宅基地房地一体确权登记的困境和破解之道

杨静 骆秀芳

摘要：2016年，国家安排部署农村宅基地“房地一体”确权登记工作以来，各地各部门采取有力措施，大力推进农村宅基地“房地一体”确权登记发证工作，取得积极进展。但同时也遇到一些疑难问题，比如“户”的认定、自发移民、规划等手续缺失、多（高）层多户农民住宅确权登记问题等，因相关政策依据缺乏，时间跨度长、化解难度大，直接影响农村宅基地确权登记整体推进。结合工作实际提出若干化解措施，希冀对化解宅基地疑难问题，推进农村宅基地房地一体确权工作提供参考。

关键词：房地一体;困境;破解

中图分类号：F293 文献标识码：A

文章编号：1001-9138-（2021）10-0044-46 收稿日期：2021-08-12

1 关于确权登记中“户”的认定问题

宅基地使用权和房屋所有权确权登记应按照“一户一宅”要求，确权登记到“户”。各地在确权登记实务中，大多以公安户籍信息作为“户”的认定依据，这种认定方式对于登记机构来说操作简便。但是完全按照这种方式，会导致很多村民的权利得不到保障，比如个别地区落户需要宅基地证书，而登记机构确权登记需要户口簿，互为前置，村民的权益得不到保障。因此，在实践中，笔者认为应灵活掌握，根据当地分户建房的要求，对于分家析产合住或另行分开居住的农户，结合村民自治方式予以认定。农村土地承包关系、婚姻关系、生产生活来源、是否纳入城镇社保都可以作为参考，相比而言，这些参考认定方式程序较为复杂，但对于特殊案例也不失为最大化保障村民合法權益的良策。

实践中，符合分户建房条件（例如成家立业分家析产或达到法定结婚年龄分家析产等，各地规定不一样）未分户，未经合法批准自行建房分开居住的，笔者认为，若新建房屋占用的宅基地符合相关规划，经本农民集体同意并公告无异议或异议不成立的，可在补办有关用地手续后，依法予以确权登记;没有分开居住的，其实际占用的宅基地面积未超过分户以后宅基地合计面积标准的，应在补充权属来源后，按照实际使用面积予以确权登记，符合宅基地分割要求的可进行分割登记，不符合分割条件的，可按照共用宗进行确权登记。

2 关于移民宅基地确权登记问题

2.1 政策性移民宅基地确权登记问题

生态移民、易地扶贫搬迁等政策性移民安置房确权登记应严格按照“一户一宅”原则，分类处理。为迁入区宅基地确权登记的前提是退出并注销迁出区宅基地。当然，现实中的难题在于，移民在迁入区已分配宅基地但未退出迁出区宅基地，针对这种情况，笔者认为迁入区和迁出区自然资源部门要及时对接，依法注销移民原籍宅基地、收回宅基地使用权后，由迁入区办理登记。

2.2 自发移民宅基地确权登记问题

实践中，自发移民行为往往是确权登记的难点，自发移民的背后集合了集体经济组织成员身份认定、土地权属来源缺失以及违背“一户一宅”法律规定等系列问题，这些问题错综复杂，形成年代久远。在目前尚无明确政策依据的情况下，笔者认为应灵活掌握，按照《土地管理法》“户有所居”的法律要义，在移民退出原籍宅基地、符合“一户一宅”要求、迁转户籍、符合规划的前提下，经居住地农民集体同意，村委会确认并公告30天无异议或异议不成立，报乡（镇）人民政府审定批准补办用地手续后，登记机构依法进行确权登记。

