中国式环境治理集权分权的内在逻辑与历史演变

□康达华 胡霞娥

推进生态文明建设是中华民族伟大复兴的重要内容，是中国共产党长期坚持的执政目标。习近平总书记高度重视生态文明建设，并多次强调“建设生态文明，必须建立系统完整的生态文明制度体系”“深化生态文明体制改革，关键是要发挥制度的引导、规制、激励、约束等功能”[1](P239)。从1972年中国派代表团参加联合国举办人类环境会议、1973年召开全国第一次环境保护会议、1974年国务院环境保护领导小组正式成立，中国的环境治理体制不断改革完善。围绕治理效率和治理效果目标，可以通过考察中国环境治理体制演变历程，从集权分权视角分析其内在逻辑。

一、问题的提出

（一）财政联邦主义与中国公共事务治理事权划分

财政联邦主义者把公共品按外溢范围、规模经济等特征分为全国性公共品和地方性公共品，并提出全国性公共品应由中央政府来提供，地方性公共品应由地方政府来提供，这样使公共品供给更有效率。财政联邦主义是以西方民主政治体制为背景，基于政府是以社会利益最大化为目标的假设，且没有考虑地方政府的财政预算约束。研究我国政府间公共事务治理事权划分的学者们在财政联邦主义理论基础上作了发展，他们认为地方政府也符合“经济人”假设，而不是最大化辖区居民利益。地方政府在中央政府的体制设计和激励机制下形成竞争关系，这种激励性分权能使地方政府有效完成中央政府目标[2]。但我国的激励性分权是以政治集权条件为背景的，地方政府行为容易受到中央政府政治激励的影响，从而形成“压力型体制”，造成事权划分不清、上下错位和机构重叠等问题[3](P52)。

财政联邦主义认为中央和地方的事权划分应该依据“效率原则”进行，即集权或分权治理及分权程度的选择要看其是否能够提高公共服务供给质量与效率。然而，我国公共事务的分权治理导致出现了“竞次”现象，地方政府竞争使得公共品供给不足[4]，这并不符合“效率原则”。转型期中央和地方政府间事权划分引发了一系列的食品安全问题、土地问题、环境问题等，这些社会问题引起了人民群众不满，并成为社会不稳定因素，大大损失了社会福利。但从近几年的行政体制改革中可以看出，大部分公共事务治理事权仍处于不断下放阶段，也有少数公共事务治理事权划分有集权趋势，这其中集权分权变化的内在机制值得深究。鉴于此，理应进一步探讨此问题并寻找我国公共事务治理优化路径，这是学术界涉及不多的视域。

中国式公共事务治理分权不是严格法律意义上的分权，而是政府治理行为形成的“事实分权”[5]。每一项公共事务治理都有其自身的内涵，对于包括环境治理在内的具体公共事务的分权研究，必须依托各个公共事务的演进逻辑来做判断和度量[6]。尤其是中国的环境治理具有复杂性和特殊性特征，更应该从其演变历程中考察其内在逻辑。

（二）中国环境治理事权的细分

中国环境治理事务内容丰富，具有复杂性特征。环境治理的每一项事权对环境治理产生的影响都不一样，这些事权在政府间的划分逻辑和演变历程也不同，对其研究要进行细化。本文对其主要进行分类如下：

第一类，环境规制标准类，这一类事权包括环境规划制定、政策法规制定、科技标准制定、污染排放总量控制。环境规制标准从宏观上控制了一个国家或地方的整体环境质量水平，是环评审批、污染防治和环境监管的依据，对其他环境治理事务具有统筹意义。一个国家或地方制定的环境标准反映了该辖区环境污染的边界，各级政府在环境标准控制下进行经济发展和环境治理。地方政府经常通过降低环境规制标准来竞争资源要素，但也可能通过提高环境规制标准来驱逐污染而产生“邻避效应”。

第二类，环评审批类，这一类事权主要是通过环境影响评价来完成。环境影响评价审批是每一个企业生产经营前必须通过的环节，是市场准入的前提条件，也是环境治理事前控制的重要手段。此外，环评审批权对地方经济发展有很大影响，是经济管理重要职能之一，具有很强的激励功能[7]。

