党委治理与国有企业创新效率

朱沛青

【摘要】在国家创新驱动发展战略的背景下，提升企业创新能力的关键在于创新效率。文章以“双向进入、交叉任职”这一领导体制为研究对象，探究了党组织治理与国有企业创新效率的关系，并基于公司治理结构的视角，考察党委会与董事会、监事会和经理层的重合对国企创新效率的影响。研究表明，党组织治理提升了国有企业创新效率，该治理效应主要来自于党委参与监事会和经理层，而非董事会。文章研究了国企党组织治理与其创新活动的关系，为政府加强国有企业深化改革、改善企业基层党组织治理、提升企业创新效率提供了政策参考价值。

【关键词】党组织治理；创新效率；国有企业；公司治理结构

【中图分类号】F279.21

★ 基金项目：本文为中国人民大学“科学研究基金（中央高校基本科研业务费专项资金资助）”项目成果。

一、引言

改革开放以来，我国企业大量进行技术引进和技术创新，但企业的创新效率仍是不容忽视的问题。已有文献指出，国有企业的创新效率损失来自于所有权和控制权的分离，国有企业管理层的“不作为”和寻租是导致效率损失的主要原因（吴延兵，2012；董晓庆等，2014）。党的十八大明确提出国家创新驱动发展战略后，以习近平同志为核心的党中央对科技创新的高度重视前所未有，形成了从思想到战略再到行动的完整体系。各企业逐渐将创新纳入公司首要战略中，推动高端科技与各产业融合创新，更加有效服务实体经济。得益于党和国家的一系列举措，通过补足创新效率上的短板，国有企业的创新能力显著提升。

多年来国有企业改革发展不断实践，混合所有制改革等多种措施逐步推进，助力国有企业改革升级，同时国资委把握“坚持党的领导”的核心方针，坚持和完善“双向进入、交叉任职”的领导体制。为了深化国有企业改革，2017年国务院办公厅强调全面推进党委（党组）书记、董事长由一人担任，副书记进入董事会，国有企业法人治理结构将趋向统一，巩固党对国有资产的核心领导地位。在当前制度背景下，我国国有企业管理层的外延包括国有企业的“董、监、高”和党委，他们代表国家对国有资产或国有资本行使经营管理职能，最终目的是提供公共产品或实现国有资产和资本的保值增值。现行国企治理安排实际是一种“所有权与控制权相分离”现象。为缓和经理层和党委之间的权力冲突，国企普遍通过“双向进入、交叉任职”和“党政一肩挑”等人事上的党政合一策略。党组织参与治理保证了党的意志贯彻于企业的重大决策中，在一定程度上制约了管理层的机会主义行为，进而缓解了国有企业效率低下的问题。

党组织的治理效应在学术界仍有争议。一方面，有学者认为，国有企业管理层大部分受“党管干部”的约束，难以保证像民营企业经理人的独立性，更难以保证公司实现最优决策（馬连福等，2012；余怒涛和尹必超，2017）。就公司创新行为来说，管理层面对繁冗的制度约束和缺失的独立性，将更加谨慎保守地决策公司高风险的创新投入。这将阻碍国企实现国家大力发展创新的目标。另一方面，党组织治理在一定程度上规范了国企经理人的私利行为，党委会与监事会共同监督，缓解了企业的代理成本（王元芳和马连福，2014）。那么究竟在什么情况下，党组织治理能够发挥积极作用，提升企业创新效率？本文以公司治理结构为切入点，探究党委与治理结构中不同成员的重合对国有企业创新效率的影响。研究发现，党委与监事会、经理层的“双向进入”发挥了积极的治理效应，国有企业更能从自身利益出发，做出利于公司长期发展的决策，抑制了创新效率损失的问题。

