深圳建设全球安全标杆城市研究——基于“全球安全城市指数”的审视

李永清

《中共中央国务院关于支持深圳建设中国特色社会主义先行示范区的意见》中提出，到本世纪中叶，深圳要成为竞争力、创新力、影响力卓著的全球标杆城市。安全是全球标杆城市的首位需求与首要条件，是“全球标杆城市”产生、发展的初心与使命。全球安全指数（Safe Cities Index，以下简称SCI）勾勒了全球安全城市的模样，反映了全球城市安全发展的基本走势，揭示了全球安全城市的塑造规律。对它展开研究，可以挖掘出许多对深圳建设全球安全标杆城市的有益启示。

一、SCI的概貌

（一）SCI的来由

2015年，英国《经济学人》信息部（EIU）联合日本科技公司日本电气（NEC）首次公布SCI，绝非偶然，而是应运而生。

安全成了全球的战略关切。在发展与安全的关系上，全球的战略天平长期偏向发展。历史的转折点在2001年9月11日，人类刚刚进入21世纪， 纽约便发生恐怖事件。21世纪头二十年，安全问题越来越全球化，时空分布“高密度”和“多广度”特征日趋明显。全球每年数以百万计的人（大多数是儿童）死于供水不足、环境卫生和个人卫生相关的疾病；洪灾死亡人数占自然灾害死亡人数的15%；2015年交通事故死亡120万，恐怖袭击死亡3万，凶杀案死亡44万。[1]过去那种为了效率、宁可牺牲安全的发展模式风光不再。

安全更是成了“全球城市之大者”。首先，安全是全球城市的关键担忧。与非全球城市相比，全球城市的特殊地位和特殊功能使其成为各种安全风险隐患高度集中的地方。内部信息流、资金流、技术流、人流和物流等各种“流”高密度、高频率流动；城市之间形成了复杂的研发、生产、流通和消费链条，链条越长越复杂，隐匿的风险越大。纽约的洪涝灾害、空气污染、社会分化危机、海平面上升、公共健康、土壤污染、生命线系统事故、交通事故，伦敦的洪涝灾害、能源问题、社会分化危机、恐怖袭击与犯罪，东京的洪涝灾害、气象灾害、恐怖袭击与犯罪、地震、火灾、海洋灾害、尘土灾害，巴黎的能源问题、气象灾害、社会分化危机，香港的空气污染、公共健康等问题。常规风险存量累积，非常规风险增量与日俱增。在全球城市生活和工作，能否获得更多“安全感”？居民、企业和游客对此充满担忧。

其次，安全是全球城市聚焦的首位需要。经过较长时期的高速度、大规模发展，全球城市已进入风险凸显期和危机事件高发期。2014-2019年，60个全球城市因自然灾害平均每年造成约1.7万人死亡[2]。尤其是顶级全球城市爆发了震惊世界的金融危机、经济危机、生态危机、社会危机。2001年“9·11”恐怖袭击，纽约成为袭击重点。2003年8月14日，纽约大停电。2005年7月7日，伦敦发生地铁爆炸案。2011年9月，纽约发生“占领华尔街”运动。2018年11月，巴黎发生“黄马甲”运动。德国学者乌尔里希·贝克说：人们对于风险威胁的焦虑感、恐惧感愈发加深、蔓延，“一方面，阶级社会的驱动力可以概括为这样一句话：我饿! 另一方面，风险社会的驱动力则可以表达为：我害怕!”[3]

城市安全问题开始受到全球的普遍重视。1995年，格达·韦克勒和卡罗林·韦茨曼提出安全城市的理念。[4]著名学者科特金在《全球城市史》中把城市的终极愿景归纳为“安全、繁荣、神圣”。2015年3月，在日本仙台举办的第三次联合国减灾大会的重要主题就是“韧性”。一些城市围绕“安全之都”的目标，建立各具特色的城市公共安全应急管理体系。纽约提出要建设“一个更加强大、更具韧性的纽约”，于2009年发布了《纽约市减灾计划》。伦敦提出要构建“韧性伦敦”，从2008年开始，形成了以“地区恢复力项目委员会”为基础的城市风险管理组织体系。东京于 2002年提出应对危机的多元体制战略。[5]

