论政府审计、内部控制和国企投资效率

王如燕 许嘉志

【摘要】国企投资效率的提升，对企业价值的提升以及对其公共经济领导力，有举足轻重的影响。国有企业改革不断深化和国有资产保全增值面临的主要问题之一，就是投资效率不够高。文章以国有企业为研究对象，根据2014—2018年审计署发布的“央企集团财务收支审计”结果，选取央企直接控股的公司为样本进行实证分析，以如下议题为切入点：一是政府审计工作的开展，是否能够对国有企业内部控制水平的提高带来积极作用；二是政府审计、国企的内部控制是否相互影响，从而产生正面的作用，提高国有企业的投资效率。经过实证得出结论：一是政府审计的介入有利于提高国企的内部控制水平；二是在前一年进行审计后，政府审计工作与内部控制水平呈现出正相关关系，同时也会对后一年企业投资效率带来影响，使其出现显著增长。

【关键词】政府审计；内部控制；投资效率

【中图分类号】F239.44

一、引言

大中型国企是国家经济发展强劲的动力和财政增长的主要来源，所以必须引起重视。同时，从受托经济责任的角度来考量，政府审计有责任对这些国企进行审查和监督。因此，在国有企业中，拥有一套行之有效的内部控制制度对企业长远且可持续发展是不可或缺的助力。而建立、维护内部控制的有效性和科学性，能够对国企的发展带来最直接的作用和影响，同时也能对滥用权利的行为带来显著的制约效果，也是增强国有企业投资效率的有效途径之一。因此政府审计介入国有企业内部控制，可以为能否提高国有企业的内控水平，从而能否提高企业投资效率提供有力证据。

二、文献综述

（一）政府审计和国家经济安全

国外研究方面，最早可以追溯到1991年，Barry Buzan提出经济安全影响政治稳定，后引申至国家安全方面。而政府审计干预在维护稳定和促进国家经济建设中发挥着作用。Andy Y.Ng提出了“权威震胁”概念，他认为政府的审计干预可以促使政府部门及时执行财政和货币政策，并保持健全和稳定的财务运作程序。对政府资产以及其负债水平加以监控和管理，从而起到规避风险，提高经济安全性的作用。

国家审计署前任审计长刘家义曾指出：“在经济运行的过程中，政府审计工作的开展能够起到免疫作用”。之后张庆龙等人在研究中指出，法律制度的不完善会造成经济混乱等现象，并对国家经济安全带来极大的负面作用，此外制度非均衡问题会引发经济混乱，并对经济发展带来极大的威胁。刘颖则从消除经济安全的隐患，使经济高质量的运行为切入点，提出政府审計具有独立性强、权威性高的特征，在我国经济运行中发挥着预测、监督以及管理的职能。左敏等（2011）提出政府审计维护国家经济安全是现实的要求，也有法律的依据。他们指出，审计工作的开展，目的都是为了维护国家和人民的安全和利益，只有确保经济安全，才能对公共利益进行保护。由政府开展审计工作，不仅能够促进金融信息的披露，更能完善信息交流体系，降低信息不对称所带来的风险。从而进一步起到维护国家经济安全的作用。

（二）政府审计和国家治理

提到政府审计，就不得忽略其与国家治理之间的关系。政府审计因国家治理的需要而产生，这一观点在学术界被广泛认同。政府审计作用于国家治理，有三个层面：第一，监督和震慑作用。第二，可以反映并揭露被审计单位存在的违法违规问题，促进问题的整改。谷志军（2013）认为，治理国家的重要基础之一就是制定有效、合规的审计问责机制。崔雯雯（2018）提到，建立健全政府审计的问责机制可以更好地揭露问题，以完善国家治理。第三，政府审计可以凭借其完善的制度体制和运行机制，降低风险，提升治理效率，对国家稳定起到正向的积极作用。关于治理效率的提升，胡智强（2020）在其文章中提到，政府审计应该加强与其他审计模式的合作，各方协同，加强对国有企业的监督和审查，以此来提高国家治理绩效。

（三）政府审计和国企投资效率

就当前形势而言，对内部控制水平与政府审计之间的关系进行研究的资料和文件相对较少。陈海红（2014）以2006—2013年间的审计数据为研究对象，并选出其中的国企数据，在对该数据进行研究的基础上，提出了政府审计工作的开展对国有企业投资效率会产生积极的促进作用。胡志颖（2018）认为，政府审计可以改善和抑制国企高层的腐败情况，鞭策国企人员减少寻租行为，从而提高国企投资效率。