第三类，污染防治类，这一类事权主要包括污染防治和自然生态保护。污染防治类事权主要是针对污染物的事前预防和事后治理，达到对环境的修复作用。污染防治与地方经济发展水平有很大关系，经济发展水平高的地方通常伴随着高的污染产出，污染防治力度也大。污染防治和自然生态保护经常通过专项转移支付制度的形式获得财政支持。

第四类，环境监管类，这一类事权包括环境监测和环境监察。环境监测是环境监管实施的基础，环境监察是环境监管实施的保障。环境监管工作是防止污染超标、惩治环境违法、落实环境规制标准、保障环境治理事务完成的重要保障。

表1 环境治理事权具体分类表

中国环境治理事务除了具有复杂性特征外，还具有特殊性特征。环境治理的特殊性与其公共品属性有关，表现在两个方面：一是环境质量与经济发展有一定的对立统一性；二是环境污染是对居民效用为负的坏公共品，长期积累容易造成社会不稳定从而引发政治风险。对于第一方面的特性，可以用环境经济学中所讲的环境库兹涅茨曲线（EKC曲线）来阐述。虽然EKC曲线表述的是经济发展水平和环境污染之间的统计关系，影响其形状的因素有很多，例如生产技术、产业结构、环境政策、环境需求等[8][9]，但大多学者认为EKC曲线在中国是存在的。正是由于经济发展和环境质量之间的矛盾，导致了中国地方政府的经济发展经常以牺牲环境为代价。无论是改革开放初期政府以经济发展为单任务发展模式，还是后来以经济发展和社会稳定的双任务发展模式，经济发展始终是地方政府追求的首要目标。地方政府在追求GDP增长目标引导下，通过降低环境规制标准以吸引资源要素，且在环境污染治理方面投入不足，产生了严重的环境污染问题。

环境治理事务的另一个特性是环境污染对居民的效用为负，长期积累容易造成社会不稳定而引发社会风险。政府为了达到发展经济和维持社会稳定两个目标，对环境治理通常是以避免政治风险为原则，将环境污染控制在一定范围之内。地方政府则是在中央政府的奖惩机制下，以不被问责为前提，在环境规制可能性边界内发展经济。因此，环境治理事务中环境规制标准是保证环境质量的基础，形成地方经济发展的环境规制边界。但要保证地方政府不触碰环境规制边界引发政治风险，需要环境监管工作的保障，环境监管工作自然成为了各级环保部门的重点工作。

二、中国式环境治理集权分权的内在逻辑

（一）假设条件与现实基础

中国政府间公共事务治理事权划分上有着自身的逻辑，这与中国的政治体制、政府执政的目标任务、政府治理体制变革过程有关。从行政体制改革历程来看，本文认为中国中央政府和地方政府的事权划分不仅参照了效率原则，而且考虑了政治风险因素。在分析中国政府间事权划分的内在机制之前，有必要先将相关假设条件进行说明，这些条件既是事权划分的前提，也是对中国现实情况的描述。

1.中央政府以社会福利最大化为目标并制定执政任务。实现社会福利最大化是中央政府执政的内在动力，而在现代社会实现这一目标就是要满足广大人民群众的利益需求，即政府供给的公共品能够满足居民的需求偏好[10]。虽然人民群众的偏好显示机制一直是政府治理的难题，但中国的人民代表大会制度和上访制度从正反两方面保障居民向政府传递偏好信息。中央政府在了解这些偏好信息之后，制定相应执政任务并向地方政府划分事权，制定激励机制以确保执政任务完成。当地方政府治理行为偏离居民偏好变化并引发政治风险时，中央政府便会在事权划分和激励机制上作出调整。

2.中央政府在事权划分和机制设计上占主导地位。中国是实行民主集中制的国家，地方政府的行政职权来源于中央政府的下放。我国宪法规定：中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。可见中央政府在政府间事权划分中发挥主导作用，并能够通过激励惩罚机制、绩效考评机制来引导地方政府行为。当然，这并不代表说中央政府可随意调整中央和地方事权划分，而只是强调中央政府的主导地位，能够在必要的时候通过和地方政府间博弈重新划分事权。

