多元化供给结构对农村公共服务效率的影响——基于省级面板数据的实证分析（2006-2017）

范方志，李海海，董建勋

（1.嘉兴学院经济学院，浙江嘉兴 314001；2.湘潭大学商学院，湖南湘潭411105）

一、农村公共服务效率研究及其存在的问题

农村公共服务效率问题受到我国学者的关注。李乐利用2013年-2015年29 省数据，从供给侧视角构建生存保障供给、安全与发展供给、精神文化供给的三层农村基本公共服务指标体系来构建供给侧下的农村基本公共服务的合理范式［1］。蔡阿婷利用2012年- 2016年25 个省份数据，基于DEA—malmquist 指数测度了我国东中西部地区各省的农村生产性公共服务供给效率［2］。邓倚月利用2000年- 2012年湖南省农村公共服务数据，通过数学包络分析分解得到纯技术效率和规模效率数据，以此判断农村公共服务需要提高的方面［3］。冷哲、黄佳民、仲昭朋利用2011年-2013年28 个省级统计数据对农村公共产品供给效率进行评估，分析农村公共产品供给效率区域差异［4］。

多元化供给模式与服务效率之间的关系是学术研究的热点话题。有较多实证研究发现两者之间的关系存在不确定性，有时出现成本不降、质量不升、公平性缺失等问题［5-7］，可以从供应商在追求利益最大化时出现了“政府失灵”“市场失灵”“自主组织失灵”现象进行解释［8］。有部分国外学者侧重运用以DEA 为基础的方法来测度公共服务效率，例如Slater Rachel 等认为引入第三方组织确实能提高整体供给效率［9］，但是Mallikarjun Sreekanth 等却发现政府补助与公共服务效率呈反向关系［10］。多数国内学者从需求和供给两方面来测度效率，如李燕凌分析公共服务主体满意度时发现农民受教育年限、农民收入、有效灌溉面积等变量对农民满意度评价结果有重要影响［11］，但是乐为等却发现我国农民负担沉重与农村公共产品低效并存［12］。

我国学者大致认为主体多元化有利于提升效率。严宏、田红宇、祝志勇认为通过“有效市场+有为政府”构建“政府主导、市场基础、第三方推动、农户参与”的多主体参与机制，有利于创新农村公共产品供给［13］。张浩认为多元供给格局可以在政府投入有限的情形下，加强农民自身和非营利组织的供给［14］。多数研究认为资源配置利用市场机制，会逐步弱化政府在公共资源配置中的垄断地位，通过公私之间竞争来提升效率，使得公共服务的顾客导向和实际效益得到增加。公共服务收益是难以用市场价格进行衡量的社会公众利益，多元供给模式下各供给主体之间的协作关系决定了供给效率，供给主体治理会对供给效率产生重要的影响［15］。

总体而言，对公共服务供给结构和公共服务供给效率有较多的研究，但大多仅仅进行规范分析，较少实证分析各供给主体的贡献程度。解决好“三农”问题始终是全党工作的重中之重，党的十九大报告明确提出以城乡统筹、城乡一体化为抓手来实施乡村振兴战略。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》明确指出要优先发展农业农村，全面推进乡村振兴。公共服务是为满足公共需求和实现公共利益，并向社会提供各种物质产品和精神产品的总和，政府部门作为农村公共服务的主要供给者，决定着乡村振兴的效果，而公共服务供给及其效率问题始终是需要探索的重要问题。党的十八大后我国对公共服务进行了全面的改善，公共服务的变革为人民的美好生活提供了保障。但是，由于农村地区自身资源优势不足、约束条件较多，公共服务供给仍长期处于“供需失衡”的局面，群众在就业、教育、医疗、居住、养老等方面仍然面临不少难题。党的十九大报告指出，完善公共服务体系，保障群众基本生活，不断满足人民日益增长的美好生活需要，必须把提高供给体系质量作为主攻方向［16］。