由此可见，建立能全景呈现全球城市安全景观的全球安全城市指标评价体系，就变得紧迫和必要。然而，在 SCI诞生前，这个领域仍是一片处女地。绝大多数全球城市评价指标体系，如GaWC的“世界城市名册”和科尔尼的“全球城市指数”，无论是一级指标还是二级指标，都没有安全方面的内容。只有日本森纪念财团从2008年开始发布的“全球城市实力指数”提到了安全指标。SCI的出现，扭转了指标评价体系的供给严重不足局面。这正是SCI的价值所在。

（二）SCI的分布

SCI立足于评价目的和安全城市管理的要求，确定了“人的安全是城市安全的核心”的指标选择原则，用“数字安全、健康安全、基础设施安全和人身安全”四个类别构建指标体系（表1）。[6]每个类别的指标又分为“输入端（投入）”和“输出端（结果）”，前者侧重于考察城市政府在政策、人员、资金等方面对提升城市韧性所做的工作，后者侧重于评估城市安全的客观现状。两端结合，相得益彰，既能反映城市天然的易受风险程度，又能反映城市政府的主观努力。

表1 2019年“全球安全城市”指标评价体系

(三) SCI的迭代

SCI自2015年开始发布，持续跟踪，每两年一次，至今已发布三次。每一次系统的升级，都反映新情况，查找新问题，提供新经验，力求跟全球安全发展趋势同频共振。

样本城市的变化。SCI根据区域代表性和数据可用性等因素选择城市作为研究对象。入选城市从2015年的50个增至2017年的60个，新增14个；删去广州、蒙特利尔、深圳、天津。之所以有这个变化，是为了从地理角度提供一个更多样化的城市组合。2019年用哥本哈根、迪拜、拉各斯、巴库，替换雅典、吉达、多哈、德黑兰，总数仍是60个，地理覆盖面更广泛，包括北美、欧洲、中东及非洲、亚太、拉美。

指标的变化。数量从2015年的44个增至2017年的49个。其中，删掉1个，新增6个与人为威胁有关的指标（表2），[7]旨在解决日益增长的恐怖袭击问题和消除政治冲突或社会动荡所带来的不安定因素。2019年增加到57个，达9000多个数据点。[8]特别亮眼的是韧性相关指标组合为三个新的种类（表3）。[9]

表2 新增了6个与人为威胁有关的指标

表3 韧性相关指标组合为三个新的种类

关注点的变化。每一版本因有不同的聚焦点而特色鲜明。2015年版题为 “数字时代城市安全评估”，目的在于力求全面、客观、准确地评估数字时代的城市安全。2017年版题为“一个快速城市化世界中的安全”，目的则在于为快速推进的城市化进程提供一个安全评估分析框架，关注点延伸至城市化的负面效应和智慧城市引发的网络安全和数据安全。2019年版题为“一个相互连接的世界中的城市安全和韧性”，目的在于建立城市韧性评估框架，重塑城市政府的城市安全观:从系统而不是碎片、从全周期而不是某个阶段、从标本兼治而不只是治标角度思考城市的安全管理。

二、SCI排行榜的位序变动

SCI像一扇窗，展示了全球城市排序之变；更重要的是它是一份“体检报告”，将作为理论概念的全球安全城市具象化，有助于全球城市了解自己在两年里的安全状况，帮助城市政府提升城市安全治理水平。

（一）谁名列前茅，谁又居于后列

1.2015年榜单

五大安全城市中（表4），排名前三的依次是东京、新加坡、大阪。50个城市中，前25名主要是欧洲、东亚和北美的富裕城市。后25名主要是亚洲、非洲和拉美城市；雅加达排名垫底，主要是因为暴力犯罪和轻微犯罪的发生率很高。

表4 五大安全城市

数字安全前五名是东京（得分87.18）、新加坡（得分83.85）、纽约（得分79.42）、香港（得分78.78）和大阪（得分77）。四个美国城市（纽约、洛杉矶、旧金山和芝加哥）进入前十，四个亚洲城市（东京、新加坡、香港和大阪）进入前五，东京和大阪两个日本城市都在前列，这既得益于日本在IT领域的实力，也与两个城市在网络安全团队、隐私政策和公民意识方面得分高有关。欧洲城市的表现相对较差，伦敦是欧洲排名最高的城市（第16位）；罗马因在隐私政策和专门网络安全团队存在较多问题，在欧洲城市中排名最低（35位）。