3.地方政府满足“经济人”假设。笔者认为地方政府受地方官员领导，地方官员的具体行为决策影响着地方政府行为方向。地方官员作为个体同样满足经济人假设，他们是用最小代价获取最大效用的理性人，地方政府作为地方官员集体在行为上同样满足“经济人”假设。因此，在现行体制下，地方政府会依照中央的激励机制选择行为，这种激励主要来源于地方财政收入最大化和政治晋升激励。另外，中央政府也采取惩罚机制来避免社会福利损失现象出现，对地方政府进行行政问责。

4.地方政府的预算具有约束性。中国在1994年财税体制改革之后，中央和地方政府形成的财税分配制度、转移支付制度、财政支出制度等给地方政府形成了预算约束。在既定预算约束下，地方政府将有限的资源投入到最能体现政绩的地方上去，以获得中央的政治激励和财政激励，即以GDP快速增长为主要目标。加上我国实行官员任期制，地方政府追求短期利益最大化，在公共品供给上的财政支出具有明显结构偏向性[11]。地方政府在预算约束下的公共服务供给偏向导致了民生性公共品攻击不足问题。

5.居民偏好显示和传递机制不畅通。地方政府基于经济人假设，其行为更多是受中央政府激励惩罚机制、政绩考评机制所引导，而很多公共事务治理职能部门都是采取属地管理模式。居民偏好显示和传递机制存在障碍[12]，往往通过群体性事件和上访等方式向上级政府表达利益诉求，这将影响社会稳定并引发政治风险。中央政府为维持执政稳定性进行行政体制和奖惩机制改革以引导地方政府行为降低政治风险。这在现实中表现为，中央政府针对社会群体性事件用“一票否决制”问责地方政府，使得地方政府充当“救火员”角色。

（二）集权分权视角下政府间事权划分框架

改革开放初期，居民的首要需求是解决落后的物质生产，中央把工作重心从阶级斗争转为以经济建设为中心来提高社会福利。围绕此任务，中央将财权和大部分事权下放到地方政府。地方政府在财政税收激励和政治晋升激励下，像企业家一样进行着辖区内的经营活动并形成竞争。这时期除了关系到国计民生根本的公共事务例如国防、资源性企业之外，其它公共事务事权下放到地方政府，使地方政府在公共事务治理策略上有选择空间。这一分权改革既提高了人民的生活水平，也降低了不平等程度[13]。但也要指出的是，这一时期的分权具有盲目性、笼统性，正如邓小平提出的“摸着石头过河”等，中央政府在事权划分时并没有进行严格选择。中央政府在不断改革中寻找能够促进经济发展的事权划分，这也为后期中央对政府间事权划分调整埋下了历史原因。进入到20世纪90年代中后期，工业化和城市化发展也产生了一些坏公共品，例如食品安全、环境污染、生产安全事故等。这些坏产出损害了居民利益，并逐渐累积引起居民不满，导致社会问题频发。据统计，1993年我国群体性事件的发生数为8700起，到2011年增长到18.25万起[14]。与此同时，居民公民意识和对自我权利的诉求不断提高[15]，对政府的执政稳定性提出了挑战，这一时期的政治风险更多来自于坏公共产品产出而引起社会不稳定现象。为了应对居民偏好变化，降低政治风险，中央政府制定了经济发展和社会稳定双重任务，并对事权划分、奖惩机制进行了调整。例如，在1994年进行了财税体制改革，在1998年进行了金融体制改革和工商管理体制改革，在2000年进行了食品药品管理体制改革，中央通过体制调整收回了一些事权。而在激励机制调整上，中央政府对经济发展依然采取经济激励和政治激励，而对于引起社会不稳定事件加大了对地方政府的问责。

中央政府为实现社会福利最大化，通过行政体制改革和激励机制设计来引导地方政府行为，从而内生出政府间事权划分关系。本文认为，效率原则和政治风险是影响我国政府间事权划分的两个根本要素。在效率原则下，当公共品具有外部性或规模效应时，采取中央集权供给更有效率；当公共品具有地方性公共品属性时，采取地方分权供给更有效率，这和财政联邦主义理论一致。在政治风险因素影响下，中央政府对影响社会稳定并引发政治风险的公共品供给的积极性更高。这种积极性表现为中央政府直接进行该类公共品供给，或者是加强对该类公共品供给的监管，但有时会出现“一放就乱，一乱就抓”现象。因此，本文提出以下假设命题：

