地方税务部门非税收入征管改革研究

高旭

摘 要：目前，各地区非税收入划转工作进度不一，难度较大。从对地方非税收入历年征管工作的研究中发现，基层部门工作协调不统一、相关法律法规不健全、相关部门宣传培训不充分、工作人员配置不合理、征管主体部门信息化程度不一致等问题。结合税务部门征收非税收入的历史经验，从建立省级统一的部门协调机制、统一执法标准，建立非税收入“同征同管”的征收机制、内外宣传培训制度、非税收入考核督办制度等角度提出可行性建议。

关键词：税务部门;非税收入;征管改革;规范化管理

中图分类号：F812.423        文献标志码：A      文章编号：1673-291X（2021）25-0058-03

一、非税收入概念理论界定

（一）非税收入的内涵

非税收入概念的界定是理论研究与财政实践的基础性课题，也是非税收入问题研究的重要出发点。从国外研究来看，并不存在“非税收入”这个专有名词，关于政府非税收入的概念界定[1]，不同的部门对于非税收入有着不同的理解。

经合组织（OECD）主要从有偿性与无偿性角度考量税收收入与非税收入（费）的界定。

国际货币基金组织（IMF）的政府财政统计体系是目前世界上运用最为广泛的政府收入统计体系。IMF指出政府收入一般被划分为经常性收入、资本收入和赠与收入三类，其中经常性收入包括税收收入（Tax）和非税收入（Nontax）。经常性非税收入是指政府为公共目的而取得的无须偿还的收入，包括罚款、管理费、政府财产经营收入等，以及政府以外的单位自愿和无偿地向政府支付的款项，不包括政府间拨款、借款、前期贷款回收、固定资产、股票、土地、无形资产的售卖变现的收入[2]。

从财政的观点来看，《政府非税收入管理办法》（财税〔2016〕33号）明确指出，非税收入是除税收以外，由各级政府、国家机关、事业单位、代行政府职能的社会团体及其他组织依法利用政府权力、政府信誉、国家资源、国有资产或提供特定公共服务、准公共服务取得并用于满足社会公共需要或准公共需要的财政资金，是政府财政收入的重要组成部分，是政府参与国民收入分配和再分配的一种形式（不包括社会保险费、住房公积金）[3]。

（二）非税收入在国民经济中的作用

1.重要的财政收入来源。2019年全国财政总收入36万亿元，其中税收收入15.8万亿元，非税收入12.1万亿元（包括一般公共预算中的非税收入、全国政府性基金收入、全国国有资本经营收入），非税收入与税收收入比为43∶57。由表1可知，这个比例在2015—2019年分别为：37∶63、38∶62、39∶61、40∶60、43∶57。由此可见，非税收入在财政收入中的比例是逐年升高的。

2.重要的分配关系，是政府参与国民经济收入分配与再分配的主要途径。在实际工作中，很多地方是非常重视非税收入的。政府通过非税收入在国民经济中经过初次或二次分配，为城市基础设施建设或交通设施建设、城乡建设筹集了大量资金。

3.重要的民生保障。非税收入涉及所有民生领域，衣食住行、业教保医;伴随日常生活每一天，关系千家万户，甚至可以说是涵盖生老病死的全过程。比如，买房办房产证涉及到不动产登记费、开展技能培训涉及到职业技能培训鉴定费、家家户户倾倒的生活垃圾涉及到城镇垃圾处理费，还有职业资格考试考务费等等，辐射到生活的方方面面。

二、税务征收非税收入的演变轨迹

税务部门征收非税收入的工作起始于1986年代征的教育费附加，经历了“要我征”“我要征”、适宜征收三个发展阶段。

（一）“要我征”阶段

第一阶段是以提高征收效率为主要目的“要”税务征。2015 年10月之前，各级政府着眼于税务部门高征管、低成本的优势，将部分适宜税务部门征收的非税收入划转由税务部门征收。比如教育费附加征收起步于1984年，1986年即明确由税务机关负责代为征收;2008年开始，各省财政部门陆续委托税务部门代征地方教育附加;最典型的例子要属残疾人就业保障金的改革路径，残保金的征缴首先由部分省市代征，然后逐步擴大范围，最后由税务部门统一征收。据统计，2015年前，全国税务部门代征非税收入共计14项。