健康安全前五名是苏黎世（得分79.05）、纽约（得分78.52）、布鲁塞尔（得分77.63）、法兰克福（得分77.38）和巴黎（得分76.95）。拥有较健全的医疗保健系统的欧洲城市普遍表现良好。健康安全能对市民幸福产生真正的和可衡量的影响。居住在前25名城市的市民的平均预期寿命为81岁，而居住在后25名的平均预期寿命为75岁。

基础设施安全前五名是苏黎世（得分92.63）、墨尔本（得分92.28）、悉尼（得分91.4）、阿姆斯特丹（得分91.27）和东京（得分89.79），都属于中高收入城市。倒数十名基本是中低收入城市。引人关注的是香港，跌至第40位。主要因为香港每年交通事故死亡人数位居第一，住在贫民窟的人口比例也排在前15名。

人身安全排名前五名是新加坡（得分90.42）、 大 阪（得 分90.2）、 东 京（得 分89.31）、斯德哥尔摩（得分87.51）和台北（得分85.67），斯德哥尔摩是唯一位列前五名的非亚洲城市。欧洲和北美城市表现欠佳，罗马和布鲁塞尔分别排名第40和41位，原因是抢劫和扒窃等轻微犯罪普遍存在；旧金山和洛杉矶分别排名第21位和第23位，表明这些拥有高科技产业的城市，重视技术和网络安全却对人身安全关注不到位。

2.2017年榜单

上榜的60个城市中，发展中国家的城市和发达国家的城市在总体安全水平上存在明显差距。前十名继续由亚洲和欧洲的城市组成，东京、新加坡、大阪蝉联前三（表5），排名也保持不变。后十名中，三个在东南亚（马尼拉、胡志明市和雅加达），两个在南亚（达卡和卡拉奇），两个在中东和非洲（开罗和德黑兰）。卡拉奇垫底，四个类别都表现不佳，尤其被非常低的人身安全水平（第60位）所拖累。吉隆坡是发展中国家排名最高的城市，排名第31位，得益于它在吸毒、性别安全和恐怖袭击威胁等方面的较好表现。因基础设施安全存在较多问题，没有一个美国城市进入前十。

表5 五大安全城市

亚洲和北美城市在数字安全方面表现良好。前十名中有三个是亚洲城市、六个北美城市，其中，东京（得分88.40）、新加坡（得分86.84）、芝加哥（得分86.75）、阿姆斯特丹（得分85.79）和香港（得分85.77）名列前五。胡志明市、仰光、达卡和马尼拉排名最后，解决传染病和贫困等问题仍是它们的优先事项。

健康安全前五名是大阪（得分87.15）、东京（得分85.63）、法兰克福（得分84.06）、苏黎世（得分83.39）和首尔（得分82.72），都属于中高收入城市。孟买、仰光、达卡和卡拉奇等低收入城市排名垫底。

基础设施安全前五名是新加坡（得分97.05）、马德里（得分96.76）、巴塞罗那（得分96.59）、斯德哥尔摩（得分96.18）和惠灵顿（得分96.13），都是中高收入城市。排名后五名的德里、马尼拉、仰光、卡拉奇和达卡都是低收入城市。财政资源是决定基础设施安全的有利因素，但能提供最佳基础设施安全的城市并不总是那些财力最雄厚的城市，在前十名中，美国没有一个。

人身安全前五名是新加坡（得分94.94）、惠灵顿（得分92.28）、大阪（得分91.59）、东京（得分91.57）和多伦多（得分91.52），其中三个是亚洲城市，这与亚洲的价值观有关。在所有城市中，青年暴力犯罪都是一个问题，特别是在青年失业率很高的城市。

3.2019年榜单

五大安全城市（表6），东京、新加坡、大阪连续三届蝉联前三。它们都具有相似的基本特征：市民安全的基本权利能够得到切实保障，能够便利地获得高质量医疗服务、安全的食品和清新的空气。排名最后的五个城市是：拉各斯（得分只有38.1）、加拉加斯、仰光、卡拉奇和达卡。

表6 五大安全城市

数字安全前五名是东京（得分94.4）、新加坡（得分93.1）、芝加哥（得分92.9）、华盛顿特区（得分92.2）、洛杉矶和旧金山（并列，得分91.4）。它们的共同点是计算机病毒和恶意软件的感染水平较低，互联网接入的比例较高。

健康安全前五名是大阪（得分88.5）、东京（得分87.5）、首尔（得分85.2）、阿姆斯特丹（得分81.6）、斯德哥尔摩（得分81.6）和法兰克福（得分81.2）。这些城市在医疗保健获取、食品安全、饮用水安全、空气质量以及紧急服务速度等方面得分高。