命题1：政治风险大时，央省两级政府间事权划分主要受政治风险影响。政治风险越大，事权划分越具有集权趋势，当政治风险小时，依照效率原则进行事权划分。

命题2：政治风险小时，央省两级政府间事权划分主要受效率原则影响。根据公共品自身属性，分权效率越高，则事权倾向于地方政府承担，反之倾向于集权。

（三）中国环境治理事权纵向划分逻辑

20世纪90年代中后期开始，我国进入经济发展与社会稳定双任务发展模式。进入双任务发展阶段后，随着居民的环境偏好增强，且在利益诉求渠道不畅通的情况下，通过群体性事件、上访等极端形式表达对环境污染的不满，影响了社会稳定并引发政治风险。中央政府为降低环境问题带来的政治风险，一方面通过增加财政支出、加强环境监管、严格环境标准等承担更多环境治理事务并形成相应的环境体制，另一方面通过将环境因素纳入绩效考核体系、调整奖惩激励机制引导地方政府行为。地方政府在既定环境体制、预算约束和激励机制下，加大环境治理力度以满足居民的环境偏好变化。

在双任务发展模式下，效率原则和政治风险共同影响我国政府间事权划分。由于环境治理事务的复杂性和特殊性，本文把环境治理事权细分为环境规制标准制定、环评审批、污染防治、环境监管四大类。对于环境治理事权划分的探讨，要依据效率和政治风险原则对每一类事权划分进行细分，而且要考察其静态和动态变化情况（表2）。

第一类，环境规制标准类事权划分。环境规制标准是环境治理的基础，是决定环境质量的关键性因素。环境标准是环境监督管理的依据，环境标准和污染防治之间是控制目标与控制手段的关系[16][17]。虽然地方政府相对中央政府具有信息优势，能够更准确制定符合辖区居民需求的环境标准。但是，在经济发展目标驱动下，若将环境标准制定权下放给地方政府，地方政府容易通过降低环境标准获得资源要素竞争优势。因此，为消除这种风险，中央政府应对环境标准进行集权供给，且环境标准的集中供给在实践中往往比分权更有效率。随着居民环境偏好增强，经济较发达或环境污染较严重的地区会在中央制定的环境标准基础上，按照自身需要制定更加严格的环境标准。目前，环境标准仍然是以中央制定为基础，地方政府出台的环境标准越来越多，环境规制标准类事权动态来看具有分权趋势。

第二类，环评审批类事权划分。环评审批是企业生产经营的前提，也是控制环境问题引发政治风险的重要手段。考虑政治风险因素，有重大环境风险的项目应该有中央政府进行审批，不会引发政治风险的建设项目则应该由地方政府来进行审批。而且，环评审批权对地方经济发展有很大影响，环评审批权的下放有助于提高效率，有利于促进地方经济发展。环评审批权在改革开放初期主要是由各地方政府分权供给的，当进入到20世纪90年代末期时，中央政府将影响政治风险的项目收回到中央进行审批。在此之后，随着经济水平的发展和生产技术的进步，当某些项目的环境风险减小时，环评审批权又被逐渐下放到地方，出现了从分权的趋势。

第三类，污染防治类事权。污染防治类事权通常是事后治理的手段，是环境规制标准的引致性事权，污染防治引发的环境风险比较小。因此，污染防治事权按效率原则进行划分，除了跨区域、跨流域的污染需要中央政府进行协调外，其它都应按分权原则由地方政府承担。而且污染防治事权主体离污染源越近越有效率，污染防治事权不仅应该向下级政府分权，更应该向企业、市场分权。

第四类，环境监管类事权。环境监管是环境治理的保障，与污染防治类事权一样，环境监管主体离污染源越近越能提高监管效率，所以我国环境监管是以分权为主。但是，环境监管是保障环境标准落实、杜绝环境违法行为、减少环境风险的重要事权，因此当我国把政治风险纳入到事权划分原则上时，动态来看环境监管具有集权趋势。

