论合成作战在处置群体性事件中的应用探析

◆胡龙飞

论合成作战在处置群体性事件中的应用探析

◆胡龙飞

（中国人民公安大学 北京 100038）

虽然目前我国对于群体性事件的处置已经形成了一套较为完整的应急管理体系，但是在社会治安新形势下和群体性事件呈现新特点的基础上，公安机关处置难度加大、现场驾驭能力削弱，因此本文将研究公安机关合成作战的内涵，总结在群体性事件处置上的困境，然后探讨合成作战模式运用到群体性事件处置中的优势，以期能够增强公安机关对发生群体性事件处置的前期预警能力、中期控制能力和后期平息能力，为各地公安机关在群体性事件中提供合成作战模式的处置参考。

公安机关；群体性事件；合成作战；应用

1 公安机关合成作战的概念

从相关文献资料的查阅来看，合成作战的概念主要集中在三个领域范围内，侦查主导合成作战，例如“合成作战是公安机关依托现代科技建立的一种多警种侦查协作机制，主要目标是解决现行侦查体制下各警种单打独斗破案效能低下的局面，整合各警种资源形成侦查合力”；情报主导合成作战，例如“公安情报合成作战是指整合公安机关情报资源手段，集成于一个平台，抽调相关警种骨干在此平台进行合成作战，进而推送或指令一线侦查实体进行抓捕打击或控制的警务机制”；指挥主导合成作战，例如“公安机关合成作战，是指从提高公安机关的整体效能出发，以高效指挥为核心......并以此提高公安机关驾驭社会治安的整体能力”。虽然学术界对合成作战概念界定不一，但无论哪种界定都离不开各种资源的有效整合和联合协作的警务运行模式，在此基础上，笔者将公安机关合成作战表述为：合成作战是指公安机关为提升侦查破案效率、应急处突能力，实现对社会治安的有效管控和国家安全的绝对维护，主要采取警种、部门、数据合成或与政府、社会多元主体合成的方式，按照统一指挥、快速响应、协调行动的原则，整合各方面资源，优化各方面配置，形成最优合力的一种新型警务实践和运行模式。

2 公安机关合成作战处置群体性事件的理论基础

2.1 协作系统论

协作系统论是由被誉为“现代管理学之父”的美国管理学家、社会系统学派创始人切斯特·巴纳德提出的。他认为，对于组织的研究要不仅限于对人、物、结构的静态研究，更要以一种动态的角度去分析研究组织的互动关系系统，此系统包含三个基本要素：协作的意愿、共同的目标和信息的交流。巴纳德提出三个对应观点：要提高组织中人的协作意愿强度；管理者要重视组织中的个人目标差异，信息的交流是组织存在和运行的基础。

协作系统论带给我们的启示是，在公安机关处置群体性事件的整个过程中，一是要重视公安民警的个人协作意愿强度，进行一定的物质和精神刺激，以此提高他们的协作积极性；二是要增强整体协作的意识，为实现妥善处置群体性事件这一共同目标齐心同力提高处置效率；三是在群体性事件处置过程中要注重信息情报的交流沟通，尽可能实现数据资源的充分共享。

2.2 协同论

协同论又被称为协同学或协和学，最早由德国著名物理学家哈肯于1971年提出。协同论认为：任何系统都可分为若干个子系统，构成此系统的各子系统或各要素之间通过非线性的相互作用会产生一种协同现象，从而使系统能够形成一定的自组织结构，表现出有序状态。这一理论可概括为三个方面即协同效应原理、支配原理和自组织原理。协同论揭示了一个系统要达到有序状态是与其子系统之间的协同作用分不开的，不稳定的系统在集体变量即序参量的影响下，不需要外部的强制干预可按照某种特定规则形成一定的结构和功能，达到相对稳定的状态。

基于协同论的角度，公安机关系统内部包含着不同的子系统，即各部门、警种以及人力数据资源，各子系统之间通过协同配合作用，可形成有着更高效率和更强执行力的新功能，协同效应引发整体效应形成最优合力的新结构。公安机关在与社会多元主体的合作之中要发挥着序参量也即主导和引领作用，影响其他主体在社会治理过程中发挥协同作用，实现有序状态即和谐稳定的社会治安形势。