本文以中国A股国有上市公司为研究对象，在考虑了党委参与公司治理的不同情况下，探讨党委治理对国有企业创新效率的影响，具有重要的现实意义和理论价值。本文的贡献可能在于：第一，党组织治理是我国国有企业治理的最大特色，对企业的不同决策会产生异质性的治理效应，本文从公司治理结构入手，给出党组织治理作用的理论解释，综合评价党委对企业创新的治理作用，拓宽了在中国特色的制度背景下的公司治理研究；第二，国有企业的创新升级重点在于创新效率，创新活动与一般的生产活动具有不同属性，以经营效率为目的的监督和激励机制对创新活动无法适用，本文深入分析党委会参与治理是否有利于缓解国有企业创新效率损失问题，为构建适用于创新活动的监督和治理机制提出新的方向。本文的研究为政府加强国有企业创新升级、改善企业基层党组织治理提供较强的政策参考价值。

二、文献回顾与研究假设

“党管干部”原则是国有企业内部长期坚持的一项重要原则。党组织在企业中把握企业发展方向。《中华人民共和国公司法》《中国共产党章程》等赋予了国有企业党委会参与公司重大经营决策的权利，特别是在关系到企业经营目标和发展规划等重大问题上，需要由党委会集体做出决定。党和政府一直都保留着选用和罢免国有企业经理人员的权利（青木昌彦，1994）。党和政府之所以愿意将相当部分控制权授予经理人员而不担心完全失去控制，主要是因为党集中控制着经理人的任命和激励权（钱颖一，1995）。

已有学者针对党委治理的影响因素和经济后果展开讨论，比如马连福等（2012）检验了党委会“双向进入”程度与公司治理水平呈倒“U”形关系，与董事会效率正相关，而“交叉任职”可以显著影响公司治理水平，但董事长兼任党委书记不利于公司治理水平的提高。王元芳和马连福（2014）进一步分析了党委会发挥治理作用的机理，企业基层党组织制约了“内部人控制”，党委会的“双向进入、交叉任职”可以通过影响代理成本进而提升公司价值。陈仕华和卢昌崇（2014）基于国有上市公司并购数据，考察国有企业党组织治理参与出售国有资产或股权时对并购溢价水平的影响。除了基于代理问题的视角，不少学者还发现党组织治理的其他作用。基于信息传递视角，“交叉任职”的党委书记更倾向于聘请规模较大的会计师事务所，向上级传递信号，缓解资本市场压力，以增加自身晋升概率（程博等，2017）；基于团队非正式结构视角，黄文锋等（2017）发现党组织治理通过促进董事会非正式等级平等化正向影响公司绩效。

党委治理对企业创新效率的积极作用主要通过降低代理成本实现。党委组织与企业管理层重合的情况下，管理层受到公司组织以及党政组织的双重约束和制约，甚至还有双重考核，这极大地降低了其建设动机。Matthew Rafferty（2012）等学者发现薄弱的公司治理增加了代理问题，从而导致企业减少创新活动。党委副书记兼任董事长或总经理有助于抑制代理成本的产生，党组织起到了治理作用（王元芳和马连福，2014）。公司代理问题减少，企业能更加有效地对风险性投资（比如创新活动）进行决策，党委对政府的制度安排有着更准确的理解和判断，在评估项目时更倾向于符合市场发展的长期投资，对满足市场需求的创新活动进行资源投入，避免短视行为。同时，在创新活动从投入至产出的过程中，信息不对称程度高，产生了严重的代理问题，党组织的参与保障了创新活动的规范执行，发挥了监督和治理作用，从而提升创新效率。

另一方面，“双向进入、交叉任职”提高了政府对公司的控制权。国有企业中代表党和政府利益的党委会话语权与决策权提高，国企的社会责任进一步强化，比如解决就业问题，马连福等（2013）发现，国有企业中党委会参与公司治理程度越高的公司其承担的冗余雇员越多。由于党委书记通常为政府委派，董事长兼任党委书记相当于直接与政府建立联系，政府对企业的控制加强，政府出于政绩考虑向企业分派任务，可能会引发慈善捐款、冗余雇员、过度投资等一系列问题。过多的干预限制了企业在创新等长期性活动上的投入，由于国企保值增值、保障民生的基础目标，管理层避免风险过大的投资，从而降低了企业的创新效率。綜上所述，我们提出竞争性假设：

