中国政党协商百年演进：中国共产党全过程民主探求

龚万达

2019年11月，习近平总书记在上海考察时强调，人民民主是一种全过程的民主 。[1]“全过程民主”的真谛就在于有事好商量，众人的事情由众人商量，通过充分商量找到全社会意愿和要求的最大公约数。[2]这种“全过程民主”的内容就是党的十九大报告阐述的扩大人民有序政治参与，保证人民依法实行的“民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督”[3]相互补充、相得益彰的五大民主。全过程民主是中国共产党带领人民对全过程民主孜孜探求的结果。作为中国协商民主源头活水和压舱石的政党协商，其百年演进的历史就是中国共产党探求全过程民主的真实写照。

一、民国初年议会政党政治的失败

习近平总书记在庆祝全国人民代表大会成立六十周年大会上的讲话中曾说：“辛亥革命之后，中国尝试过君主立宪制、帝制复辟、议会制、多党制、总统制等各种形式，各种政治势力及其代表人物纷纷登场，都没能找到正确答案。”[4]清末民初是中国学习与仿效西方政治制度的历史时期。从1913年4月，中华民国第一届国会在北京正式成立，到1926年完全退出中国的历史舞台，国会仅存在13年。

通过选举产生中华民国第一届国会应该说是历史的进步，毛泽东评价说：“比如民国元年的《中华民国临时约法》，在那个时期是一个比较好的东西；当然，是不完全的，有缺点的，是资产阶级性的，但它带有革命性、民主性。”[5]但国会只是形式，政党才是实质。从政党政治来看，议会制的失败可以归结为党派在国会中无休止的争斗、国会频繁干涉行政引发政局动荡、贿选、腐败等因素。在国会这个最高立法机构，政党没有为民谋幸福的政党协商，政党之间有时也有合作，但合作是一种维持利益的手段、形式，是利益的苟合，是暂时的、脆弱的政治妥协，竞争才是本质、长期的。确实，“竞选政治造成政党容易将选举胜利这种狭隘的利益看得重于国家利益和长远利益”。[6]

从根本上来说，议会制的失败可以从唯物史观中得到科学解释。习近平总书记在党史学习教育动员大会上的讲话中强调：“要坚持用唯物史观来认识历史。”[7]唯物史观认为，生产力和生产关系、经济基础和上层建筑之间的矛盾推动社会发展。在清末民初中华民族生死存亡的关头，为了挽救民族危亡、实现民族振兴，尽快成立统一、高效、有权威的上层建筑才是头等要务。

“一个国家的政治制度决定于这个国家的经济社会基础，同时又反作用于这个国家的经济社会基础，乃至于起到决定性作用。在一个国家的各种制度中，政治制度处于关键环节。”[8]也就是通过建立有权威的上层建筑，完成反帝反封建的历史任务，变革生产关系，促进生产力的发展。议会制、多党制等政治制度作为移植而来的政治上层建筑，本意是用来挽救民族危亡、维护国家稳定、推动国家发展的，但这一不成熟的竞争式权力分配体制，不能完成这一任务，也就必然被淘汰。

从民主的全过程来看，选举仅仅只是民主的一部分，可以说只是民主的初级阶段，民主等于选举这一政治理念以及按照这一理念设计的民主政治实践方案，不可能带来真正的民主。民国初年议会政党政治的失败这一事实证明，照搬西方资本主义看上去先进的政治上层建筑，不能变革落后的半封建半殖民地的经济基础，也不能完成反帝反封建和复兴中华民族的历史任务，其失败是历史的必然。

二、国民党统治时期：独裁夹缝中生长的政党协商

（一）确立法西斯主义“训政”的“国民会议”

俄国十月社会主义革命的胜利开辟的社会主义道路为中国人民提供了新的希望。1921年1月，毛泽东《在新民学会长沙会员大会上的发言》中说，“现在国中对于社会问题的解决”“应主张大规模改造”“至于方法”“主用俄式，我极赞成”“激烈方法的共产主义，即所谓劳农主义，用阶级专政的方法，是可以预计效果的，故最宜采用”。[9]从此，革命的先行者带领中国人民开始转向社会主义民主之路，但是追求民主之路注定坎坷。

1924年，孙中山在《国民政府建国大纲》中规定，建立民国的程序分为军政、训政、宪政三个时期，训政预定6年时间完成。而以蒋介石为首的国民党把“实施训政”变为国民党一党专政和蒋介石独裁专制，“中国国民党根据以党治国之原则，不许其他政党在中国境内有所活动，如发现有此种组织及反动言论与行为，应以政治的力量，立予制裁，并消灭之”；“严厉处置反革命分子，即共产党、第三党、国家主义派及一切违反三民主义之分子”；“在训政时期各级政务官之人选应以中国国民党员为限，凡与其他政党发生关系者，应该绝对屏除之”。[10]而且，从1931年到1948年，在国民党统治区内“训政时期”共持续18年。