3 公安机关合成作战运行的一般机制

3.1 组织架构

公安机关合成作战作为一种较为年轻的警务工作模式，其高效稳定运行，首先离不开设置分工明确、职责清晰的组织架构。从横纵两个方向来看，首先在纵向上，目前各地公安机关运用合成作战开展警务工作大多采用三级架构的形式，即省、市、县（区）三级组织机构各负其责、各司其职、实行分级管理但又保持统一指挥、上下联动的三位一体作战模式。从横向来看，各级合成作战中心是由若干个分部、组构成，各分部、组彼此相对独立发挥着不同作用但又能够在指挥中心的统一调配下协作运转、联合行动，如大连市公安局金州分局在合成作战指挥中心下设合成指挥部、情报作战部和运维保障部，三个部门之间各司其职、相互协作。

3.2 合成作战工作机制

3.2.1合成作战中心建设

基于协作系统论的角度，组织内的信息交流共享是实现组织目标的重要基础，公安机关要实现其维稳处突的工作目标，最大限度发挥合成作战的优势，建立一个集情报、指挥、行动功能的高度信息共享中心即合成作战中心是十分有必要的。合成作战中心将刑侦、技侦、网侦、图侦、情报、国保、交通等部门和相关人员集中在一起，与一线实战单位衔接，形成统一指挥、会商研判、合成侦办案件的警务工作模式。贯彻“公安大数据战略”，合成作战中心建有集警务数据云和警综大平台功能的合成作战信息平台，各机构、部门、警种、组织在各自的业务范围内进行专业管理，将各自的数据集中于合成作战信息平台以实现业务融合，并直接对一线办案单位整体供给，实现与指挥调度、侦查打击、重点人口等治安要素管控一体化运作，并保证参与合成作战的各机构、部门、警种、组织间的信息资源共享。

图1 合成作战中心建设

3.2.2“推拉并行式”情报工作机制

公安情报工作经历了自给、推送、拉回、推拉并行的发展过程，普通的自给式是指公安机关各部门主要在各自的业务范围内收集情报信息，而对来自业务外部情报信息缺乏有效收集；推送式情报工作机制是指按照科层的等级结构，高层情报部门向下级传递各自所需的情报，此种方式对高层情报部门的胜任力要求较高，而且目前普遍采取“大水漫灌”式的情报推送；而拉回式则只需实战部门根据自己的情报需求访问信息网络平台自行获取；在推送式情报的基础上融合拉回式，改变“大水漫灌”而实现情报的分级分类推送，对一般信息普遍推送，对预警信息准确推送，对特殊信息“订制”推送，同时改变查询信息需要按照职级授权的现象，对一线民警直接进行精确规范授权，涉密信息采取“一事一授权”的方式服务实战。

3.2.3模块组合、平战结合

从协同论的角度看，公安机关各警种、部门间若进行新的编成可能形成具有特殊新功能的稳定结构。将公安机关现有警力编成模块化，即各部门各警种在常态组织结构的职能分工基础上，复合叠加战时模块化警力编成，按标准化要求对接设计，确保战时各警力模块的“即插即用”，按照警力编成模块化可将警力编成三大模块，即三个职能模块，将全局各警种各部门警力按照指挥、处置、支援三个职能编组；功能模块，按照勤务工作任务，根据相似或者相近原则以10-15人为一队进行编组；最小作战单元，以2-3人为一小组编成即插即用的模块小队。当处置一般突发性事件可按照平时勤务模式派遣最小作战单元处置，实现平时处置群体性事件的专业化。当发生重大突发性事件可根据事件的性质、规模情况将各模块组合或升级，变一般的“捆绑式”协同为“模块化”联动，实现战时处置群体性事件的合成化，最大程度淡化各部门警种间的界限，将各作战单元的数据资源高度互通、互联。