H1a：党组织参与治理提高了企业的创新效率；

H1b：党组织参与治理降低了企业的创新效率。

从公司治理结构来看，股东会、董事会、监事会和经理层是现代企业治理结构的主体框架。对于国有企业来说，党组织在监督和制衡经营者、把握企业发展方向上发挥着不可替代的作用，党组织甚至是最高级别的监督机构，拥有核心领导权。随着“双向进入、交叉任职”的推行，党委会通过与董事会、监事会和经理层的双重任职，将国家和党的意志渗透入企业管理的各个层面。但由于董事会、监事会和经理层各司其职、立场不同，党委会处于不同的地位决定了党委治理效应的差异。党委承担着一定的社会目标，这和企业追求经济效率的目标时常有所差别。董事会的主要职能是决策而非监督，当党委成员与董事会成员重合时，相当于监督者与决策者合二为一，基于不相容职务分离原则，监督者同时又为决策者时，监督职能将会大打折扣，容易产生“内部人控制”问题，造成党委治理失效；而由于监事会是公司法定的监督部门，其职能是对公司董事会以及管理层成员进行监督，党委会与监事会成员的重合将行政监督融入其中，加大了监督的力度和效果，显著降低了代理成本；党委会与管理层人员的“双向进入”更使得党委直接参与经营管理，在把握企业发展方向上发挥作用，有效控制机会主义行为，使得企业的经营决策倾向于长期发展，有利于提升创新效率。因此，党委会与监事会、管理层的重合将对企业创新效率发挥积极的治理效应。

H2a：党委与董事会成员的重合无法提高企业的创新效率；

H2b：党委与监事会、经理层成员的重合提高了企业的创新效率。

三、研究设计

（一）样本选取与数据来源

本文以2010—2017年A股非金融类国有上市企业为研究对象，董事长、监事会、高管层兼任信息和党委会信息根据国泰安数据库（CSMAR）高管个人资料手工整理，企业创新专利数据来自国泰安数据库中上市公司及子公司合营联营公司合计的专利申请数和授权数，其他数据基本取自CSMAR数据库，剔除ST、*ST、PT公司和数据缺失样本。为了控制极端值的影响，本文在1%的水平上对所有连续变量进行Winsorize处理。

（二）变量说明与定义

本文的被解释变量企业创新效率是指创新活动的投入产出比，参考Hirshleifer et al.（2012）、冯根福等（2017）、姚立杰和周颖（2018），考虑到创新活动的长周期性，本文选取专利申请数与当年研发投入的比值（IE1）、专利申请数与当年及前一年研发投入之和的比值（IE2）、专利申请数与当年及前两年研发投入之和的比值（IE3）来衡量企业创新效率。在稳健性检验中，采用专利授权数与研发投入的比值进行度量。

本文的解释变量为党委参与治理变量。以“双向进入、交叉任职”这一体制为背景，我们根据党委会成员在公司董事会、监事会和高级管理人员中的重合情况衡量党委治理情况（PG），即党委会成员是否在“董、监、高”任职。我们进一步按照公司治理结构的不同地位，细分为党委会与董事会的重合情况（PG_dir），以及党委会与监事会的重合情况（PG_sup）。

在模型中，本文参考已有文献，选取研发投入（RD）、公司规模（Size）、盈利能力（ROA）、成长能力（Growth）、资产负债率（Lev）、流动比率（Liquid）、第一大股东持股比例（Shrcr1）、现金持有（Cash）、企业年龄（Age）、企业员工人数（Employee）、两职合一（Duality）等变量作为控制变量。各变量的具体定义见表1。

（三）模型设定

本研究参照He和Tian（2013）、袁建国等（2015）研究，构建了以下模型（1）。由于创新活动存在一定的时滞，因此本文将创新效率变量取t+1期，最终得到2031个观测值。