蔡利等一些学者以审计与企业治理水平之间的关系为研究视角，并在研究中指出，对国有企业治理水平进行评价时，可以经营绩效作为评价标准，以国企上市公司为样本。政府审计的介入，对国有企业经营效率的提升具有重大意义和不可或缺的作用。政府审计部门应加大对国有控股企业的审计力度，发挥其监督、维护和管理的作用，改善国有企业的经营管理水平，提高国有企业的投资效率，保障企业未来健康发展，最终推动我国经济稳步发展，促进综合国力的提升。

三、理论分析和研究假说

（一）政府审计和受托经济责任

受托经济责任关系是指：资源财产所有者授权或者委托管理者经营所形成的委托、受托经管关系，以及资源财产管理者与经营执行者之间所形成的关系。随着时代的发展和进步，相继出现了责任规范角度下的受托经济责任、控制观角度下的受托经济责任、财务信息角度下的受托经济责任、战略管理角度下的受托经济责任，以及权责制衡角度下的受托经济责任。秦荣生提出对于受托经济责任与政府审计来说，二者相互影响，相互依存，同时受托者与委托者在进行交付管理时，则必然会导致经济责任的转移；而对于公共财产所有者而言，为了确保公共财产能够得到合理使用，则会加强对公共财产的监督，在此背景下，政府审计应运而生。周兵等人在研究中指出：所谓公共资源，即由民众所有、但由政府进行管理的资源。但对此类资源进行管理的过程中，政府部门通常将使用权分配给其执行机关，因此，就行政管理部门而言，必须发挥其监督职能，对执行机关使用公共资源的用途以及效率进行全方位监督。而为了提高监督效果，行政管理部门便委任审计部门对执行机关使用公共资源的行为进行审计。“应秉持对委托方负责的态度，加强对财产的管理，定时向委托方汇报管理工作的进度和情况。”这是相关专业领域对受托责任普遍认同的一个观点。

在我国，受托经济责任是政府权力机关依据人民意志赋予的责任，政府将公共资源和财产委托给国有企业代为管理，所以其必须接受政府审计部门的监督和考核。秦荣生提出了应推行“一署二线”的审计方法，即审计事宜应由全国人大以及国务院共同完成，其中，为了确保政府在审计过程中的客观性和独立性，国务院应充当管理者角色，同时审计工作的开展应有针对性，此外，秦荣生也指出政府审计改革的方向，在某个时间段内重点为改善审计环境，以此使受托经济责任得到更好的履行。

综上所述，我们可以发现，不论是对于个人生活还是对于国家经济而言，受托经济责任都有着显著作用。在此背景下，审计工作的开展能够对这一责任的实行进行监督。现代社会中，人民将公共财产和社会资源托付给政府代为管理和运营，而政府必须发挥监督职能，以确保资源的合理使用。受托经济责任关系是在政府公共管理领域的延伸和细化，通过带有其特有属性的审查活动，不仅能够确保权力的合理使用，同时发挥监督职能，能够有效防止权力滥用现象以及徇私舞弊现象的产生，从而提高国家治理能力。

（二）国企内部控制和受托经济责任

近年来我国经济逐步向着高质量增长转变，国企作为我国经济中最为庞大和重要的主体，也处于改革创新的关键时期，建立现代企业制度是重中之重。对于现代企业而言，确保经营权与所有权分离，在企业的正常运营过程中发挥着重要作用。国有资产监督管理委员会将国有资产和公共资源委托国企代为管理和营运，并承担对国企的监督、考核和审查工作。而国有企业的管理者则根据自己的职权，对范围内的国有资产进行管理和调配，以及制定企业日常运营管理活动的计划。

如果国企的管理者在其职权范围内合规合法管理经营，则不用担心委托者对其的监督、考核以及审查；反之，则面临相关部门问责的风险。同时，根据激励理论，委托方会在国企管理者更加尽责管理好企业的时候，做出提高国企管理者利益的行为，以此作为对管理者的激励，以期国有企业管理者会有更好的表现。综上所述，完善国有企业的内部控制制度、提高内部控制水平是达到国资委考核标准的有效途径，亦是更好履行受托经济责任的体现。

（三）研究假说

1.政府审计对国有企业内部控制的影响

廖洪认为，我国国家审计制度恢复20年来，审计理论研究经历了探索期、探讨期和系统研究期三个阶段，取得了一系列研究成果，发挥了对国家审计实践的指导作用。聂新军（2009）提到：自政府审计制度恢复以来，审计结果公告逐渐与媒体舆论相结合，公告内容越来越多，涉及领域越来越广，威慑力也愈发强大。尹青和郑小蓉认为，政府审计不仅能够对公权力产生约束，还迫使上位者为了自身利益而有所顾忌，还可以保障民众知情权。随着相关方面的研究进一步深化，有学者认为：正确的、形式多样的民众监督与参与和政府审计起到相辅相成的作用，加强了民众对权力监督热情的同时，更有助于提高公权力的透明度。