目前，农村公共服务供应水平仍然较低，主要是因为财政投资较难满足农村社会的实际需求。在“分税制”和“农村税费”改革之后，中央政府、地方政府和基层政府部门（乡镇政府）间财政经费的分配格局发生转变，地方财政对农村公共服务的供给能力明显减弱，基层政府更是成为“悬浮型政权”。当前农民对公共服务需求呈现出新的特征，包括核心公共服务、基础公共服务与配套公共服务等诸多方面，这些需求全部仅仅依靠政府供给显然是比较困难的。如何应对供需中的供不应求、供需错配等问题？满足需求多元化、差异化、层次高等相关要求？这就需要从公共服务供给多元化的角度进行探索，分析农村公共服务供给在经济社会等方面受到的约束，研究具体影响农村公共服务供应效率的因素。论文通过构建除西藏和港、澳、台之外的30个省（自治区、直辖市）自2006年至2017年的面板数据，通过实证方法检验多元化供给结构对农村公共服务效率的影响，并试图提出提升农村公共服务效率的建议。

二、农村公共服务效率问题研究的设计和计量模型

（一）理论分析

欧美学术界较早开展了公共服务多元化的理论研究，如公共服务参与理论、参与机制和系统建设等，主要集中在两个方面：一是公共物品理论范畴下的政府职责理论与实践，二是公共服务外包理论与实践。E.S.Savas 通过对公共服务与公共产品的基本特征、服务供给及相关机制的辨析，提出如果不涉及产权与所有权，公共服务可以由公共部门和政府提供。这意味着公共服务可以在非政府规范和公共制度安排下运行［17］。Fred E.Foldvary运用外部性和市场理论，论述了营利组织提供公共服务的可能性与理论基础，认为契约及其制度能解决公共服务的基础性及外部性问题［18］。还有研究从公共服务多元参与的动因与可行性角度出发，如公共行政学家Woodrow Wilson解释了交易费用理论如何作用于公共服务承包，这其中的关键在于通过比较交易成本、组织成本，政府及公共部门可以相对准确地决定公共服务是由自己生产提供还是选择实施公共服务合同外包。

多数研究认为政府（公共部门）和社会组织形成合作伙伴关系是公共服务供给多元化、政府职能转变的前提条件与基础。Benjamin Gidron 等学者提出了“政府- 社会组织关系类型学理论”，并总结了政府和社会组织直接关系的四种模式［19］。Jennifer M．Coston 基于制度多元化，论证了政府在公共服务参与过程中由抵制到接受的关系模式［20］。Adil Najam 讨论了政府及社会组织的公共服务目标和选择偏好，从两者的参与策略角度提出了合作、冲突、互补以及吸收四种关系模式［21］。多元化供给结构能促进农村公共服务效率提高的原因主要是可以解决“政府失灵”现象，减少效率损失、避免搭便车现象，从而提高供给的效率。在整个多元化的供给结构中，政府和市场分别主要提供纯公共服务以及部分准公共服务。政府需要明确各公共服务的权责情况，确定可以由市场参与的项目，而市场需要配合完成相应的服务供给。但是公共生产不可避免地会出现预算约束软化的问题，所以，政府可以通过明晰产权、构建并维护市场制度、利用市场力量来提高其供给效率。多元化供给结构相比于单一的供给结构来说能够更好地满足农民的需求，能根据地区差异提供更实际的差异化服务，使农村公共服务供应到位。

基于以上分析，本文提出两个假设。

假设1：多元化供给结构有利于实现农村公共服务效率的提高。

假设2：公共服务效率的提高主要体现于教育、医疗、养老保障、劳动就业和交通设施方面的进一步完善。

图1 多元化供给结构对农村公共服务效率作用机制

（二）技术路线图

根据以上的分析，提出核心问题：多元化供给结构的变革是否能够带来农村公共服务生产效率的提升。围绕研究问题，构建技术路线如图2所示。

图2 技术路线图

供给结构的测度使用农民自身投入和政府投入来说明。根据《农村三农问题调查报告》，公共基础设施、农技支持和生态环境在农民最关心、最急需的基本公共服务中分别占到90%、63.1%和47.2%，其仅次于医疗卫生（98.6%）和教育（93%）［22］。最后，根据数据的可得性，选择农村居民个人固定资产投资于农林牧渔业与各省投资于农林牧渔业的比重来表示农村生产性公共服务和农业农村可持续发展公共服务方面的投入，以此来说明农民对于公共服务的自身投入。政府投入则采用各省农村教育建设投资与农村最低生活保障支出除以各省地方财政一般公共支出来表示，即农村在省级政府公共支出中的比重。服务效率的测度一般是使用农村公共服务要素投入-产出的数据，通过DEA 和Malmquist Index 方法进行测量。根据上述的归纳，本文利用数据包络分析方法，选择各省农村公共服务投入和产出要素，测算出投入—产出绝对效率值以及可以反映不同时期效率动态变化的Malmquist Index。