当然，为使“训政”合法化，还需要通过“国民会议”这个民意形式。在会议筹备中，蒋介石坚持谋求政治私利，控制代表选举，甚至不择手段地扣押政治对手胡汉民。1931年3月2日，国民党中央常务委员会在胡汉民缺席的情况下，通过蒋介石等人提议的国民会议制定约法案。尤其是1931年5月5日，蒋介石在出席“国民会议”的第一天便提出必须在中国建立法西斯主义的统治。他如此推崇法西斯主义，以之作为国民党的指导思想，国民党内便掀起了宣传和贯彻法西斯主义的高潮。大批党政军官员去德国和意大利考察法西斯主义的政治机器及其运作，法西斯组织力行社、复兴社等纷纷成立，鼓吹法西斯主义的书刊大量出版，法西斯主义在“训政”中得到贯彻。

（二）国民参政会中生长出的政党协商

抗日战争的爆发使处于执政地位的国民党认识到，必须与各党派、各种力量合作，抗战胜利才有可能。同时，中国共产党与各民主党派从全民族的整体利益出发，愿意与国民党进行合作，抗战到底。中国形成了自民国成立以来前所未有的有利于政治民主发展的国内环境。

国民参政会成立于1938年7月，为民意性质的议政咨询机关，有听取施政报告、询问、建议之权，是第二次国共合作的成果。国民参政会共历四届，举行大会十三次。从1938年成立到1948年消亡，反映了国共两党由合作到分裂的过程。第一届参政会参政员总名额为200人，其中国民党党员88名，中共党员仅7名。即使在此民族危难之时，国民党在法理上仍然否认其他一切政党的合法性，中共参政员是以文化团体或经济团体名义被聘为国民参政员。[11]即便如此，中国共产党为了民族大义，仍然对国民党抗战纲领采取“主动积极拥护，促其具体实施”的方针。

虽然国民参政会最后沦为国民党反民主的工具，但在客观上有利于抗日民族统一战线的巩固，为中国各党派的政治合作提供了合法场所。中共参政员与民主党派参政员在参政会上密切合作、充分协商，使民主党派充分了解了共产党及其政治主张。中国共产党与民主党派在参政会上的协商合作经历，为抗战胜利后召开“旧政协”，通过政党协商达成五项决议奠定了基础，也为后来协商建国奠定了信任基础。

国民参政会在中国建立政党协商的历程中占有不可或缺的一席之地，是中国政党协商发展的一个重要历史时期。但从根本上说，在国民党统治时期的政党协商，国民党和共产党、大多数民主党派之间的协商都是权宜之计，而非追求民主的主动变革。这一时期的政党协商应该说是在国民党独裁夹缝中生长出的政党协商，更遑论全过程民主了。

三、延安时期中国共产党局部执政时的政党协商：全过程民主的先声

（一）中国共产党领导的抗日根据地政党协商

毛泽东曾说，抗日与民主互为条件，民主是抗日的保证，抗日能给予民主运动发展以有利条件。为了坚持长期抗战，必须进行民主改革。这种民主改革最重要的内容就是从政治制度上将国民党的一党一派的独裁政体改变为各党各派各阶级的民主政体。1940年3月，毛泽东在《抗日根据地的政权问题》中第一次提出了“三三制”原则。他指出：“在抗日时期，我们所建立的政权的性质，是民族统一战线的。”“根据抗日民族统一战线政权的原则，在人员分配上，应规定为共产党员占三分之一，非党的左派进步分子占三分之一，不左不右的中间派占三分之一。”[12]

为了贯彻落实中共中央提出的政权建设中的“三三制”原则，陕甘宁边区把普遍、直接、平等、无记名投票的“三三制”选举，看做是实现抗日民主政治的重要内容和人民民主权利的重要方式。在陕甘宁边区，民众参加选举的积极性很高，因为这是经过反复民主协商之后的选举。根据统计，在1937年第一次选举中，参加选举的选民一般占选民总数的80%，差一点的地区也在半数以上，各抗日根据地也是如此。刘少奇在《我们在敌后干些什么》的精彩报告中，回答了新四军在苏北干的两件事：一件是干抗日，一件是干民主，也就是为中华民族的安全独立与中华人民的完全解放而奋斗。[13]