表2 环境治理事权划分及动态趋势

三、中国各类环境治理事权划分变迁历程

在对环境治理事权进行细分之后，可以进一步考察这四类环境治理事权划分变化和体制变迁历史，并通过数据统计分析我国政府间各类环境治理事权划分的变化情况，以验证其事权划分是否参照了效率原则和政治风险因素。按照前文所述，环境治理事权划分为环境标准制定类、环评审批类、污染防治类、环境监管类四类，每一类事权划分变迁历程并不相同，下文分别进行分析。

（一）环境规制标准类事权划分变迁历程

对于环境规制标准类事权，主要包含环境规划制定、政策法规制定、科技标准制定、污染排放总量控制等事务。环境规制标准类事权是决定环境质量的关键性因素，对环境污染引发政治风险有很大影响，因此其事权划分处于集权模式。环境标准规制类事权中的环境规划制定和污染排放总量事权划分有一定相似性。环境规划是国民经济和社会发展规划的一部分，是由中央政府统一协调制定，地方政府参照中央政府规划进行具体规划。所以，环境规划制定事权划分是一种“压力型体制”，即中央政府为了完成环境保护目标任务和各项指标，将任务层层分解给下级政府具体执行。实质上，各个省的环境指标分解制定以及核准通过的最终决定权在中央政府手上，环境规划事权划分是中央集权模式。而污染排放总量控制任务通常包含在环境规划中，也是由中央统一制定，并按照行政区划层层分解总量控制指标的模式，中央政府在污染排放总量控制上占主导权。

环境标准规制类事权中的环境法规制定和科技标准制定也有一定相似性。1973年，国家计委、基建委和卫生部联合发布了我国第一项环境保护标准《工业“三废”排放试行标准》（GBJ4-73），标志着我国环境保护工作进入法制化、标准化进程。经过四十多年的发展，我国形成了国家标准、地方标准及环境保护部标准共同组成的环境标准体系。从内容来看，我国环境标准体系主要包括环境质量标准、污染物排放标准、环境监测方法标准、环境标准样品标准、环境基准标准等。其中，《环境保护法》规定环境监测方法标准、环境标准样品标准、环境基准标准和环保部标准是由国家环保部制定，地方政府参照执行。环境质量标准、污染物排放标准主要是由国务院环境保护行政主管部门制定，地方政府对于国家环境质量标准和国家污染物排放标准中未作规定项目，可以制定符合自身需要的环境标准，而且还可以制定更严于国家标准的污染物排放标准，地方政府制定的环境标准需向国务院环保部备案。环境标准制定权力在中央和地方政府间的划分一直保持着中央占据主导地位没有改变。从我国环境标准制定实际情况来看，大部分环境标准都是由中央政府制定，地方政府在环境治理中基本都是参照中央政府的环境标准，自身制定的环境标准数量有限。

从20世纪90年代中后期开始，我国政府开始逐渐重视环境污染问题并加强环境治理工作，环境标准制定进入蓬勃发展期。截至2010年底，我国累计发布环境保护标准1494项，其中现行标准1312项，经环境保护部登记备案的地方标准共77项，其中已废止和替代19项，地方标准占国家标准比为5.1%。截至2015年7月，我国累计发布环境保护标准1890项，其中执行标准1652项目，经环境保护部登记备案的地方标准共144项，其中已废止和替代26项，地方标准占国家标准比为7.6%。可见，从数量上看，我国环境标准主要是依靠中央政府供给，和国家环保标准比较起来，地方环保标准制定相对落后，地方环保标准主要集中在重点行业污染排放方面。从时间上来看，2000年以前我国地方环境标准数量极少，进入到“十一五”期间以后尤其是近几年时间，我国地方环境标准制定数量增长较快。地方政府环境标准制定更能有效满足地方居民环境偏好变化的异质性，当总体还是集权模式，这体现了政治风险因素下的效率原则。