3.2.4指挥调度扁平化

公安机关合成作战需要各警种和部门进行信息共享和联合行动，在这过程中可能面临着需要进行层层行政上的审批和向上级请示问题，然而快速响应、提高效率是合成作战要达到的效果，信息和指令的传达起着关键作用。信息在传递的过程中，通过的等级越多，那么信息传递到达目的地所耗费的时间就越长，信息失真率就越高，这在管理学中被称为信息传递链现象。因此在合成作战中，要尽量缩短各类信息指令传递的时间，减少中间环节，缩减指挥层级，实行点面结合提高处置效率，进行扁平化指挥。

3.2.5战训合一

为保证公安机关合成作战的质量和效率，实现特别是面对突发事件的应急处置，需要加强平时的演练和训练。考虑到各警种、部门分散组织实施的实际情况，平时在不打破警种和建制的情况下，将各作战单元拆分分别建设，到战时根据不同的处置要求将各作战单元进行重组，按照各单元的处置能力和特点，采取模块化编组的形式，因此要加强彼此之间的协同训练并反复加以磨合，使各个勤务处置要素之间在共同目标的指引下真正实现“无缝对接”。

4 现阶段公安机关处置群体性事件的困境

根据2004年中央两办发布的《关于积极预防和妥善处置群体性事件的工作意见》，群体性事件被明确为：“由人民内部矛盾引发、群众认为自身权益受到侵害，通过非法聚集、围堵等方式，向有关机关或单位表达意愿、提出要求等事件及其酝酿、形成过程中的串联、聚集等活动。”

4.1 预警失灵

首先，公安机关在群体性事件的处置上普遍受着“重打击轻防范”的意识影响，在前期对各类情报信息的重视程度不够，没有综合利用各个岗位的特点获取资源信息，难以发现事发苗头将事态平息在萌芽状态；其次，公安机关在群体性事件前期搜集情报线索的渠道过于单一，缺乏针对性，覆盖面也过于狭窄，难以涉及社会的各个角落追踪排查线索；再次，在收集群体性事件的线索上受其警种业务范围的限制，没有综合利用各个岗位的特点关注舆情获取信息，情报网形同虚设；最后，公安机关在前期处置上缺乏科学的监测预警系统的支持，难以做到及时准确的预警。

4.2 响应速度慢

第一，一旦发生群体性事件，公安机关在处置前中后需要层层请示上级领导获得指示和批准，其中甚至可能存在部分负责人害怕因处置不力承担责任、互相推诿的情况，可能因此贻误了战机变得更加难以控制；第二，由于群体性事件参与者非常多元，公安机关需要核查研判各行各业的信息资源找出具体诱因，此情报信息管理过程也需要经过审批调取的一个过程，可能延误了处置的宝贵时间；第三，当地公安机关在应对群体性事件这类突发和重大警情上缺乏完备的应急预案，难以在事发第一时间内组织警力开展处置及时控制事态发展。

4.3 研判决策能力低

公安机关应对群体性事件，第一反应是劝解疏导，局势紧张便可能倾向于采取“一刀切”的方式强行控制，这种方式可能会进一步激化矛盾；群体性事件的有预谋、有组织性增强，甚至不排除某些敌对势力、敌对分子在其中煽风点火，由于缺乏深入细致的分析研判采取有力措施，很可能会因为找不到证据等原因使一些违法犯罪分子逃脱法律的制裁；群体性事件因其具有突发性、不确定性的特点从而导致领导、指挥者的决策具有紧迫性的特点，由于没有形成系统的信息研判机制，从而难以作出科学决策。

4.4 协作意识差

第一，公安机关虽然是维护社会治安秩序的主要机关但并不是唯一机关，很多情况下需要和社会各个部门的和政府机构的通力配合；第二，许多地区公安机关处置常常是“两个牌子一套人马”，由局长、所长任指挥组长，副局长、所长任副组长，小组成员由局、所各警员组成，这种处置方式一方面可能存在着警力分配不均、一警多用但缺乏处置经验专业性不强的问题，另一方面可能发生职权交叉重叠互相推诿扯皮的问题；第三，若是发生跨区域群体性事件，常临时抽调组合各警力处置，但是彼此之间缺乏配合协作意识，难以发挥合力作用；第四，在现场处置中，警种与警种之间缺乏沟通直接领命处理，各自为政没有整体协作意识，例如网安部门没有将网络舆情信息反馈给现场处置的治安警员，导致其信息获取滞后，进而在没有搞清态势发展方向的情况下出现判断失误。

