生态保护补偿制度惠及多方

刘桂环 文一惠 谢婧

生态保护补偿制度作为生态文明制度的重要组成部分，是落实生态保护补偿权责、调动各方参与生态保护积极性、推进生态文明建设的重要手段。

中共中央办公厅、国务院办公厅9月印发《关于深化生态保护补偿制度改革的意见》（以下简称《意见》），这是“十四五”开局之年关于生态保护补偿制度改革的重磅文件，在生态补偿机制建设长期实践基础上，对未来15年生态保护补偿制度进行了全局谋划和系统设计，清晰描绘出我国生态保护补偿制度改革路线图。

《意见》亮点

系統推进、政策协同、政府主导、各方参与、强化激励、硬化约束是未来生态保护补偿制度改革的工作原则。笔者认为，这也是《意见》最大的亮点。

《意见》清晰回答了“有效市场和有为政府”如何发挥合力、分类补偿与综合补偿如何统筹兼顾、纵向补偿与横向补偿如何协调推进、强化激励与硬化约束如何协同发力等生态保护补偿制度改革十字路口上的诸多难题。提出从生态保护成本、提升公共服务保障能力和体现受益者付费原则等3个维度深化改革，建立与经济社会发展状况相适应的生态保护补偿制度。

《意见》进一步厘清了生态保护补偿的政府和市场权责边界，明确了政府主导有力、社会参与有序、市场调节有效的生态保护补偿体制和机制，充分发挥政府开展生态保护补偿、落实生态保护责任的主导作用，以国家和区域生态安全、社会稳定、区域协调发展等为目标，由国家或上级政府对下级政府或农牧民进行生态保护补偿。2009年以来，中央财政设立国家重点生态功能区转移支付，到2021年这项政策已经覆盖全国31个省（自治区、直辖市）800余个县域，累计投入超过6000亿元。

《意见》强调，坚持生态保护补偿力度与财政能力相匹配、与推进基本公共服务均等化相衔接，加大纵向补偿力度。一是结合中央财力状况逐步增加重点生态功能区转移支付规模，中央预算内投资对重点生态功能区基础设施和基本公共服务设施建设予以倾斜;二是继续对生态脆弱脱贫地区给予生态保护补偿，保持对原深度贫困地区支持力度不减;三是建立健全以国家公园为主体的自然保护地体系生态保护补偿机制，根据自然保护地规模和管护成效加大保护补偿力度。

《意见》明确要求各省级政府加大生态保护补偿资金投入力度，因地制宜出台生态保护补偿引导性政策和激励约束措施，将生态功能重要地区纳入省级对下生态保护补偿转移支付范围。

开展流域横向生态保护补偿，是调动流域上下游地区积极性，共同推进生态环境保护和治理的重要手段，是健全生态保护补偿制度的重要内容。自2010年启动新安江流域水环境补偿试点以来，我国已在安徽、浙江、广东、福建、广西、河北、天津、云南、四川、北京等15个省（自治区、直辖市）10个流域探索开展跨省流域上下游横向生态保护补偿。

总体上看，这些试点均取得积极进展，跨界断面水环境质量稳中有升，流域上下游协同治理能力明显提高，以生态补偿助推上游地区产业绿色转型初见成效。《意见》肯定了跨省流域横向生态保护补偿机制试点成果，要求总结推广成熟经验。鼓励地方加快重点流域跨省上下游横向生态保护补偿机制建设，开展跨区域联防联治。

明确了发挥市场机制作用

《意见》明确了发挥市场机制作用，加快推进多元化补偿，市场化、多元化生态保护补偿路径更加清晰，按照受益者付费的原则，合理界定生态环境权利，促进生态保护者利益得到有效补偿，激发全社会参与生态保护的积极性。

2018年12月，国家发改委、财政部、自然资源部、生态环境部等9 部门联合印发《建立市场化、多元化生态保护补偿机制行动计划》，明确了我国市场化、多元化生态保护补偿政策框架，但目前各地相关实践仍处于起步探索阶段，政府引导、市场运作、社会参与的多元化生态保护补偿投融资机制尚未大规模建立。