基础设施安全前五名是新加坡（得分96.9）、大阪（得分94.5）、巴塞罗那（得分94.4）、东京（得分94.3）和马德里（得分94.2），得分咬得很紧。它们都在连续性管理计划、机构能力和灾难风险知情方面获得较高分。

人身安全前五名是新加坡（得分95.3）、哥本哈根（得分93.6）、香港（得分91.9）、东京（得分91.79）和惠灵顿（得分91.5）。它们的共同点是，资源投入很大，在100分中得分为92到96分；参与度、社区巡逻和数据挖掘技术的使用等指标得满分。但它们面临不同的挑战。香港和东京，腐败和有组织犯罪仍然是一个大问题；惠灵顿非法吸毒较严重。

（二）中国城市处于何位

1.2015年排名

中国有香港、台北、上海、北京、深圳、天津和广州七个城市入选。排名最高的是香港，排名第11（得分77.24） ，依次为台北第13（得分76.51）、上海第30（得分65.93）、深圳第32（得分65.76）、天津第34（得分63.55）、北京第37（得分63.25）、广州第38（得分62.79）。除了香港和台北，其他五个排名在30—38名之间，均靠后，主要原因是较严重的空气污染和快速的基础设施建设带来的安全问题。

数字安全排名最高的是香港，排名第4（得分78.78） ，依次为台北第21（得分65.11）、深圳第25（得分62.74）、北京第34（得分56.87）、上海第36（得分56.14）、广州第37（得分55.14）、天津第41（得分54.26）。香港名列前茅，台北和深圳居中，其他城市排名靠后，天津甚至列入后十名；除了香港、台北和深圳，其他城市得分都不及格。

健康安全排名最高的是台北，排名第9（得分76），依次为香港第15（得分73.61）、北京第30（得分64.1）、上海第31（得分63.31）、深圳第32（得分61.85）、天津第34（得分60.93）、广州第37（得分60.07）。除了台北和香港，其他城市排名都靠后，且差距不大。

基础设施安全排名最高的是台北，排名第22（得分79.25），依次为上海第30（得分76.63）、广州第31（得分76.57）、北京第32（得分76.54），天津第33（得分76.53）、深圳第34（得分76.5）、香港第40（得分71.46）。这是四大类中表现最不佳的，七个城市排名都靠后，特别是香港排名后十。

人身安全排名最高的是台北，排名第5（得分85.67），依次为香港第6（得分85.09）、上海第30（得分67.66）、天津第35（得分62.46）、深圳第38（得分61.96）、广州第44（得分59.37）、北京第48（得分55.51）。台北和香港进入前六，广州和北京排名后十。

2.2017年排名

天津、广州、深圳没有入选。总排名是香港第9（得分86.22），比2015年前进2位，一枝独秀；台北第22（得分80.70），比2015年退步9位；北京第32（得分72.06），上海第34（得分70.93），属中等偏后。

列数字安全榜首的是香港，排名第5（得分85.77），比2015年退后1位；依次为台北第31（得分65.98），比2015年退后10位；北京第33（得分65.38），上海第42（得分59.42），排名靠后。

列健康安全榜首的是台北，排名第14（得分79.23），比2015年后退5位；香港第24（得分73.29），比2015年后退9位；上海第30（得分69.92），北京第34（得分67.63），与2015年大体持平。

列基础设施安全榜首的是香港，从2015年第40名跃升到第7名（得分96.04），实现了逆袭；台北第26（得分87.59），比2015年后退4位；北京第37（得分74.49），上海第38（得分74.30），比2015年均小幅后退。

列人身安全榜首的是台北，排名第6（得分90.02），香港第7（得分89.75），与2015年大体持平；北京从2015年第48名（得分80.76）上升到第26名，进步明显；上海第28（得分80.07），比2015年进步2位。中国的四座城市属于中上等，这是四大类排名最前的一类。

3.2019年排名

中国入选城市仍然是香港、台北、北京、上海。总排名依次是香港第20（得分83.7），比2017年大退步11位；台北第22（得分82.5），与2015年一样；北京第31（得分70.5），上海第32（得分70.2），比2015年稍有进步，但仍属中等偏后。