对于供给结构和服务绩效的关系研究通常包含Tobit 回归和固定面板效应模型两种分析方法。当测算出的DEA 效率值是截断数据时，使用Tobit 回归能有效避免系数估计偏误的出现，当测算出的Malmquist Index 无法确定总体分布数据在哪个点截断时，固定面板效应模型能得到更有效的结果。为了分析多元化供给结构对农村公共服务效率的影响，构建了2006—2017年除西藏和港、澳、台以外的全国30 个省（自治区、直辖市）的面板数据，运用数据包络分析法测算出各省农村公共服务效率。

（三）计量模型

文章通过经验分析法来构建实证模型。首先将测算出的农村公共服务生产效率和Malmquist Index 作为因变量。参考已有研究，选择教育基本建设完成投资、就业训练中心农村劳动人数、农村居民医疗保健支出、农村居民人均文教娱乐消费支出和灌溉面积作为投入指标；以乡村初中毕业生数、农村居民消费水平、养老服务机构数、乡镇文化机构数和农业总产值增加值率作为产出指标（见表1）。

表1 农村公共服务效率投入产出指标体系

农村居民人均文教娱乐消费支出灌溉面积乡镇文化机构数农业总产值增加值率

控制变量的选择方面，参考已有研究发现经济发展水平、财政支出、客运量、教育水平和产业结构等指标对农村公共服务效率都可能产生影响［23-25］，所以将上述变量作为控制变量，来进一步分析多元化供给结构对农村公共服务效率的影响。对客运量指标数据进行了对数处理，避免出现异方差性。表2对各变量指标进行了归纳整理。

表2 指标及解释

1.经济发展水平

经济发展水平越高通常越利于资源要素的分配。使用农村居民人均收入表示经济发展水平作为重要的控制变量，研究其与农村公共服务供给效率之间的关系。

2.财政支出

目前，政府是农村公共服务供给的主体，地区差异性使得政府财政支出产生偏好差异，从而使得农村公共服务供给的配置效率和生产效率受到影响。

3.客运量

流动人口对地区经济增长影响呈现出逐渐递减的正向趋势。客运量可以反映出基础设施状况以及经济发展的活力，直接决定着流动人口数量以及人力资本的有效配置。通常客运量越大，越有利于人才和技术的流动，就越能提高农村公共服务效率。

4.教育水平

居民受教育程度越高，关心政治生活的可能性越大，同时也越有助于居民监督政府行为［26］。本文采用居民人均受教育年限来说明教育水平，预测教育水平越高，公共服务供给效率越能得到改善。

5.产业结构

只有政府提供更多的政策支持和基础投资才能使第一产业得到稳定发展。用第一产业比重来衡量产业结构，认为第一产业比重越高，农村公共服务效率越高。

构建计量模型如下，在Model 1 和Model 3 中分别对农村居民个人固定资产投资在农林牧渔业与各省投资农林牧渔业的比重以及农村在省级政府公共支出中的比重作为自变量与因变量做回归分析，然后Model 2 和Model 4 在Model 1 和Model 3 的基础上加入控制变量，最后在Model 5中同时加入农民和政府多元供给的数据，通过五个计量模型能够清晰地分析出多元化供给结构对农村公共服务生产效率的影响。

Model 1∶SE=β0+β1FA

Model 2∶SE=β0+β1 EDL+β2FC+β3PV+β4EL+β5IS+β6FA

Model 3∶SE=β0+β1 GI

Model 4∶SE=β0+β1 EDL+β2FC+β3PV+β4EL+β5IS+β6GI

Model 5∶SE=β0+β1 EDL+β2FC+β3PV+β4EL+β5IS+β6FA+β7GI

（四）数据来源

以区域农村公共服务为研究层次，根据数据的可得性原则，剔除了西藏和港、澳、台的度量，构建了全国30 个省（自治区、直辖市）2006—2017年面板数据。数据来源包括《中国劳动经济数据库》（2006—2017）、《中国三农数据库》（2006—2017）、《中国卫生数据库》（2006—2017）、《中国文化数据库》（2006—2017）、《中国农林数据库》（2006—2017）和各省（自治区、直辖市）统计年鉴。