其实，在国民党看来，当时中国共产党领导的抗日根据地，有一万种理由不搞民主：比如，民众素质低、周边环境差、经济不发达等，民主政治一类的东西应当暂且搁置。中国共产党没有以这些“特殊区情”为理由拒绝民主，而是勇敢地以“民主”两个字走出了与国民党截然不同的一条新路。选举运动的成功，证明国民党的所谓“人民没有民主的习惯”，只能实行“训政”的主张是不正确的。

在初期的“三三制”选举中，农民阶级尤其是一些贫雇农，对“三三制”政策表示疑惑和忧虑，担心流血牺牲建立起来的人民政权变了颜色。因此，一些党外候选人在选举中落选。为此，中国共产党各级组织在与群众反复民主协商，努力做通广大群众思想工作的前提下，由中共西北中央局发出《关于边区政府聘请非党人士为参议员的通知》，“各县党委指定专人代表边区政府将此决定转达各非党候选人，详细说明我党实行‘三三制’的决心与诚意”。[14]随后，边区参议会聘请了46名共产党外候选人士为边区参议会正式参议员。

陕甘宁边区和各革命根据地不仅是通过民主协商之后选举出“三三制”民意机关——参议会，而且在政府机关中为贯彻“三三制”和协商这一新民主主义的议事规则，非党工作人员的数量也比较大。在陕甘宁边区实施“三三制”以后，根据中共中央西北局的统计，到1944年非党人士从乡长、乡文书到科长、县长，边区政府厅长、副主席及边区各级参议会议长、副议长和常驻议员等，共有3592人。为使得人民政府的决策和日常管理更能真正体现民意，陕甘宁边区还吸收劳动英雄和模范工作者参政议政，在乡一级召开“一揽子”会。

毛泽东在陕甘宁边区参议会的演说中曾说：“我们的毛病还很多。我们不怕说出自己的毛病，我们一定要改正自己的毛病。我们要加强党内教育来清除这些毛病，我们还要经过和党外人士实行民主合作来清除这些毛病。”[15]为此，中国共产党又开辟了民主的新形式——非党民主人士座谈会。

非党民主人士座谈会开始于1942年10月至1943年1月召开的西北局高干会期间。1944年7月，边区参议会常驻会和边区政府委员会召开联席会议，决定运用非党民主人士座谈会的方式，听取非党民主人士对政府工作和其他各项工作的意见，作为政府制定政策，确定工作方针和改进工作的参考。至此，非党民主人士座谈会在边区、分区和县一级分别召开，成为边区民主政治的一种新形式。座谈会的议题不定，形式灵活多样，参加的人数不限，时间间隔或长或短，内容可多可少。因为目的明确，议题集中，会期短，收效大，比起定期召开的各级参议会具有诸多的优越性。这是“三三制”在政权机关以外的发展，这是边区在政权建设中的创造。[16]

（二）召开新政协前后的政党协商

1948年4月30日，中共中央发表了“五一”口号，第5条口号就是明确表达了中国共产党协商民主思想的著名的“成立民主联合政府”的主张。所以口号一经发布，就迅速得到热烈响应，各民主党派领导人通过各种公开方式，表示接受和拥护中国共产党的领导。当时决定中国命运的淮海战役和渡江战役尚未开始，中国何去何从仍处于决战前夕，各民主党派毅然决然做出这样的选择的确是与中国共产党“肝胆相照，荣辱与共”。各民主党派的代表历经千辛万苦辗转来到解放区，与中国共产党协商建国大计。

有关新政协筹备会的内容和新政协会议的主题、新政协会议的参与者、政协相关文件草案都是中国共产党与民主党派反复协商的结果。新政协会议通过的三个历史性文件《中国人民政治协商会议共同纲领》《中国人民政治协商会议组织法》《中华人民共和国中央人民政府组织法》，是中国共产党与各民主党派民主协商的结果，文件所体现的是中国共产党与各民主党派的共同的意志。1949年9月21日，中国人民政治协商会议在北平举行，这实际上标志着协商民主开始在全国范围内实施。[17]

“民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督”全过程民主虽然是新时代的理论创新，但是确如习近平总书记所说，“都是在这个国家历史传承、文化传统、经济社会发展的基础上长期发展、渐进改进、内生性演化的结果”[18]，是中国共产党带领人民对全过程民主孜孜探求的结果。延安时期中国共产党局部执政时的“三三制”选举和包括政党协商在内的各种形式的协商已经内在地包含民主选举、协商、决策、管理和监督的全过程民主的各个要素，是全过程民主的先声。

