资源，有效解决填海造地与陆域土地衔接；编制海岸带保护与利用规划，加快推进海岸带立法，强化海洋意识教育。

构建生态优先的综合管控体系。严守海洋生态红线，构建多元化市场化海洋生态补偿机制，统筹海陆生态环境一体化综合治理，对近岸海域生态环境实行分区管控，完善海洋生态环境保护法规、标准、制度。落实自然资源管理修复“两统一”新要求，推进国家公园体制改革，坚持保护优先自然恢复为主，统筹海岸带系统性治理修复。建设持续、健康、稳定发展的海洋观（监）测预报减灾业务体系，提升海洋灾害应急处置能力。

统筹推进现代海洋产业体系建设。以产业新旧动能转换为统领，优化海洋产业布局，拓展蓝色发展空间、推动陆海经济统筹发展。根据北海市构建“一岛两带三港四路五组团”的向海发展空间布局结构，沿涠洲岛和南部海岸带布局旅游和高端的旅游配套服务产业，北海工业园区、高新技术产业开发区、出口加工区等重点布局电子信息等新兴产业，铁山港湾区重点布局临港产业和港区配套服务产业，沿廉州湾南部布局城市的综合服务功能。建设陆海新通道、融入大湾区，促进北海市向海经济发展。

3.5 示例研究总结

本示例研究是对市县级层面海洋空间规划的全新探索。以现行海洋空间规划的多规合一为根本，应用基于生态系统理论的市县级海洋空间规划的技术体系，科学构建了北海市海洋开发利用和保护格局，细化了海域、海岛、海岸的分区分类管控，因地制宜提出了集资源、生态、产业于一体的北海市陆海统筹战略。本研究完成了北海市海洋空间资源的科学合理配置，形成了生态优先的空间发展格局和综合管控体系，实现了各级规划目标最终在空间上的分区落地，在管控上的细化落实，完善后可作为今后海域使用审批和管理的依据。

4 结 论

本文以指南总体要求为指导，对市县级海洋国土空间规划的技术体系进行了细化研究：（1）开展了多个专题的拓展研究，从海洋功能区划评估体系构建、双评价、空间格局分区、陆海统筹衔接等方面均进行了细化探索，提出了较适用的技术方法；（2）在指南要求落实海域空间功能分区的基础上，提出了无居民海岛分类体系及技术方法，对指南只将海岛利用区纳入海域开发利用空间的提法进行了优化和细化；（3）结合多规协调的成果，从3个方面概括提出了新格局下陆域和海洋功能相互协调的路径。

由于上位规划自治区级国土空间规划暂未正式完成，未能提出具体的规划目标，也未能就规划传导性方面进行落实研究，陆海统筹细节落实也还未能完全到位。但本文不失为一次市县级海洋国土空间编制的成功尝试，对于技术指南制定及其他市县规划的编制有一定借鉴意义。