作为国有企业，为了企业的经营与长远的发展和主要领导的自身利益，必须考虑到自身形象、财政拨款以及问责制度等多方面的作用和影响；而政府审计以其范围广，影响大的特点，能够对国企在财务管理以及公司运营过程中所存在的徇私舞弊或滥用权力的行为进行威慑、监管和起到抑制作用。同时，通过发挥媒体的作用，民众也能够对国有企业滥用权利的行为加以监督，这进一步促使国有企业的管理者设计、执行并维护一套合理、高效且具有效率的内部控制制度，提高国企的内控水平。所以提出如下假设：

H1：在前一年的审计工作完成后，后一年的内部控制水平会呈现出明显的上升趋势。

2.政府审计、内部控制共同作用于国企投资效率

本文认为，政府审计介入并未直接作用于国企投资效率，而是呈现出一个渐进的过程。即通过政府审计部门对国有企业进行的审查和监督，审计其是否存在违法违规、假公济私以及高于重要性水平的财务错报和企业决策失误等情况，以此来促使国企的管理层尽全力完善内部控制制度，合规合法运营管理企业，以避免相应的惩处。而完善的内控制度和较高的内部控制水平，使更多的企業资源可以被高效率使用，更多的人员精力将投入到企业运营管理中，企业财务风险也可以得到合理的预防和控制，最终影响到国企的投资收益率的提升。所以本文认为，经过政府审计后，政府审计、内部控制相互正向作用，共同影响审计后一年企业投资效率。因此本文做出如下假设：

H2：在前一年的审计工作完成后，审计工作于内部控制水平呈现出正相关关系，同时，也会对后一年的投资效率带来直接作用和影响。

四、样本变量与模型的构建

（一）数据的筛选

本文的数据选取，以国有企业为研究对象，根据2014—2018年审计署发布的“央企集团财务收支审计”结果，选取央企直接控股的公司数据进行实证分析。

本文为了保证结果的客观性和真实性，同时借鉴学习其他学者的方法，进行了以下两步操作：1.剔除股市公告中属于ST和*ST的样本；2.剔除掉属于金融行业的样本。样本变量定义表如表1所示。

（二）变量及模型构建

1.假设1模型构建、变量的选择

根据以往对内部控制的文献，结合近年来一些学者的研究。罗云等（2020）选取了2008—2014年迪博官网发布的内控指数，来研究内部控制与企业绩效的作用和关系。翟玲玲（2014）以家族企业治理为研究对象，结合迪博官网内部控制数据，对内部控制的作用和影响进行了深入探讨；因此，本文借鉴以往的研究方式，以迪博企业推荐的内部控制指数为依据，对内部控制水平进行评估和衡量。

修订后样本变量定义表如表2所示。

五、实证结果以及分析

（一）描述性统计分析

表3是文中重要变量描述性统计表，净资产收益率（ROA）均值为4.278875，最大值为13.5860，最小值为-8.4131，标准差为4.0798152，最大值和最小值相差较大，标准差也不小，说明国企之间的投资效率相差很大。从内部控制标准差来看，结果小于1，由此可以证明，该企业内部控制水平合理且状态相对稳定。

资产负债率（lev）和股权集中程度（CR）的最大值与最小值相差很大，标准差分别为16.9571716、17.2728054，从这一数据不难看出，对于我国当前大多数国企而言，大股东持股数量以及资产负债水平存在显著差异，对企业的生产经营可能产生影响。关于政府审计（audit）最大值为1，最小值为0，这说明政府审计资源有限，未能大面积、普及化的进行。规模（size）、两权设置情况（manager），二者各自的标准差均不大，说明在国企中，企业规模和公司职位划分的变化均很稳定。最后是独董比例（sin），标准差和最大值之间差值都很大，说明在国有企业中，不同企业的内外部监督人员的设立和变化较大。

（二）多元回归分析

1.假设1检验

对假设1进行回归分析，结果如表4所示。

自变量政府审计（audit）与因变量内部控制（Incontrol）的相关系数为0.05，与预期符号相符合，在1%的水平下显著，说明前一年有政府审计介入，国企会进行自我反省，完善内部控制制度，从而提高内部控制水平。在水平为1%的情况下，企业规模及内部控制系数为0.015，这一结果与预期结果基本一致，从这一层面来看，对于国企而言，内部控制水平会随着规模的增加而提高，但数据同样显示股东持股比例对于内部控制水平的高低不存在显著作用。