（二）“我要征”阶段

第二阶段是以充实职能为主要目的的税务“要”征。2015年10月至2018年2月期间，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《深化国税、地税征管体制改革方案》（中办发〔2015〕56号），在“营改增”和国税地税征管体制改革的背景下，明确地税部门对收费基金等的征管职责，全国各省市共计划将10多项非税收入交由税务部门征收，包括彩票公益基金、防空地下室易地建设费等。

（三）适宜征收阶段

第三阶段是以提升治理能力为主要目的的适宜征收阶段。2018 年3月开始，按照《国务院办公厅关于做好社会保险费和非税收入征管职责划转工作的指导意见》（国办发〔2018〕74号）文件要求，到2020年12月31日前分批完成依法保留、适宜划转的非税收入项目交由税务部门统一征管的总体目标，财政部已分两批划转部分非税收入至税务部门征收。比如湖北省，将三峡电站水资源费、农网还贷基金、大中型水库移民后期扶持基金、三峡水库区基金、跨省际大中型水库库区基金、可再生能源发展基金、油价调控风险准备金、免税商品特许权经营费、石油特别收益金9项专员办划转项目，及公路桥梁路产赔偿费1项省级非税项目，划入税务部门征收。2019年湖北省彩票公益基金、土地出让金等非税项目已经经过多次摸底调研，待时机成熟也将逐步划转至税务部门征收。

三、地方税务部门征收非税收入面临的困境和挑战

非税收入作为重要的财政收入来源，征收工作早在新中国成立初期就已经存在，经过半世纪的发展和演变，目前也取得了阶段性成效，但与“逐步建立职责清晰、流转顺畅、征管规范、便民高效的非税收入征缴体制”的总体要求，还有一定的差距。目前一些突出问题亟待解决。

（一）基层部门工作协调不统一

非税收入多由其他部门制定或核定，税务部门征收，协作银行入库。在实际征缴过程中，实际上要面对各类缴费群体，要涉及财政、公路、残联、工会等多个部门，协调难度较大。税务部门的管辖范围又和核定部门的管辖范围不完全重叠，一个基层税务部门可能要对接多个层级政府的核定部门，进一步增加了协调沟通成本，比如早期的排污费征收，某区税务部门的管辖范围和环保部门的管辖范围不重叠，造成该区税务部门需要对接3—5个环保部门。

（二）相关法律法规不健全

各项非税征缴缺乏有效的抓手，执行困难。现在许多非税收入仍然沿用以前的法律条文，与现行征缴体制不符，税务部门征收的职责和权限约定不明确，没有细化可操作的管理流程;特别是涉及争议纠纷问题时，税务部门如何依法处理、如何进行强制执行、如何下达文书等细节不清晰，实际工作中可操作性不强。比如，在滞纳金征收方面，法律对加收滞纳金有严格规定。《行政强制法》第12条规定，行政强制执行的方式包括“加处罚款或者滞纳金”[4];第13条规定：“行政强制执行由法律设定。”但目前，许多非税收入征管依据中效力最高的规定是行政法规，而不是依据法律，诸如此类的问题应在法律层面上得到进一步明确和完善。

（三）相关部门宣传培训不充分

基层普遍反映财政、公路、残联工会等部门政策宣传不够，缴费人了解不足，客观上影响缴费积极性。比如纳残保金的缴费人对残联、对缴费单位残疾人的认定程序了解不够、对残保金征收政策掌握不透彻、残联对缴费单位残疾人的认定不及时;工会组织对企业设立工会组织的督导不够，导致工会经费征收面不全;路赔费征收依托“五位一体”的电子化征收方式，但目前存在配套电子支付系统和软件使用率低，部分工作人员不会操作相关软件、操作不熟练、操作错误、收缴金滞留手中等问题，影响征收的精准性和时效性。

（四）工作人员配置不合理

在全国范围内，无论是从市级层面还是从县级层面，不管是从事机关工作还是在基层征收分局，都存在从事非税收入工作的人员能力不足的现象，主要体现在以下两个方面：一是从事非税工作的人员少，每个县（市、区）局基本配置都是2—3人，有的还要从事社保费工作，两边兼顾，无法做到专攻一项。二是从事非税收入工作的成员多为新手，以前未从事过非税收入工作，对非税收入的理论知识了解少，对新划转的项目业务不熟悉，工作开展难度大。比如原来是一个部门管的非税项目，划转税务后由一个人管理，工作难度和强度陡增。