三、农村公共服务生产效率实证分析

（一）描述统计

从农村公共服务生产效率的平均值来看，四川、辽宁、天津、福建四个省份的生产效率较高（见图2）；从Malmquist Index 的平均值来看（见图3），四川、辽宁、河北、福建等名列前茅，而北京、江西、河南、山西则居于后位。从测算出的农村公共服务效率来看，我国东中西部地区并未形成明显的地区差异，这种平衡的效率我们认为是东部地区进行了过多的要素投入，从而使得农村公共服务效率无法达到最有效的状态。

图3 农村公共服务生产效率算数平均（2006-2017）

图4 Malmquist Index均值（2006-2017）

（二）实证结果

表3 针对Malmquist Index 的特点，采用面板固定效应模型，利用数据包络法（DEA）得到的公共服务效率对农村居民个人固定资产投资于农林牧渔业与各省（自治区、直辖市）投资农林牧渔业的比重和农村在省级政府公共支出中的比重进行Tobit回归。研究发现：

表3 供给结构与农村公共服务效率的实证分析结果

模型一是直接测量自变量（农村居民自身投入）对因变量（农村公共服务效率）的影响。从实证结果来看，农民对于农村公共服务的自身投入通过了1%的显著性水平检验，说明该变量与农村公共服务效率正向线性关系显著成立。

模型二在模型一的基础上添加了财政支出、客运量、教育水平、经济发展水平和产业结构作为控制变量，这五大影响因素是国内学者认为对农村公共服务效率较为重要的因素。从实证结果来看，财政支出和教育水平两个指标均通过了1%的显著性水平检验，说明其对农村公共服务效率均具有显著的正向影响。

模型三是直接测量自变量（政府投入）对因变量（农村公共服务效率）的影响。从实证结果来看，政府的单一供给会降低农村公共服务的效率，因为政府很难满足农民的需求，难以使有效供给满足于变化的需求。

模型四在模型三的基础上添加了财政支出、客运量、教育水平、经济发展水平和产业结构作为控制变量。从实证结果可以看出财政支出和教育水平均通过了1%的显著性水平检验，说明这两个变量与农村公共服务效率之间呈正相关。

模型五是以农民自身投入和政府投入作为自变量，以财政支出、客运量、教育水平、经济发展水平和产业结构作为控制变量，来观察多元供给结构对公共服务效率的影响。从实证结果来看，农村居民自身投入、财政支出和教育水平均通过了1%的显著性水平检验，同时在农民和政府多元供给的情况下，政府供给与农村公共服务效率之间呈现出正相关关系，这说明多元化的供给结构更能提高农村地区的公共服务效率。研究发现经济发展水平与农村公共服务效率之间呈负相关关系，可能的解释是农村公共服务的发展滞后于经济增长，由于两者未实现均衡，从而出现了效率降低的现象。

为了体现提高农村公共服务效率的主要因素，本文将Malmquist 指数（tfpch）分解为技术效率的变化（effch）和技术变化（techch）两部分，再分别以技术变化和技术效率的变化作为因变量对农民自身和政府投入进行回归。从表4中可以看出，在农民和政府多元供给的情况下，农村居民个人固定资产投资于农林牧渔业与各省投资农林牧渔业的比重、财政支出和教育水平都通过了5%的显著性水平检验，同时农民和政府供给与技术变化之间存在正向的关系，这说明可以通过多元化的供给机制来完善农村地区的技术设施，通过提高技术变化增产率来进一步实现农村公共服务效率的提高。从表5中可以看出，在农民和政府多元化供给的情况下，政府供给增加是不利于技术效率的提高，而农民自身供给增加有利于技术效率提高，这说明在提升农村公共服务效率时，由于农村公共服务的地区差异使得农民自身的投入更能满足农民需求。同时也说明若要提高农村地区公共服务效率仍要不断加强技术的投入和高科技人才的引进。