《意见》强调了受益者付费的原则和责任，从完善市场交易机制、拓展市场化融资渠道、探索多样化补偿方式三个方面对市场机制如何参与生态保护补偿作了明确阐述，点明建立绿色股票指数、发展碳排放权期货交易以及建立健全自然保护地控制区经营性项目特许经营管理制度等具体举措，明确了银行业金融机构、取水权人、用水户、生态功能重要地区居民等市场化生态保护补偿参与主体，细化了如何筹资、向谁筹资、投资方向和投资方式等关键问题。

《意见》进一步完善了生态保护补偿分类体系和转移支付测算办法，兼顾了生态系统的整体性、系统性及其内在规律和不同生态环境要素保护成本。重要生态环境要素的补偿资金将进一步突出区域差异性，强调与经济、社会发展状况相适应。

一直以来，国家有关部门依据部门职责分工，在森林、草原、湿地、荒漠、海洋、水流、耕地等重点领域开展了大量的生态保护补偿工作，国家级生态公益林实现森林生态效益补偿全覆盖，草原生态保护补助奖励政策覆盖全国80%以上的草原面积。据统计，自1998年以来，我国中央财政累计投入到不同生态环境要素的补偿资金近1万亿元，巨额资金投入的背后，生态保护补偿标准定价机制相对单一、区域差异性不强等问题不容忽视。

目前各生态环境要素的生态保护补偿以按照面积补偿居多，这种方法可操作性强，但没有考虑因生态类型、地理位置、地域特征的不同导致的不同地区生态保护成本差距的问题，导致补偿结果不够精准。

《意见》指出“综合考虑生态保护地区经济社会发展状况、生态保护成效等因素确定补偿水平，对不同要素的生态保护成本予以适度补偿”，这是对当前分类补偿制度的进一步完善，既充分体现了补偿标准以生态保护成本为依据的科学性，又充分考虑了当地经济社会发展水平，确保生态保护者得到合理补偿。《意见》提到，加强水生生物资源养护，确保长江流域重点水域十年禁渔落实到位，这是对以往水流生态保护补偿的进一步完善。

强化生态保护补偿的治理效能

生态功能重要区域的纵向补偿办法得到进一步改进。国家重点生态功能区转移支付资金分配始终以“改善民生”和“进行生态环境保护”的双重目标为基本结构，在维护国家生态安全的同时，有效弥补了国家重点生态功能区财政能力的不足，缓解了生态产品提供地区与受益地区的公共服务水平不平衡问题。

但实践中也发现，“优质优价、多劳多得”的导向作用还有待提升。为更加精准激励这类地区提供更多优质生态产品，《意见》提出在“推进基本公共服务均等化”的同时，考虑“生态效益外溢性、生态功能重要性、生态环境敏感性和脆弱性等特点”“实施差异化补偿”，可推动有限的财政转移支付资金向“优质优价”的精准补偿发展。将生态保护红线纳入转移支付分配因素的时机已经成熟。

2017年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于划定并严守生态保护红线的若干意见》要求，通过重点生态功能区转移支付政策加大对生态保护红线的支持力度。目前，全国生态保护红线划定工作基本完成，各地生态保护面积及覆盖比例已基本明确，有条件落实《意见》提出的“引入生态保护红线作为相关转移支付分配因素，加大对生态保护红线覆盖比例较高地区支持力度”，这是充分考虑生态系统的整体性、系统性和生态空间功能差异性特征，统筹考虑财政能力实施差异化补偿的重要体现。

《意见》进一步强化了生态保护补偿的治理效能，界定了各方权利义务，实现了受益与补偿相对应、享受补偿权利和履行保护义务相匹配。为更好地推进生态保护制度框架落实、提高制度执行能力，《意见》提出加快相关领域制度建设和体制、机制改革，为深化生态保护补偿制度改革提供全方位、全过程支撑保障。