可以解释为：若股权过于集中于一个或者几个人，不利于监督程序的落实。独董所占比重以及独立权和经营权的具体设置与国企内部控制水平之间的关系微乎其微，但也可能是由于其他因素的影响导致二者之间的关系受到了削弱。

同时，资产负债率（lev）的作用也不显著，可以认为，内控水平的高低并不受负债率的影响。

2.假设2检验

对假设2进行回归分析，结果如表5所示。

企业投资效率（ROA）和内控水平（Incontrol）相关系数为2.274，且在5%的水平下显著，与预测相符，说明内部控制水平的提升，对企业投资效率有正向作用。企业投资效率（ROA）和交乘项（Incontrol×audit）的相关系数为8.754，在1%的水平下显著，符号与预期一致，说明政府审计与内部控制相互共同作用，对企业投资效率有积极影响。政府审计（audit）和企业投资效率（ROA）在1%的水平下相关，系数为-4.178，与预测相反，出现此结果可能与内部控制有关。资产负债率（lev）和企业投资效率（ROA）在1%的水平上显著相关，系数为-0.088，和预测一致，说明企业资产负债率越高，其投资效率就越低。同时，企业规模（size）、企业投资效率（ROA）在5%水平上显著相关，系数为0.638，和预测一致。

综上所述，政府审计介入国有企业，通过对违法违规行为作出惩处和对主要领导进行警告等措施，促进企业内控制度的完善和水平的提升。且与内部控制相互共同作用，提高国企投资效率。

六、总结和建议

（一）總结

1.政府审计的介入有利于国企内控水平的提升。若发现内部存在决策失误、违规违纪、过度投资或投资不足等现象，并在审计报告中反映，在一定程度上督促着相关企业的主要管理层，为了自身利益和企业可持续发展，在企业内控制度完善方面更加倾注心血，最终提高内部控制水平。

2.政府审计与内部控制双管齐下，共同为投资水平以及投资效率带来积极作用。通常情况下，审计工作无法直接作用于企业投资水平，但可以通过提升内控水平，进而与内部控制相互正向作用，对投资效率产生积极影响。

3.政府审计对国企治理至关重要。政府审计介入有助于寻找出国企运营中漏洞，杜绝管理者以各种借口谋求自身利益而造成国有资产流失，通过审查监督遏制各类违法违纪现象的出现。

（二）关于完善政府审计机关对国企进行审计的建议

1.进一步重视和加强监督力度

一方面，要建立并完善持续审计制度。政府审计国有企业时，要充分发挥其鉴证、证明以及评价作用，从而查出国企违法违纪、人浮于事等不合理不合规的现象。同时建立持续审计制度，对被审计单位进行不定期、不定时的审查，增强审计的不可预测性。

另一方面，要重视和加强监督，有必要加快政府审计的专业化。建立一支纪律严明的高素质审计团队，以提高政府审计的权威性、独立性和威慑力。实现专业制度的意义在于确保审计师的专业能力和纪律意识，并保持政府审计的独立性和权威性。面对数量众多的国有企业，为了保证审计效果，加强政府审计的监督效力，培养一批素质高、职业化的队伍势在必行。

2.完善针对国企的追责体系和相关法律

近年来，政府审计利用多元化的审计手段取得了重大成果，减少国有资产的流失，提高了整体效益。虽然经过反复的禁止和打击，国有企业内各类经济犯罪依旧不能根除，各种违纪违规现象依然很严重。产生这种现象的因素很多，主要原因是国企的追责体系和相关法律不健全。当政府审计部门发现问题，问责相关高层，部分人员可能已调往其他国企，并继续在其他企业内部担任类似职位，同时，也有部分人员为了逃避责罚，采取了转移责任的手段。而司法部门等法律机构对贪污腐败、尸位素餐以及渎职行为处罚力度不够，追责不彻底。因此，过于低廉的犯错成本，导致了违法违纪行为屡禁不止。

3.完善国企内控制度与措施

内部控制水平于企业投资效率成正向关系，而内控措施涉及的范围也很广泛，本文选择从人员、财务风险以及监督机制三个方面阐述。

在人员方面，提高人员职业素养和纪律意识，同时建立清晰合理的赏罚制度，激励并约束职工积极工作。

财务风险方面，建立合理的平衡体系，使财权、决策权不被掌握于一人之手，且定期公布财务收支状况并接受全体员工的监督。

关于监督机制方面，要成立专门的内部监督部门，与内部审计部门紧密合作，以加强对企业运作的监督。建立审慎的举报系统，允许员工举报违反纪律和法律的行为。这样一来，国企可以通过上述措施，减少企业内控风险，提高内控水平，最终对企业投资效率产生正面作用。

主要参考文献：

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