四、新中国成立后的政党协商：创制与兴盛

（一）从新中国成立到改革开放前：政党协商制度的初创和波折

唯物史观告诉我们，社会存在决定社会意识，社会意识具有相对的独立性，对社会存在具有能动的反作用。中国共产党领导人民进行革命斗争，就是通过建立先进的包括政党制度在内的政治上层建筑，变革阻碍生产力发展的生产关系（经济基础），从而发展生产力，实现国家富强、人民幸福。1949年新中国成立，中国共产党同各民主党派以及无党派人士建设国家展开广泛协商。

1.土地改革中的政党协商。生产关系的核心是生产资料的所有制形式。在农村，土地是最重要的生产资料。新中国成立后，在全国范围内消灭地主阶级，变革封建土地关系，完成土地改革，就成为党和国家的重要任务。土地改革虽然只是在农村进行，但民主党派、许多城市中的知识分子和阶层都与封建土地所有制有着千丝万缕的关系。

针对民主党派中对土地改革的疑虑，中国共产党邀请民主党派以及无党派代表人士进行协商，充分讨论土地改革的必要性、农民问题对于中国革命的特殊性，使各民主党派认识到土地改革非进行不可，否则就不可能开展大规模的工业化建设，国家就不能尽快强大起来。同时中共中央也采纳了党外人士的一些合理意见。民盟、民建、民革、农工的领导人分别发言表示支持和拥护土改政策，中国共产党和各民主党派达成了共识。经过中国共产党与各民主党派的协商，最终于1950年6月30日公布施行了《中华人民共和国土地改革法（草案）》。各民主党派也积极参加了土改工作。

为了使广大党外人士深入了解土地改革的进步意义，中国共产党创制了新的协商方式——视察。1951年1月，中共中央向各中央局、分局发出《关于组织民主人士到各地视察土改工作的指示》。毛泽东说：“状元三年一考，土改千载难逢，应该欢迎他们去看。”“让他们去听听农民的诉苦，看看农民的欢喜，我们有些什么缺点和错误，也可以让他们看看，这是一件有益的事情。”[19]在中共中央领导下，民主人士下乡参观土改活动取得了较好的成效。经过中国共产党和各民主党派的共同努力，土地改革顺利完成，促进了生产力的发展，为国家的工业化奠定了基础。

2.资本主义工商业社会主义改造和制定第一部宪法过程中的政党协商。为了使资本主义工商业改造顺利进行，使民主党派人士和工商业界能够充分认识到要想使国家尽快实现富强就必须走社会主义道路，必须对资本主义工商业进行改造。毛泽东亲自会见工商业界部分代表人士，充分听取各方的意见，解释中共中央对于工商业改造的政策、方法和措施。同时，中共中央也召开了各种形式的座谈会，耐心向各民主党派阐述改造的过程和政策，争取各民主党派的支持，有力保障了公私合营的顺利进行。

1953年1月，毛泽东就制定宪法召集党外民主人士座谈会。党外民主人士以全国政协为协商平台，对宪法草案进行讨论，从3月底至5月初，共讨论协商40天，参加者500多人，提出意见和疑问达3900多条。各民主党派针对宪法草案的内容、框架、结构以及遗漏的问题提出各种建议，1954年6月，《中华人民共和国宪法草案》通过并公布。这反映了我国政党协商在制定宪法中的重要作用，为我国第一部宪法的颁布实施做出了应有的贡献。

从1949年新中国成立到1957年下半年反右派斗争之前，中国共产党与各民主党派的关系非常和谐。这一时期还提出了让民主党派监督共产党的思想，毛泽东说：“一个党同一个人一样，耳边很需要听到不同的声音。”“主要监督共产党的是劳动人民和党员群众。但是有了民主党派，对我们更为有益。”[20]这一时期是我国政党协商的黄金发展期。中国共产党在政治实践中，积极探索政党协商的实现形式，坚持发展全过程民主，逐步形成了人民政协全国委员会和常委会、中国共产党同民主党派、无党派民主人士的协商会和双周座谈会等形式，标志着中国共产党领导的多党合作和政治协商格局在新中国成立初期基本形成。[21]

（二）改革开放以来：政党协商制度的恢复和大发展

1.党的十一届三中全会以后至十八大之前政党协商制度的恢复和探索。1978年党的十一届三中全会以后，中国共产党在各领域进行了一系列的拨乱反正，民主党派和人民政协工作也逐渐恢复了正常，为政党协商思想与实践的逐步恢复奠定了基础。改革开放以来，中共中央和地方党委积极开展政党协商，同时，先后颁布了一系列与政党协商相关的文件，推动了政党协商制度化、规范化与程序化的步伐，使政党协商的作用更加明确，可操作性更强。

