行政决策法治化难点探讨

摘要：行政决策是行政运行的首要环节，是行政活动的重要组成部分，是建设法治政府的重要内容。但从基层实践来看，行政决策法治化还存在众多难点，难以有效落实，如行政决策的概念以及范围界定模糊、操作程序未有明确规定、责任追究制度缺失等。鉴于行政决策在法治政府建设中占据十分重要的地位，故完善行政决策体制机制，使行政决策法治化运行十分必要。

关键词：行政决策、重大行政决策、程序

美国行政学家西蒙曾言：“无决策，即无行政。”[1]行政决策是行政运行的起点，是后续具体行政行为或者抽象行政行为的依据，决行政策的质量将对政府众多行为产生影响。据世界银行的估计，“七五”到“九五”期间，我国投资决策失误率在30%左右，每年因决策失误而造成的损失在1200亿元。据媒体透露，2004年在对10家央企原领导人任期经济责任审计报告中，经济犯罪金额16亿元，决策失误、管理不善造成损失145亿元。[2]可见，促使行政决策进入法治化轨道，提高行政决策质量十分必要。

一、行政决策运行现状

自2004年国务院发布《全面推进依法行政实施纲要》开始，我国中央及地方都陆陆续续出台了关于行政决策的相关制度规定，如2004年国务院发布《全面推进依法行政实施纲要》、2008年国务院发布《关于加强市县政府依法行政的决定》、2010年国务院发布《关于加强法治政府建设的意见》、2019年国务院发布《重大行政决策程序暂行条例》、2015年浙江省出台《浙江省重大行政决策程序规定》。纵观我国关于行政决策的规定，其内容主要集中于重大行政决策事项范围、 重大行政决策事项决策程序、重大行政决策执行与调整以及机关、决策承办单位等相关主体违反相关程序规定的法律责任。而未纳入重大行政决策事项范围的一般行政决策事项，不管是中央立法还是地方规定，都没有对其概念、事项范围、程序以及法律责任作出具体可操作的规定。

二、行政决策法治化运行难点

一是行政决策缺乏权威概念界定。行政决策兼具抽象行政行为和具体行政行为，外部行政行为和内部行政行为双方之特性，[3]现有的理论不能对行政决策有一个清晰的分类界定，无论是在毛雷尔的《行政法学总论》中，还是在盐野宏的《行政法总论》中，我们都找不到行政决策的行为类型或与其类似的行政行为”。[4]由于行政决策概念的模糊，导致众多决策事项游离在行政决策管理之外，以台州市某县为例，2020年县长办公会议和常务会议议题86个，但2020年网上公开的县政府重大行政决策事项为9项，除9项按照重大行政决策事项流程经过了公众参与、合法性审查、集体讨论等流程，其他事项都只经过了集体讨论，讨论结果以会议纪要的形式予以明确。

二是行政决策的制度缺陷。行政决策作为决策的一种，本质上是一个过程性的行为，是行政机关为了实现某个行政目标，依据既定的法律、法规，针对某种特定的事项所作出的涉及不特定多数人利益或公共利益，并为后续行政活动提供依据的一种行为方式。[5]可见，行政决策质量会对不特定多数人或公共利益产生巨大影响，会影响后续众多的政府行政活动。实践中，无论是具体行政行为，亦或是抽象行政行为，都有相应的制度规范，但是作为具体行政行为、抽象行政行为的依据的行政决策却没有统一的立法规范。以县级政府为例，行政决策往往是通过县长办公会议、县政府常务会议、县政府专题会议等会议研究集体讨论作出的。 但由于每一个会议组成人员的立场、知识储备、人生经历甚至性格的不同，导致其对许多事物和问题持有不同的看法，[6]行政决策的质量难以有效把控，容易出现决策失误。

三、行政决策法治化的制度完善

一是完善行政决策程序规定。程序合法是实体合法的前提，为保证行政决策的合法、公正、合理，可以参照重大行政决策相关程序规定完善行政决策的一般程序规定，而重大行政决策可作为特别程序加以规范。由于政府管理事项众多，决策事项纷繁复杂，涉及面广，可以借鉴重大行政决策事项中的合法性审查、专家论证、风险评估等程序，借用专业人才力量，引入专家咨询论证程序。行政机关实行行政首长负责制，最终的决策由首长作出，由首长负责，但是个人的认知、知识储备都是有限的，应该由专业的人来完成专业的事，建议引入咨询论证过程，根据决策事项的性质，在行政决策事项提交首长决策或会议讨论前，先由法律顾问、专家、学者等专业人士提供书面咨询意见，供首长或会议决策参考，以此提高行政决策质量，防止决策失误。

二是完善责任追究制度。严格的程序规则是对行政决策的科学规范，然而规范效力的发挥并非仅依靠规范本身的合理性，更多地则在于规范具有的对违反它所承担不利后果的规定。[7]行政决策的追责制度是行政决策法治化的必然要求，是权责一致的体现，权力的行使必然伴随着责任的承担。行政决策的追责制度可以倒逼行政决策制定主体、执行主体合法、合理的行使行政决策权，努力提高行政决策的质量，避免行政决策失誤。在规定相关追责制度时必须明确追责主体，包括启动追责程序的主体以及实施追责程序的主体。此外还需要明确追责对象，区别决策起草主体、决策制定主体、决策执行主体的法律责任。

参考文献：

[1]詹姆斯·W·费斯勒， 唐纳德·F·凯特尔. 行政过程的政治：公共行政学新论[M]. 中国人民大学出版社， 2002.250.

[2]卢护锋. 行政决策法治化的理论反思与制度构建[J]. 政法论丛，2016（1）：82-88.

[3]江国华， 梅扬. 行政决策法学论纲[J]. 法学论坛， 2018， 33（002）：58-69.

[4]王锦杰. 重大行政决策探析[J]. 黑龙江省政法管理干部学院学报，2020（2）：5.

[5]江国华， 梅扬. 行政决策法学论纲[J]. 法学论坛， 2018， 33（002）：58-69.

[6]王锦杰. 重大行政决策合法性审查与行政首长负责制的冲突与弥合[J]. 甘肃政法学院学报， 2020（2）：126-134.

[7]江国华， 梅扬. 行政决策法学论纲[J]. 法学论坛， 2018， 33（002）：58-69.

作者简介：郭燕妮（1992—），女，浙江仙居人，仙居县司法局