（二）环评审批类事权划分变迁历程

对于环评审批类事权划分，由于环评审批事权对社会稳定影响大，同时也对地方经济发展有重要影响。从我国宪法和其他中央法律所规定的建设项目环境影响评价审批权配置来看，我国中央环保部门所享有的建设项目环境影响评价审批权是非常明确的[18]。我国的环境影响评价审批制度一直处于变化调整之中，从1981年《基本建设项目环境保护管理办法》开始，我国的环评审批权基本在于中央计委。然而随着经济体制的改革，审批权有了一定幅度的下放，环评审批权按照项目大小原则从中央到地方进行划分。在此时期，中央环保部门负责审批的项目包括三类：跨越省、自治区、直辖市界区的建设项目、特殊性质的建设项目、特大型的建设项目。1998年11月，国务院发布了《建设项目环境保护管理条例》，环评审批更多开始考虑政治风险因素。根据《建设项目环境保护管理条例》第7条规定，按照环境影响大小编制环境影响评价文件，分为环境影响报告书、环境影响报告表和环境影响登记表，国家环境保护行政主管部门制订建设项目环境保护分类管理名录。环评审批首次考虑了环境引起的政治风险因素，并把控制这种政治风险的权力控制在中央。

2002年10月28日，我国出台了《中华人民共和国环境影响评价法》，国家环保总局在四天之后发布了《建设项目环境影响评价文件分级审批规定》，规定指出需要编制环境影响报告表、环境影响登记表的，可由国家环保总局委托地方环境保护行政主管部门审批，环境影响报告书依然是由国家环保总局审批。实际上就是说：如果建设项目可能造成重大污染并引起政治风险则由国家环保总局审批；如果不会引发政治风险，则由地方环境保护行政主管部门来审批。这种分级审批制度并没有根本改变审批权力的格局，地方环保部门是代理中央环保部门进行审批，中央政府因政治风险因素控制着环评审批权。

2005年，国家环保部根据《环境影响评价法》的修订内容，修订了《建设项目环境影响评价文件分级审批规定》相关内容，强调按照环境引发政治风险可能性的大小划分审批事权，并以此原则进行分级审批。2009年，国家环保部出台新的《建设项目环境影响评价文件分级审批规定》，第二条明确提出建设对环境有影响的项目，不论投资主体、资金来源、项目性质和投资规模，其环境影响评价文件均应按照本规定确定分级审批权限。新的《审批规定》列出了《环境保护部直接审批环境影响评价文件的建设项目的目录》，明确划分了中央和地方在环评审批上的事权。2013年，我国环保部下放了25项环境风险较小的环评审批权限，保留了敏感复杂项目的审批权。2015年，环保部再次下放环评审批权，将火电站、热电站、国家高速公路等项目环评审批权限下放至省级。环评审批事权随着政治风险的减少有着分权趋势，对于提高环评审批效率有很大促进作用。可见，中央在环评审批事权划分时考虑了环境污染引发的政治风险因素，随着生产技术的进步，当建设项目引发政治风险的可能性减少时，中央将依照效率原则将事权下放到地方政府，从表3数据可看出。

表3 中央和地方环境影响评价审批建设项目投资总额对比

（三）污染防治类事权划分变迁历程

污染防治作为环境治理中的事后治理事务，其并不是引发政治风险的根本原因，但污染防治分权治理却能提高其治理效率。加上我国实行“三同时”制度，污染防治大部分由地方政府分权承担。事实上，我国除了少些跨区域的污染需要中央政府进行协调治理外，绝大部分污染防治事权都是由地方政府承担。虽然中央政府通过环境保护专项资金和转移支付的方式对重点污染防治工作进行引导控制，但环境保护专项资金存在缺乏有效整合、使用效益较低等问题[19]。因此，地方政府在污染防治上有很大自主性，承担了污染防治的主要任务，这从我国中央政府和地方政府的环境财政支出结构中可以看出来。2007年前，我国政府收支分类科目中并没有关于环境保护的“类级”专项支出，环境保护相关工作的财政支出分散在其他科目中。之后，政府收支科目对环境保护科目不断增添款级、类级科目，环境保护收支公布的信息愈发全面。此外，基于效率原则，政府还将污染防治事权下放给企业、或者是移交给市场，第三方污染治理模式的创新，将提高污染治理的效率[20]。