表4 供给结构与技术变化的实证结果

表5 供给结构与技术效率的变化实证结果

注：括号内为标准误。*** 、** 、*分别表示在1% 、5% 、10%的水平上通过显著性检验。

（三）稳健性检验

本文采用广义矩估计方法来检验解释变量之间的内生性问题。表6中分别列出了对模型2、模型4、模型5的差分广义矩估计和系统广义矩估计结果，从实证结果可以看出，由于扰动项存在一阶自相关而不存在二阶自相关，所以采用的系统GMM 对模型的检验是可行的。同时从实证结果可以看出，农村居民对于公共服务的自身供给具有正向的相关关系，这与我们的研究一致，因此可以说数据的实证结果较为可靠。

表6 稳健性检验

注：括号内为标准误。*** 、**、*分别表示在1% 、5% 、10%的水平上通过显著性检验。

四、结论和讨论

（一）主要结论

研究发现，农村居民对于公共服务投入的增加是有利于提高农村公共服务效率的，尤其是在政府供给和农村居民自身供给共存的情况下，农村居民自身供给发挥的作用会更大。农村居民通过自身供给的形式能够在农村公共服务的供给上与其他主体的供给形成竞争的局面和互补的合作，从而实现农村公共服务效率的提高。可以说我国农村公共服务领域的多元化改革提高了服务供给能力。尽管农村公共服务的市场化始终存在争议，但通过实证研究发现，我国农村居民自身供给的增加确实促进了农村公共服务效率的提高和供给能力的增强，我们认为其主要原因可能有以下几个方面：

一是政府供给与农民自身供给之间的互补效应。虽然农民自身供给的规模小于政府供给，但对于某些局限的地区，政府供给的效率较低，而农村居民能更直接且有效地负责村庄范围内与农民生产生活密切相关的小规模公共服务供给。

二是政府部门和农民自身供给之间的竞争效应。公共服务由政府单一供给不仅会滋生一些政府的官僚行为，还会影响农村公共服务的发展效率。而多元化的供给结构能使各供给主体互相监督，促使农村公共服务能在最短的时间内实现配置和完善。同时多元化的供给主体也有利于改进社会结构，增强政府与农民之间的良性互动，防止任何组织作出危害公共利益的事情。

三是积极拓展多元化供给结构带来的鲶鱼效应。农民自身供给的增加刺激了政府部门或者社会其他组织更加活跃地投入到农村公共服务建设当中，从而使得政府部门也积极地参与竞争，从而进一步改善政府部门的供给效率。

（二）政策建议

农村地区的公共服务改革是农业农村现代化发展的关键，本文根据农村公共服务多元化供给中存在的相关问题，提出以下三个方面的建议：

一是大力推进农村公共服务多元化供给改革试点工作。我国的公共服务供给需要维系好公共经济与私人经济之间的桥梁关系，虽然我国部分地区已经尝试了不同的农村公共服务供给模式，但公共供给和私人供给关系一直都较难处理。诸如道路交通建设、医疗卫生服务等基本的农村公共服务，政府可以和市场达成良好的购买、生产合作模式，以此加强公共供给和私人供给之间的交流。积极开展供给模式试点能对比不同模式下的公共服务供给效率，从而为农村供给结构的变革奠定基础。

二是通过引导农民参与评估与互助提升供给效率［27］。只有农民有效表达出对公共服务的满意程度和不足之处，才能为农村公共服务变革提供依据。农民积极地参与到农村公共服务的投入之中，能提升公共服务的供给质量。具体可以利用信息化手段来收集农民的意见，增加农民的话语权；可以充分吸纳农民反映的信息，确保农民评议权的实现；可以加强农村公共服务共同生产的宣传，增强农民的自我服务意识。

三是利用信息化促进农村公共服务供给。怎样在大数据背景下实施有效的社会治理模式是值得我们深思的问题，我们需要紧紧抓住互联网带来的机遇，加强农村公共服务的现代化进程。利用互联网与大数据的优势，既可以实现农村公共服务在制度和治理层面的创新，又可以充分推动地方政府在农村公共服务供给模式的突破。同时在互联网的浪潮下，政府部门的供给模式变革可以通过加强其信息化建设和公共数据的开发，以此吸收多元的主体参与到农村公共服务的供给当中，来提高供给效率。