4.5 善后处置能力差

某些群体性事件的发生是因为群众利益诉求没有得到解决，例如征地拆迁、环境污染、拖欠工资等问题，公安机关将主要精力放在了处置上，但事后没有跟进事态发展及时向政府反馈，可能导致事件复燃；事件发生后，常见因为封锁消息或隐瞒事实没有及时引导网络舆情向好发展导致的事件扩大的情况；负面网络社情舆论在群体性事件中起着助燃剂的作用，即使在事态平息后也有可能因为某些人的不良企图造谣传谣再次复发，公安机关常因缺乏对网络舆情动态的跟踪监测失去处置主动权。

5 合成作战优势在公安机关处置群体性事件中的体现

5.1 依托合成作战信息平台，增强预警能力

群体性事件的发生往往会经历一段积累发酵的阶段，公安机关若能在此阶段掌握较为全面的信息便能够为之后的研判预警提供可靠的数据支撑。公安机关合成作战信息平台集覆盖面广泛的信息采集网和多功能警综大平台于一体，可实现各警种、部门间的数据资源高度共享，此平台整合视频监控、智能交通、移动上网、电子围栏、物联网、门禁系统等智能化信息采集渠道，大大拓宽了信息采集渠道，改变了以往处置群体性事件信息获取渠道单一和受警种限制情报片面的局面。依托此平台，可建立一个集视频、语音、图像等数据的存储资源库，将有犯罪前科者、刑满释放人员、上访群闹者等重点管控人口数据录入数据库中，在事发前期密切关注此类人员是否有带头聚集倾向以及在事发中期是否属于违法骨干分子；将治安监控、智能卡口、街道视频资料纳入到合成信息平台的监测范围中，可在人群聚集不成规模的初期派遣警力进行疏导劝解；将各警种业务范围内的专业数据信息尽数纳入到平台数据库中，本着“共享是一般，不共享是例外”的原则串并线索及时发现事发苗头，打破警种间沟通交流不畅的信息壁垒。例如西安市公安局建立了“收集信息、加工情报、主导侦查”的工作流程，将大量数据进行人员、物品、轨迹等的分类管理，满足处置群体性事件过程中，公安机关对准事发矛盾进行合理预测、精准打击、科学指挥的需求，大大提高了公安机关处置群体性事件的预警能力。

5.2 深入开展情报研判，科学决策

情报研判是公安机关合成作战的一项必不可少的关键工作，合成作战“推拉式”情报工作机制，在专业情报机构获取信息的基础上，按照规范授权的原则，直接授予一线基层民警24小时访问权限，使他们能够根据自身的岗位特点在其业务范围内直接获取第一手情报数据上传到合成作战中心的综合情报信息库，在此基础上，可对信息库中群体性事件的涉事信息按照人员类、舆情动态类、专业情报类、案事件类等不同标准进行分类整合处理，尽可能掌握有关群体性事件的涉事主体、利益诉求、规模人数等情况，为公安机关前期处置工作的展开赢得了先机；群体性事件现场情况较为复杂，应急决策具有紧迫性，合成作战中心在数据分类整合的基础上，对群体性事件的涉事数据开展深入研判，将各种涉事信息进行智能搜索、碰撞比对、关联查询和统计分析开展实时研判，评估现场态势，将现场搜集到的信息研判后第一时间反馈给现场指挥人员和领导者，有助于公安机关更及时的控制现场和做出科学决策；合成作战还可通过会商研判对各类涉事信息进行讨论和分析，例如每日开展日常研判，每周开展集中研判，每月召开联席会议，深入挖掘基础数据，关注高危人员等信息，及时发现诱发矛盾进行疏解。