改革开放以来，中国共产党积极探索新的政党协商实现形式，逐步形成了党外人士座谈会、情况通报会、民主协商会以及提出书面建议等形式。同时，中共中央对政党协商的实践经验不断进行总结，先后制定颁发了一系列重要文件，不断推动政党协商的制度化、规范化。1993年第八届全国人大一次会议通过的宪法修正案将这一制度“将长期存在和发展”载入宪法，成为国家意志。

后来又陆续制定了《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》《中国的政党制度》白皮书等有助于政党协商发展的重要文件。2010年，为规范省一级中共党委同民主党派的政治协商原则、内容、形式、程序，又制定了《关于进一步规范省、自治区、直辖市党委同民主党派、无党派人士政治协商的意见》，推动政党协商从中央到地方各个层级逐步实现制度化、规范化。

2.党的十八大以来政党协商制度取得重大进展。十八大提出，“推进协商民主广泛、多层、制度化发展”，政党协商也得到大的推进。仅2015年，“中共中央召开或委托中央统战部召开各类协商会议24次，其中习近平总书记主持召开专题协商座谈会4次”。[22]在长期的协商实践中，中国共产党在继承的基础上探索和创新了政党协商制度的实践形式，把协商形式规范为会议协商、约谈协商和书面协商三种。2014年，“调研协商座谈会”这一新的模式，丰富了政党协商的形式，取得了良好成效。为贯彻落实党的十八大关于加强协商民主制度建设的精神，中共中央出台了一系列关于协商民主的文件，作为协商民主开路先锋和压舱石的政党协商也无一例外在这些文件中实现了进一步的制度化、规范化与程序化。

2015年，中共中央印发了《关于加强社会主义协商民主建设的意见》（以下简称《意见》）。《意见》第一次正式提出了“政党协商”的概念，并把这一协商放在七个协商渠道之首，并对政党协商作了一系列规范。从中国共产党创制政党协商以来，无党派人士和工商界人士一直以来都是政党协商的重要参加者，在中国共产党局部执政时期，无党派人士甚至是政党协商的主要参加者，但此前并没有非常明确的规定。《意见》第一次以中共中央文件对无党派人士和工商联参加政党协商给予明确规定，这对充分发挥无党派人士和工商联独特优势具有重要意义。

中共中央2015年发布2020年修订后发布的《中国共产党统一战线工作条例》，是中国共产党建党以来关于统战工作的第一部党内法规，专门对政党协商的总体要求、形式、内容做了详尽规定，而协商民主的其他六个渠道并未享此殊荣，足见中国共产党对政党协商的重视程度。《条例》还专门制定第十五条，要求中国共产党要“自觉接受民主党派的监督”，“支持民主党派和无党派人士”，“通过提出意见、批评、建议等方式，对中国共产党进行民主监督”。

为贯彻落实《意见》，进一步加强政党协商，使之具有更高的可操作性，2015年，中共中央办公厅印发了《关于加强政党协商的实施意见》，把政党协商的重要性提高到一个新高度，提出政党协商“是中国共产党提高执政能力的重要途径”。对我国政党协商的指导思想、重要意义、内容、形式、程序、保障机制以及加强和完善党对政党协商的领导进行了全面深入的理论概括，形成了一个完整的理论体系。自此，我国政党协商已基本实现了制度化保障。

中国的人民民主从来没有局限和停留在选举这一种形式上，而是始终在探索真正的民主实现形式。所以，我们“丰富民主形式，拓宽民主渠道，保证人民当家作主落实到国家政治生活和社会生活之中。”[23]政党协商是社会主义协商民主的渠道之一，不是全过程民主的全部，而是全过程民主的重要组成部分，政党协商制度化的基本实现是人民民主向着全过程民主的完善。

笔者引用国家统计局官方网站1950年至2019年的GDP增长率的数据，使用SPSS19.0统计软件进行图形分析，得到统计图。从下图可以清楚地看出，从1957年反右派斗争至1976年“文化大革命”结束，我国的GDP增长率曲线发生了剧烈的起伏波动，这也正是政党协商的曲折发展时期。GDP增长率曲线在此阶段发生的剧烈起伏波动虽然不能都归于政党协商的曲折发展，但也说明政党协商是当代中国社会主义民主政治的晴雨表，从一个侧面证明了上层建筑对经济基础的反作用。什么时候政党协商做得好，社会主义全过程民主和社会主义事业就会得到更大发展。