另外，从环境污染治理投资资金情况来看，环境治理投资主要是由地方来完成。环境污染治理投资主要包括城市环境基础设施建设投资、工业污染源治理投资、建设项目“三同时”三个部分，中央政府的投资主要是用于建设项目“三同时”投资，也就是中央财政建设项目为执行“三同时”制度的支出。由统计数据可知，城市环境基础设施建设投资和工业污染源治理投资都是由地方政府来完成，这体现了我国的污染防治工作是采用分级治理的分权模式，且这种分权模式一直保持稳定上升状态。

表4 环境污染治理投资情况

（四）环境监管类事权划分变迁历程

由于环境治理事务的特殊性，与污染防治事权一样，环境监管主体离污染源越近越能发挥信息优势。2013年，国家级环境监察和环境监测工作人员数分别为519人和185人，省级环境监察和环境监测工作人员数分别为1305人和3098人，市级环境监察和环境监测工作人员数分别为9861人和16433人，县市级环境监察和环境监测工作人员数分别为51011人和38168人，中央和地方环境监察人员占全国环境监察人员比例分别为0.83%和99.17%；中央和地方环境监测人员占全国环境监测人员比例分别为0.31%和99.69%。可见，环境监管工作主要是由地方政府来承担。

然而，正是因为污染防治事权采用的是分权模式，环境监管成为污染防治落实的保障。在双任务发展模式下，地方政府由于经济激励和政治激励而会降低监管力度，加上由于地方环境部门的属地管理性质，地方环境监管往往不能发挥作用，导致我国环境治理政策执行不到位。因此，中央政府为了降低政治风险会加强对地方环境治理事务的监管力度，以提高发现地方环境治理的政治风险概率，并对地方政府进行惩罚。2006年，中央政府成立了华东、华南、华北、西北、西南、东北六个环境保护督查机构，实行了中央垂直监督制度，加强了对环境监管，环境监管事权划分具有集权趋势。在《国家环境保护总局环境保护督查中心组建方案》以及《环境行政执法后督查办法》等要求下，六大区域督查中心按照“一事一委托”方式对本行政区划内的委托事宜进行督查。2014年原国家环境保护部出台了《环境保护部约谈暂行办法》和《环境保护综合督查办法》，中央对地方环保的督查逐渐从监督企业转向监督地方政府。六大区域性督查中心重点督查环境治理情况、基础设施建设等情况，并对出现突出问题的城市以及区县政府负责人进行约谈。2017年，六大环境保护督查机构更名为六大区域督察局，成为原国家环境保护部的派出性行政机构，督查工作更加权威，远超“河长制”“湖长制”等传统“督政”方式，代表了中央的意志和决心，是中国环境监管制度的一大创新。

表5 环境监管人员中央省级对比

四、结论与启示

通过对我国环境体制变迁历程回顾发现，环境体制和财政体制改革在内容和时间上并不相同，这说明财政分权和环境分权内涵不同，不能用财政分权代替环境分权。然而，环境分权具有笼统性和模糊性，需要进一步进行细化研究。本文把环境治理事权主要细分为环境规制标准类事权、环评审批类事权、污染防治类事权、环境监管类四大类，并提出在效率原则和政治风险两个因素作用下，这四类环境治理事权的划分的内在逻辑一致，但状态和变化趋势各不相同。

随着我国经济水平的发展，居民对环境质量的偏好越来越强，政府面临的环境执政压力日益提升。我国各地区发展不平衡，环境治理在不同地区上表现的异质性强，但不容置疑的是部分发达地区已经进入环境EKC曲线拐点右侧阶段，加强环境治理是各地方政府不可回避的任务。本文的研究结论对于我国环境体制改革和政府环境治理改善的政策含义如下：一是，在政治风险可控前提下，环评审批事权可逐步下放到地方政府以提高效率并促进经济发展；二是中央政府有必要通过环境体制改革，加强环境的集权监管以改善环境质量；三是除了进行环境体制改革外，也可以通过调整奖励惩罚机制来引导地方政府进行环境保护；四是通过改变偏好传递机制本身成为改善环境治理效果的一种可能。