高校财政专项经费管理问题及优化对策

姚成宏　伍兆隆

高校财政专项经费是指由本级财政安排、上级政府和有关部门拨入、以及经批准具有指定用途、专款专用的经费，学校多数专项经费都是财政拨付的。近几年财政的投入逐步增大，不仅在经费总体规模上有了快速增长，而且在经费结构上也有了很大变化，专项经费在预算总额中所占比例越来越大，但随之而来的财政专项资金的申报、使用、监管等问题也越发凸显。

一、目前学校财政专项资金管理存在的问题

1.财政专项经费申报环节中存在的问题。①财政专项各院系和职能部门申报格式不统一、文本不够规范、完整，导致财务部门在统一整理上报时比较困难。某高校属于综合性大学，财政专项项目比较多，每个院系或职能部门管理的专项数量也较多，一方面由于上级部门在下达财政专项指标时，时间仓促，院系或职能部门很难在短期内把一个资金量较大的专项填写清楚和完整，另一方面由于学校层次较多，师资规模较大，信息在传达时，会有信息不畅和不完整的情况，导致实际提供的文本与要求的文本有一定差距。②预算编制较粗，不够精细，影响使用效益。从省财政厅和财务部门的角度讲，希望预算越细越好，这样可以细化预算、加强监督，提高财政专项经费的使用效益。而从专项申报院系或职能部门单位讲，总想预算编制粗点好，这样有利于在花钱时候不受过多的预算约束。这种根据实际取得的经费来定项目预算的做法，很难从根本上把一个项目做好做强。造成的后果就是明年再重复申报同一个项目进行项目的追加，导致重复申报和降低财政资金使用效率的问题。③财政专项指标拨付环节多、时间长，名目繁多，管理困难。学校的专项经费从学校申报到省财政厅审批再到省财政厅进行认证研究，最后拨款，整个过程手续较多，时间较为漫长，有的可能要半年甚至更久，影响了项目正常实施，不能如期发挥效益。

2.财政专项经费在使用环节存在的问题。①财政专项设置分散化。由于财政专项经费较大，指标到账后，学校根据项目性质，将项目拆分至相应的学院或职能部门，实行项目负责人负责制。在财务报销时项目负责人仅仅选择了部门和项目编号，而学校财务系统和国库平台没有实现无缝对接，导致财务人员在专项经费支出时很难和专项指标对应，进而导致账务辅助项目与国库平台财政专项指标不一致。②财政专项经费沉淀现象严重，经费结余没有及时清理。财政专项经费指标拨付到学校后，学校将经费落实到项目负责院系或职能部门，许多用款院系或职能部门认为争取来的款项是属于“自己的钱”，可以自由支配使用;指标申报时按预算編报，实际执行时却与预算存在严重脱节，学院或职能部门优先支出校拨经费，导致在任务完成后出现财政专项经费存在大量结转结余;再加上学校项目繁多，财务部门没有精力去管理和督促项目负责部门去按时执行;也有部分项目因为财政指标到账较晚，学院或职能部门用自有资金垫付，待专项经费到账没有进行及时归垫而导致财政专项经费结余;也有的受政策变化、计划调整、项目绩效差等原因导致项目中止或撤销形成结余，项目资金是专款专用，结余资金不能挪用，所以汇总起来专项资金严重沉淀。③财政专项存在突击花钱。由于财政专项经费具有实效性，必须在规定的时间内花完。而有些财政专项指标下达时间晚，省财政厅又有支出进度要求，使得财政专项经费的突击和集中花钱。至于资金的使用效益，是否是真实的支出需要，就有待审查。④财政专项中的部分设备购置并非所急需。通过政府采购环节购买的物品，不能完全满足资金使用人的需求，有的是性能指标不符合要求，有的是与现有设备不能完全匹配。甚至有些符合要求的设备等，利用率也很低，重复购买、低效使用。另外，由于专项申报环节很多，申报物品的信息要素也难以全部完整准确地反映到财政和评审部门，导致批复后预算里的物品与实际所需要的有一定差距。所以，许多专项使用人认为申请专项资金困难，既然能批复下来，是什么样就买什么样的，总比没有强。导致买非所需，在实际项目研发过程中，没有发挥应有的作用。⑤财政专项中的“软性”部分很难把握。比如一些会议、学术交流、讲座、调研、项目研发等等，很难界定它的标准，是否是真实发生和项目本身所必须的开支。有些人就利用这个模糊空间，为个人谋取私利。⑥会计核算不规范。主要表现在：收支随意性较大，有的工程已开工，却未签订施工合同或协议，工程已完工结算却没有验收决算记录。有时为了完成进度或者结算需要，在缺少必要的单据和附件情况下提前入账。另外，由于固定资产的认定标准很难界定，比如大型的软件、数据库等等，资金数额巨大，没有明文规定相关的确认标准。因此有的记入固定资产，有的未予确认。