数字安全排名依次为香港第22（得分78.8），比2017年大退步17位；台北第23（得分77.0），比2017年进步8位；北京第36（得分58.1）、上海第37（得分57.4），比2017年分别退步3位和进步5位，得分都不及格。

健康安全排名依次为台北第10（得分80.2），比2017年进步4位；香港第27（得分73.2），比2017年后退3位；北京第33（得分68.0）、上海第34（得分67.5），与2017年大体持平。

基础设施安全排名依次为香港第18（得分91.1），比2017年下降11位，三次排名跌宕起伏；台北第24（得分87.1），比2017年上升2位；北京第33（得分72.1），比2017年上升4位，上海第34（得分72.0），下降4位。

人身安全排名依次为香港第3（得分91.9）、台北第20（得分85.8）、上海第23（得分84.0）、北京第25（得分83.9），都属前25，又上一个台阶。

三次评估，从总排名看，除了香港大起大落外，其他三座城市基本处在一个平缓上升的轨道中，只是各个城市的提升程度不一；从四大类排名看，同样除了香港起伏较大外，其他三座城市基本在持续进步中。大致可以分为三个梯队，香港独占鳌头，属第一梯队，与其他城市拉开明显差距；台北属第二梯队，有个别类排名甚至超过香港；北京和上海虽属第三梯队，但上升潜力和势头不可小觑。

三、SCI对深圳建设全球安全标杆城市的启示

虽然深圳从2017年开始没有被列入SCI，但不能有事不关己的心态。要从与SCI的互动中，挖掘出对建设全球安全标杆城市的有益启示。

（一）立足SCI，提炼价值

SCI体现了全球安全城市的特征、内涵和趋势，其蕴含的价值，对深圳建设全球安全标杆城市具有重要的风向标与指挥棒作用。深圳应该把SCI作为一个“抓手”，通过有的放矢地改进，实现位次攀升，到2050年登上全球安全城市塔尖。

一是定位价值。SCI紧扣全球安全城市的基本要求，用详细的得分情况，直观地进行安全城市分类分级，构建了全球安全城市体系。通过SCI，深圳可以识别自己的特征，明确自身在全球安全城市体系中的坐标定位，科学判断自己的发展阶段和发展水平。

二是定向价值。SCI具有较为丰富的内涵，蕴含的城市安全既多方面又不可分割，透明度和问责制支撑着安全，提供安全保障是一种联合活动、甚至是一项社会活动，建设韧性城市等新理念、新话语、新机制和新框架具有较强的先进性和前瞻性，将深刻影响全球安全城市的未来走向。借助SCI，深圳可以捕捉到全球安全城市的最新态势和未来趋势，用开放的眼光、改革的办法筑牢底板、补齐短板、拉长长板。

三是定标价值。SCI树立了全球安全城市最高最好最优的具体标准，提供了全球安全标杆城市建设的路径。SCI可以帮助深圳直观地了解目前与全球安全标杆城市的差距，高标准谋划今后的发展，在对标中实现跟跑、并跑、领跑。

（二）跳出SCI，长远布局

不可讳言，SCI仍有较大改进空间:一是指导思想调整空间。全球化需要在发展与安全之间求得平衡。但长期以来，全球城市指导思想上把发展作为第一要务，对安全关注度有限，出现了发展与安全地位不平等性。SCI重视安全，但并没有正确处理好安全与发展的关系，仍是把发展置于最高位置。二是内容丰富空间。SCI囿于四个安全类别，较狭隘，对全球城市安全的丰富内容把握不够。例如，全球气候变化对城市造成的威胁，SCI没有给予关注。三是站位提升空间。SCI立足西方发达国家的全球城市，对发展中国家特别是中国的全球城市展现中的新气象新风貌关注不够。

因各国体制、历史文化差异等因素有较大的不同，深圳不能全盘照搬SCI，要有自己的研究和探索，才能走出适合深圳的城市安全治理之路。要在《国家安全发展示范城市评价与管理办法》的基础上，总结和借鉴SCI的经验，引进第三方评价机构，制定具有原创性的、深圳版的全球安全标杆城市评价指数。深圳全球安全标杆城市建设进展如何？如何清晰地认识与衡量与全球最安全城市的差距？下一步如何加快全球安全城市标杆进程？该指数将答案可量化、可视化、全景化地呈现。更重要的是，排名只是过程，并非目的。通过定期的指数追踪发布，能够推动全球安全标杆城市建设工作往实里走。