其中，IEi，t+1表示i公司在t+1年的创新效率，PGi，t为i公司在t年是否存在党委治理，模型控制了行业固定效应与年度固定效应，εi，t为随机扰动项。

四、实证结果与分析

（一）描述性统计

表2报告了描述性统计的结果。PG的均值为0.109，表明在国有上市公司中，约有11%采取了“双向进入、交叉任职”的治理模式。由于在模型中IE3的计算过程中需要滞后一期，后续结果仅包含1513个观测值。

（二）多元回归分析

表3展示了假设1和假设2的回归结果。列（1）（2）（3）分别为党委治理PG与企业创新效率IE1、IE2、IE3的回归结果，被解释变量无论为专利申请数与当年研发投入的比值还是与当年和前一年、前两年之和的比值，PG的系数均在1%的水平上显著为正，即党委参与治理提高了国有上市企业的投资效率，支持了假设1a。

为了进一步探讨党委治理对国有企业创新效率的作用机制，在模型（1）的基础上将解释变量党委治理 PG替换为党委与董事会和监事会、经理层成员是否重合（PG_dir、PG_sup）。表3中列（4）（5）（6）的结果支持了假设2a和假设2b。考虑了公司治理结构后，列（4）～列（6）的结果表明，PG_sup 的系数在1%的水平上显著为正，而PG_dir 的系数不显著，说明当党委会通过董事会参与公司治理时，党委治理并不能对国企的创新效率起到积极作用，而当党委会通过监事会和经理层参与公司治理时，党委治理才能够发挥功效，促进企业创新效率。

（三）稳健性检验

1. Heckman两阶段模型

创新效率高的公司可能就是党委参与治理、公司治理较为完善的公司，为了排除反向因果问题，本文采用Heckman两阶段法。第一阶段选取“董、监、高”中是否存在党员（CPC）作为外生变量，构建党委治理的选择模型。选取CPC作为外生变量的原因：与党委参与治理直接相关，且并无证据表明CPC和企业创新有关。根据第一阶段的回归结果，计算逆米尔斯系数（lambda）代入模型（1）中进行第二阶段的回归。回归结果与表3的结果基本一致。

2. 倾向得分匹配模型

由于党委参与治理（PG=1）与未参与治理（PG=0）的公司存在特征上的差异，可能存在遗漏变量的问题。为了缓解遗漏变量的问题，本文采用倾向得分匹配的方法，选取模型（1）中的控制变量（RD、Size、Lev、Liquid、Cash、ROA、Employee、Growth、Duality、Shrcr1、Age、Industry、Year）作为协变量，对党委参与治理公司组（PG=1）进行1：1匹配得到对照组，对匹配后的实验组和对照组进行回归，得到的结果依然稳健。

3. 其他稳健性检验

央企高管主要由国家各部委及其下属单位任免，所涉及的领域主要是一些关系到国民经济命脉的关键领域。央企高管追求政治晋升的动机更强。考虑到央企党委领导的特殊性，本文在稳健性检验中改变样本区间，剔除了央企上市公司。最后，本文采用上市公司及子公司合营联营公司合计专利授权数作为专利申请数（Patent）的替代变量，以上结果均与主回归保持一致。

五、结论与政策建议

2020年中共中央进一步加强国有企业党组织建设，发挥企业基层党组织的政治核心作用，将“党的领导和公司治理相结合”写进文件中。基于此，本文深入讨论了党委的治理效应，在理论分析的基础上，以2010—2017年中国A股国有上市公司为研究对象，实证检验了党组织治理对国企创新效率的作用。结果发现，党组织治理提升了国有企业创新效率；考虑公司治理的不同结构特征，党委成员通过参与监事会、经理层对国企创新效率发挥了治理效应，而党委与董事会的简单重合无法充分发挥作用。本文从公司治理结构入手，给出党组织治理作用的理论解释，综合评价党委对企业创新的治理作用，拓宽了在中国特色的制度背景下的公司治理研究，同时为构建适用于创新活动的监督和治理机制提出新的方向。