3 规划建设手续不完善的宅基地确权登记问题

农村宅基地及房屋大多建成年代较早，规划建设手续缺失情况较为普遍。笔者认为对合法宅基地上房屋没有符合规划或建设相关材料的，位于城市、镇规划区内的，登记机构应结合地方政府在城乡建设、征地拆迁现实情况等方面考量，推进确权登记工作;对于能够补充规划手续的，自然资源部门可按现状出具规划认定或核实意见，由登记机构办理登记。位于城市、镇规划区外，村庄规划实施前的，笔者认为，因尊重历史、面对现实，在办理登记时无需提交符合规划或建设的相关材料;村庄规划实施后的，可由村委会公告30日无异议或者异议不成立，经乡（镇）人民政府审定后，按照审定结果予以确权登记。

对于政府主导的新农村建设、移民安置、地质灾害防治等项目，用地手续不全的，应依法依规补办用地手续后，登记机构进行确权登记;规划手续不全的，由自然资源部门按现状出具规划认定或核实意见后，依法确权登记。

4 关于多（高）层多户农民住宅确权登记问题

因城乡建设发展需要，安置农民上楼的情况较为普遍，但是涉及这一类住房的确权登记政策尚不够明晰，各地存在观望态度。政策明确了新型农村社区或多（高）层多户农民公寓，可参照国有建设用地使用权政策规定，办理宅基地等集体土地上的建筑物区分所有权登记。但是对于中心村、小城镇等多（高）层农民住宅的确权登记，目前无据可依。笔者认为，对于此类农民住宅的确权登记工作，应一并参照参照国有建设用地使用权及建筑物区分所有权的规定办理登记，涉及权利类型、权利性质、共有方式等内容应根据实际情况灵活处理。此外，对于安置的多套住房办理登记涉及上市交易限制性条件等政策，应由不动产所在地县级人民政府负责制定。

5 关于改变宅基地用途确权登记问题

随着农业现代化的进程，农村生产生活需求的不断变化，村民在原有宅基地范围内，或者以原有宅基地为基础扩建，用于经营商铺、农产品加工、发展农家乐等用途，逐步形成了以商业和住宅混合用途的情况，甚至向非本集体经济组织成员或者城镇居民买卖、租赁，改变为纯商业化用途。按照国家政策，对于改变用途的宅基地确权登记问题，属于利用宅基地发展一、二、三产业融合发展的，按照宅基地用途进行确权登记。但是，在实践中，各地对于一、二、三产业融合发展各方理解尺度标准不一致，确权登记依然存在困难。笔者认为，登记机构在确权登记时首先应确定申请人必须为本集体经济组织成员，其次要把握好“一户一宅”的法律规定，最后要在规范开展权籍调查基础上，对于在合法宅基地范围内开展农产品生产业、加工业和销售服务业的融合发展的，可按照住宅用途进行确权登记。

6 暂不予登记的情形

对于在基本农田或自然保护地范围内的宅基地，即使部分宅基地是在基本农田划定或自然保护地划定之前合法取得的，笔者认为，应统筹兼顾尊重历史、着眼长远的原则，在不影响农户居住功能的前提下，先期做好权籍调查工作，摸清底数，建立台账，待后续基本农田红线调整、自然保护地优化整合、生态保护红线评估调整等工作完成后，适时开展确权登记工作。

7 结语

农村宅基地“房地一体”历史遗留问题年代久远，化解工作任重道远，发挥“政府主导、部门联动”的工作机制，是推动化解此类问题的关键一招。应当按照“缺什么补什么、谁审批谁负责”的原则，明确责任主体，发挥自然资源、住房建设、农业农村等部门联动配合作用，形成工作合力，完善手续后由登记机构办理登记，仅依靠项目建设末端的登记机构一方倒逼难免心有余而力不足。随着农民权利意识的增强，农村宅基地确权登记工作需求日益增加，规范开展登记工作的要求也日渐提升，按照不动产登记遵循的连续性原则，历史遗留问题的化解任务非常迫切，各地应高度重视，创新化解疑难问题，推动宅基地“房地一体”工作取得新成效，使城乡一体的不动产统一登记迈上新台阶。

作者简介：杨静、骆秀芳，宁夏回族自治区自然资源和不动产确权登记中心。