3.财政专项在决算环节存在的问题。财政专项缺少绩效评价机制。在实际操作过程中“重投入、轻管理”，“重预算安排，轻追踪问效”，或是由于缺少相应的机构，或是由于年终决算繁忙无暇顾及等原因，管理层缺少或者没有这样考评和管理行为。至于那些项目负责人和资金使用者，许多更是出于短期目的，钱到手了，就算完了。草草出几个报告或者发表几篇文章，作为象征性的成果。

二、今后学校财政专项经费优化管理对策及工作思路

1.建立高校预算管理的组织架构，确定管理层级及各层级管理职责，并理顺各层级之间的流程。为使财政专项立项科学，管理规范，学校构建项目预算管理组织机构，明确管理责任，使得在上报部门申报预算项目时，相应的管理机构对立项依据进行充分论证、设定项目具体任务和预期绩效目标，并明确完成任务和实现目标所采取的措施。在组织机构设置上设立专项审批小组，甚至是预算委员会，有专门和专业人员进行管理，构成学校校长领导下的常设机构。

2.明确工作要求，规范业务流程。建立规范的工作流程，并不断地进行改进和优化，使之达到管理的规范化要求。每一个流程的设立既要恰到好处地体现事物发展的客观规律，又要达到合理管控、强化责任、提高效率的目的。要结合财政专项申报审批的程序和政府采购规定的程序以及工作实践的探索，建立最优化的规范程序。为进一步明确各流程的工作要求，促进流转的规范运行，拟设置与流程相配套的规范工作用表。

3.加强项目库建设，建立动态的项目库信息系统，加强项目库滚动管理。预算项目库建设主要内容是科学合理编制项目预算，建立健全项目库，加强学校项目预算管理，使预算项目在“公平、公开、阳光”下运行。预算项目按存续期限分为三个部分：①特定经常性专项项目。学校为事业发展需要，在开展专项活动中持续发生的，在基本支出以外开支的特定项目。②一次性专项项目。高校为完成临时性、阶段性工作任务一次性安排资金的项目，该项目完成后不再继续安排。③跨年度项目。学校经上级部门批准需分年实施，在本年安排预算的项目和当年新增的须在本年度及以后年度继续安排的项目。也就是项目库建设的重点内容和目的，如创新创业教育改革项目。

4.健全全过程内部监控管理制度。一是重视事前的立项申报，成立专家评估委员会。其成员结构应科学合理，具有权威。一般来说，它应由分管校领导、财务处、国资处、设备处、基建处、招标办等部门负责人、专项项目负责人或熟知设备性能等技术指标、国家相关法律政策、学校资产资源的整体状况、具备相关专业知识的专家或相当于专家水平的人员参加。二是注重专项经费使用的过程控制与管理。它是加强专项经费管理，提高预算管理水平的关键环节。为严防预算与执行脱节，高校应把专项资金支出管理作为重点监管对象，将支出预算、支出审批程序、支出内容、专项使用进度、结余管理、支出的监督检查及考核管理等内容，纳入专项管理办法中予以规范。

5.加快清理、整合财政专项經费。对于财政专项经费整合主要包括：项目实施完成形成的结余;项目支出进度超过预算确定期限一年以上而形成的结余;滞留账上超过三年以上不用的专项资金结余等。学校要建立财政经费结余管理的长效机制，财务部门及教学、科研管理部门对财政专项应进行定期的检查，凡是出现以上结余情况的归学校安排下一年度的专项经费使用或收归财政统一安排。

6.制定科学有效的财政专项经费绩效考评办法和考核评价体系，强化绩效评价机制。通过定量考评和定性考评相结合的方法，评价指标包括项目完成工作量、完成进度、完成质量、资金支出情况、财务制度执行情况、取得效益等。在此基础上，撰写全面反映专项经费支出活动的绩效水平的评价报告，并及时将评价结果反馈给领导和相关部门，作为编制下一年度绩效计划和部门预算的重要依据。

7.健全规章制度，建立管理责任制。从“组建项目小组、项目论证、项目审核（互审、联审、校审）、进入项目库管理、上报财政部门审批”到“采购申请、采购执行、采购验收、项目效益评估”，整个流程，管控环节众多，涉及部门较广。要保证高效运转，必须健全各项规章制度。做到以制度管事、以机制管人。在认真贯彻执行政府采购法、招投标法的基础上，建构有效的管理制度。建立“采购项目的论证制度、采购项目的审核制度、价格咨询及审视制度、招标文件确认制度、合同签订前期沟通协商制度、采购项目效益评估制度、项目库管理制度”等，明确各环节、各相关部门的职责和流程运转过程中各节点的管理职能，切实把管理责任分解到部门，落实到岗位，具体到人。项目建设完成后，对照实施的过程逐项进行考核。“项目申报、预算编制、政府采购”等，既涉及法律法规和文件规定的政策，也涉及相关方面的专业知识和单位根据实际情况出台的规章制度。为了便于相关人员在实施中熟练掌握，并能在实践中创造性发挥作用，开展培训是非常必要的。

8.提高财务人员管理水平。建立科学的项目管理制度设置专门项目管理财务人员，努力提高财务人员的管理水平，利用现代化信息技术设计个性化的合理项目管理指标，建立科学的项目管理制度。