（五）征管主体部门信息化程度不一致

非税收入较多采取管理部门核定、税务部门征收的模式，多部门的信息化程度不一致造成从核定到征收的“桥梁”堵塞或曲折难行，例如早期的残保金征收，采取的是残联核定，缴费人拿取核定单前往税务大厅开票，入库后拿税票前往残联部门销号，额外增加了缴费人多部门往返的成本，而残联部门的纸质核定与税务部门的电子化征收层度不匹配，进一步增加了缴费人的等待成本。

四、地方税务部门征收非税收入的规范化管理

随着非税收入的陆续划转，税务部门征收非税收入的劣势也日渐凸显。税务部门要找到税费协同管理的结合处、找出征管服务工作的改进点、找准后续划转改革的突破口，建立起征收非税收入的规范化制度。

（一）建立省级统一的部门协调机制

建议加大非税收入征缴工作协调力度，加强与人社、财政、政府等部門的协调，建立并完善全省统一的部门联席会议制度，及时解决征缴中的困难和问题，同时作好政策宣传，方便各缴费人享受各项优惠政策，增强缴费人积极性，提高征缴效率。

（二）提高立法层级，统一执法标准

建议提高非税收入征收的立法层级，推进立法工作。规范工作机制，制定相关征管办法，明确各部门职责，尽快出台非税收入管理中规范统一的征缴办法、征缴流程、票证管理办法等，规避执法风险，确保非税资金安全。

（三）建立非税收入“同征同管”的征收机制

高度重视非税收入征缴工作，深刻认识到征收非税收入的重要意义，克服对征收非税收入“份外工作”的模糊认识，牢固树立税费同征同管的意识。建议发挥税务系统内部分工的专业优势，借鉴税式管理，将有关非税业务需求提供征管部门、风险控制部门、法制部门等部门，与税收工作同征同管同考虑，既可推动税费同征同管、促进融合，也可按风控标准业务流程办理（按风险等级不同，自行排查、纳税评估、或税务稽查），提高强制力、提升基层认知度。

（四）建立内外宣传培训制度

协同财政、公路、工会、残联等相关部门建立和完善宣传培训工作机制，形成工作合力，提高宣传培训质量。非税相关部门做好政策的宣传和解读，增强缴费积级性;税务部门加强缴费人缴费方式、方法的培训，提高缴费效率，提高缴费人的满意度。加大组织税务人员非税政策及系统操作培训，熟悉非税收入政策及征缴方法、流程，熟悉电子税务局操作。处理好“收费”与“减税降费”之间的平衡点，营造良好的征收氛围。

（五）建立非税收入考核督办制度

建议省级人民政府对各级人民政府建立严格、科学的工作督办考核制度，加强对各级政府部门的征缴考核。对税务系统内部考核，建议将各党委成员工作考核与联系基层非税收入征缴工作考核同步进行，形成全员齐抓共管的局面。

结语

非税收入有种类项目多，全面承接难;征收主体多，部门协调难;缴费环节多，统一规范难;缴费对象多，直接征收难;政策口径多，公正执法难的特点。因此，我们要根据非税收入征收特点，结合税务部门征收非税收入历史经验，从落实降费政策、优化征管服务、完善信息系统、推进后续划转、强化组织保障等多个方面，找到税费协同管理的结合处、找出征管服务工作的改进点、找准后续划转改革的突破口，优化升级“似”税“非”税打法，顺利打赢国地税征管体制改革第三场攻坚战。

参考文献：

[1]  范子英，赵仁杰.以非税收入划转改革推动国家治理现代化[J].学习与探索，2020，（5）.

[2]  贾康，刘军民.非税收入规范化管理研究[J].税务研究，2005，（5）.

[3]  政府非税收入收缴管理改革调研报告[EB/OL].中华人民共和国财政部网站，2017-12-04.

[4]  王国强，王扬，马奎升.税务部门征收非税收入：历史、挑战与优化[J].公共财政研究，2020，（6）.[责任编辑 辰 敏]