另外，许多群体性事件的利益矛盾一时难以解决，事件平息不一定意味着结束，合成作战的研判机构通过密切关注线上线下的舆论动态，特别是一些例如QQ、微信、微博等网络社交平台，分析哪类人群、哪些利益、哪种矛盾存在复燃隐患，及时将信息上传反馈，必要时引导网络舆情，将主动权掌握在公安机关手中。

5.3 优化现场指挥调度，提高响应速度

在合成作战中心情指行一体化运行的警务模式下，若突发群体性事件，可实现情指对接、情行对接，根据情报预警指令，动态调配警力部署和巡逻查控方案，真正把有限的警力投到真正需要的重点部位、重点时段，提高了公安机关处置群体性事件的用警效率。群体性事件根据参与人数的不同规模有大有小，若发生一般规模的群体性事件，合成作战中心可以派遣最小的作战单元在现场进行劝解疏导和交通管控，若发生参与人数较多、规模较大的严重群体性事件，合成作战中心便可立即做出响应，平时转战时、常态转应急，在对其性质、规模、冲突程度等情况研判的基础上迅速布置最小作战单元进行前期控制，防止事态进一步扩大，随后结合现场反馈回来的信息开展实时研判将各作战单元进行模块化组合或者升级直接布置到现场开展处置，改变了过去一旦发生群体性事件就近派遣但缺乏处置经验或者派遣专业处置警力但是又花费大量时间的局面。合成作战中心在对现场实时研判后启动合成中心智能应急预案库，调取匹配程度较高的预案制定处置方案，在现场处置环节，依托合成作战实施现场扁平化指挥，减少管理层级缩短信息传递时间，由合成作战指挥中心直接实现“点对点式”指挥，避免临时组成应急管理机构贻误处置的最佳时机。相比于以往公安机关处置群体性事件的现场指挥和响应，合成作战模式实现了一般群体性事件专业处置，重大群体性事件合成处置的分级响应，既节省了时间又避免了不必要的警力资源浪费，很大程度上提高了相应的速度和效率。

5.4 准确定位职责权限，加强现场协作

哈肯的协同论认为，序参量在新的组织结构中发挥着重要的引领作用，公安机关运用合成作战模式，在处置中发挥序参量的主导作用同政府其他部门机构加强协作，某些情况下可以事半功倍。群体性事件诱因复杂且现场处置情况具有很大的不确定性，若处置不力很可能会进一步恶化，因此对处置人员有较高的专业业务要求，公安机关合成作战将警力按照功能、职能、最小作战单元的不同标准编成若干模块，可实现针对不同类型、规模群体性事件的平时和战时的“即插即用”，避免了突发情况下的因临时组合而发生的职责不清和职权交叉的情况，即使面对跨区域群体性事件，也可实现作战模块间的整体协作。例外根据巴纳德的协同系统论，为实现组织的共同目标需要加强组织中人的协作意愿，在运用合成作战处置群体性事件的过程中，明确个人个岗的职责和权限，建立完备系统的褒奖和追责审查机制，激发民警的整体协作意识，从而也就能在很大程度上避免出现在处置过程中各自为政、推诿扯皮的现象。

5.5 社会多元主体合成，提高善后处置能力

通过合成作战公安机关能够寻求政府相关部门的协作，大大拓宽了公安机关搜集群体性事件情报信息的渠道，丰富了合成信息平台信息采集网的资源，为合成作战情报部门提供了大量可靠数据以供分析研判；寻求警企合作，例如可以开发能够反映群众意见想法的各类软件，疏通了群众矛盾得不到倾诉的渠道，同时公安机关可将信息反馈给相关政府部门处理，而不是在群众诉求得不到满足的情况下进行淡化处理，这样可以从源头上避免群体性事件的发生。一般情况下公安机关处置中对事关社会舆情的信息缺乏有效关注，但这个过程也是负面舆论的发酵过程，公安机关借助合成作战中心的大数据平台对网络社情开展实时研判，发现负面舆情及时引导，针对群众关心的问题及时发布，降低了事件复燃的可能性；因此，将与公安执法舆情相关的各主体联合起来，在“党政领导、公安主导、部门协作、社会参与”的联动治理机制下形成合力，可以大大增强对群体性事件的善后处置能力。

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