针对上述研究结果，提出如下政策建议：

第一，坚持党对国有企业的领导。本文的结论为改善企业基层党组织治理提供较强的政策参考价值。如何结合企业实际把加强党的领导和完善公司治理有机统一起来，归根结底是要把党的领导融入公司治理各环节，把党组织内嵌到公司治理结构中，尤其是结合监事会制度，切实发挥党委“把方向、管大局、保落实”的领导作用，把关企业改革发展的全过程。

第二，指出企业创新的关注要点，提高企业创新效率，助力国有企业升级改革。中国企业创新能力的短板在创新效率，可以通过确保国企党组织建设，优化监督和激励机制来弥补国企创新效率这一短板。党委会参与治理提高了企业研发的持续性，有效的监管保证了企业研发部门运行能力，本研究为企业创新升级提供依据。

主要参考文献：

[1]陈仕华，卢昌崇.国有企业党组织的治理参与能够有效抑制并购中的“国有资产流失”吗？[J].管理世界， 2014（5）：106-120.

[2]程博，宣扬，潘飞.国有企业党组织治理的信号传递效应——基于审计师选择的分析[J].财经研究，2017， 43（3）：69-80.

[3]董晓庆，赵坚，袁朋伟.国有企业创新效率损失研究[J].中国工业经济，2014（2）：97-108.

[4]馮根福，刘虹，冯照桢，温军.股票流动性会促进我国企业技术创新吗 [J].金融研究，2017（03）：192-206.

[5]黄文锋，张建琦，黄亮.国有企业董事会党组织治理、董事会非正式等级与公司绩效[J].经济管理，2017， 39（3）：6-20.

[6]马连福，王元芳，沈小秀.中国国有企业党组织治理效应研究——基于“内部人控制”的视角[J].中国工业经济， 2012（8） ： 8 2 - 9 5 .

[7]马连福，王元芳，沈小秀.国有企业党组织治理、冗余雇员与高管薪酬契约[J].管理世界，2013（5）：100-115+130.[8]钱颖一.企业的治理结构改革和融资结构改革[J].经济研究，1995（1）：20-29.

[9]青木昌彦，张春霖.对内部人控制的控制：转轨经济中公司治理的若干问题[J].改革，1994（6）：11-24.

[10]王元芳，马连福.2014.国有企业党组织能降低代理成本吗 ——基于“内部人控制”的视角[J].管理评论， 2014， 26（10）：138-151.

[11]吴延兵.国有企业双重效率损失研究[J]. 经济研究， 2012（3）：15-27.

[12]姚立杰，周颖.管理层能力、创新水平与创新效率[J].会计研究，2018（6）：70-77.

[13]余怒涛，尹必超.党组织参与公司治理了吗？——来自中央企业监事会党组织治理的证据[J].中国会计评论， 2017， 15（1）： 67-88.

[14]袁建国，后青松，程晨.企业政治资源的诅咒效应：基于政治关联与企业技术创新的考察[J].管理世界， 2015（1）：139-155.

[15]张宏亮，王靖宇，徐磊.国有企业党组织治理能有效抑制过度投资吗？[J].财会通讯，2018（27）： 12-16.

[16]He J.J.，Tian X.The dark side of analyst coverage：The case of innovation[J].Journal of Financial Economics，2013，109（3）：856-878.

[17]Hirshleifer D，Low A，Teoh S H.Are Overconfident CEOs Better Innovators [J].Journal of Finance，2012， 67（4）：1457-1498.

[18]Matthew OConnor and Matthew Rafferty， Corporate Governance and Innovation[J].Journal of Financial and Quantitative Analysis，2012，47（2）：397-413.

[19]楊冉.公司治理与政府治理对公司价值的影响研究[J].国际商务财会，2014（06）：52-56.